Pubblicato il 25/11/2020

N. 07413/2020REG.PROV.COLL.

N. 01576/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1576 del 2020, proposto dalla S.r.l. L'Originale Alfredo All'Augusteo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G O e F C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato F C, in Roma, via Vittoria Colonna, n. 32.

contro

Investire SGR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , ed Edizione Property S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato F B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.
Il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.
Generali Real Estate S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lidia Scantamburlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.
Atlantica Properties S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Piccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

L’Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac), in persona del Presidente pro tempore , non costituiti in giudizio.
Roma Capitale, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosalda Rocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, n. 12846/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Investire SGR, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, della società Generali Real Estate, della società Atlantica Properties, dell’Agenzia del Demanio, di Roma Capitale e della società Edizione Property;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 il consigliere D D C e uditi per le parti gli avvocati G O, F C, F B e Lidia Scantamburlo e l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone, ai sensi dell'art. 25 D.L. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società L’Originale Alfredo all’Augusteo è titolare del ristorante “Il Vero Alfredo”, inizialmente aperto (1950) presso il locale storico di Roma in via della Scrofa e poi trasferito nell’attuale sede di Piazza Augusto Imperatore.

2. La controversia riguarda proprio quest’ultima unità immobiliare, condotta dalla società in locazione dall’INPS in forza del contratto del 1° novembre 2003, della durata di sei anni e rinnovabile anche tacitamente alla scadenza, e all’acquisizione della quale la società è interessata (alternativamente, mediante esercizio di opzione di acquisito o diritto di prelazione).

3. La società ha chiesto (in via principale) l’annullamento degli atti che, a vario titolo, sono stati preordinati al raggiungimento di questo scopo e, in via incidentale, la declaratoria del proprio diritto all’esercizio dell’opzione di acquisito ovvero del diritto di prelazione sull’immobile.

4. Il Tar del Lazio, sede di Roma, con la sentenza di cui in epigrafe impugnata, ha esaminato con priorità logica l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti intimate, accogliendola. Più in particolare, il Tar ha qualificato l’azione in base alla situazione legittimante vantata dalla società ricorrente quale conduttrice dell’unità immobiliare e in base al petitum sostanziale dell’azione medesima, ritenendo che la vera azione esercitata fosse quella proposta in via incidentale (declaratoria del diritto di opzione o di prelazione), mentre quella ‘apparentemente’ esercitata in via principale (l’azione di annullamento degli atti preordinati alla vendita a terzi) era volta soltanto a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, solo quale mero presupposto logico giuridico al fine di ottenere il bene della vita sostanziale rappresentato, come detto, dall’acquisizione del bene immobile a seguito di opzione ovvero di prelazione.

5. L’Originale Alfredo All’Augusteo ha impugnato la sentenza, ritenendola erronea.

6. Si sono costituiti la società Investire SGR, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, la società Generali Real Estate, la società Atlantica Properties, l’Agenzia del Demanio;
Roma Capitale e la società Edizione Property, resistendo al gravame.

7. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti, di memorie integrative e di replica.

8. All’udienza camerale del 19 novembre 2020, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

9. L’appello è fondato e va, pertanto, accolto.

10. La Sezione ritiene che la domanda articolata dalla società ricorrente non è volta ad azionare una situazione giuridica di diritto soggettivo nell’ambito di un rapporto paritetico con il soggetto proprietario del bene, ossia il Fondo Immobili Pubblici (FIP) gestito dalla società Investire SGR, ma - al contrario - a contestare la legittimità degli atti della procedura seguita per l’alienazione a terzi dell’immobile pubblico.

11. Più in particolare, la Sezione ritiene che l’accertamento circa la spettanza del diritto di prelazione ovvero di opzione rientra senza dubbio nella giurisdizione del giudice ordinario, tanto che – nelle more di questo contenzioso – il giudice ordinario ha statuito su questi aspetti nel giudizio civile parallelamente instaurato per il rilascio dell’immobile per finita locazione, a seguito della disdetta contrattuale comunicata all’odierno appellante.

12. La Sezione osserva, invece, che l’azione incidentale è stata evidentemente articolata dalla parte ricorrente per ‘rafforzare’ l’azione ordinaria di annullamento, proposta in via principale, in punto di sussistenza della legittimazione e, soprattutto, dell’interesse a ricorrere, volendo far intendere di essere titolare di un sicuro interesse all’impugnazione degli atti preordinati all’alienazione del bene immobile a terzi, atteso il vantaggio ulteriore e ‘finale’ che ne avrebbe ritratto, ovverossia la possibilità di acquisire essa stessa il bene immobile.

Il punto 5 della motivazione del Tar è particolarmente significativo al riguardo, perché illustra la consecutio delle domande articolate dalla parte ricorrente, e cioè:

- in primo luogo l’annullamento degli atti impugnati;

- per l’effetto, l’ottenimento (quale bene principale della vita) della declaratoria di inefficacia del contratto di compravendita sottoscritto tra Investire SGR e Atlantica Properties;

- solo in via incidentale, l’accertamento, ai sensi dell’articolo 8 cod. proc. amm., del diritto di

opzione di cui all’articolo 3, comma 3-bis, del decreto legge n. 351 del 2001, nonché del diritto di prelazione di cui all’articolo 3, comma 5, del decreto legge n. 351 del 2001 e dell’articolo 38 della legge n. 392 del 1978, in favore della società L’Originale Alfredo all’Augusteo, quale conduttrice dell’immobile nel quale esercita l’attività.

13. La Sezione non condivide, inoltre, le argomentazioni poste dal primo giudice a sostegno del meccanismo ‘riqualificatorio’ applicato, e cioè che la domanda proposta in via incidentale costituiva “ in realtà il proprium della domanda di tutela giurisdizionale ” e che “ Si tratta, quindi, di una vicenda squisitamente privatistica, che non presenta alcun profilo di attinenza all’esercizio di poteri di tipo autoritativo, tale da radicare la giurisdizione del giudice amministrativo ”.

A questo proposito, la Sezione ritiene utile riportare per esteso il punto 4 della motivazione del Tar, dai quali è dato esattamente comprendere l’oggetto dell’impugnazione principale e le ragioni poste a sostegno.

“ 4. Ciò posto, la ricorrente ha articolato le seguenti censure:

I) Violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei decreti del Ministero dell’economia e delle finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché del principio di trasparenza, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto l’articolo 4, comma 2, del decreto legge n. 351 del 2001, in base al quale “Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1”, comporterebbe l’applicazione anche ai beni conferiti nei fondi comuni di investimento immobiliare della disciplina stabilita in materia di attribuzione di beni alle società pubbliche di cui all’articolo 2 e alle modalità di alienazione di tali ultimi beni;
la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni dei decreti del Ministero dell’economia e delle finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, i quali prevedono, in attuazione della disposizione di cui

all’articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, le modalità di alienazione dei beni immobili trasferiti alla società di cartolarizzazione;
da ciò dovrebbe trarsi la conseguenza che Investire SGR, incaricata della vendita del compendio conferito al FIP, avrebbe dovuto offrire in opzione l’unità immobiliare alla conduttrice L’Originale Alfredo all’Augusteo e successivamente cedere l’immobile a quest’ultima società, ove – a seguito di apposita asta – il prezzo di aggiudicazione fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell’opzione;
questo modus operandi, tuttavia, non sarebbe stato seguito, atteso che Investire SGR non avrebbe mai dato corso ad alcuna asta e, inoltre, avrebbe disconosciuto il diritto di prelazione spettante alla società L’Originale Alfredo all’Augusteo, avendo comunicato invece l’intenzione di procedere alla vendita all’Agenzia del demanio, del tutto estranea al rapporto di locazione con la ricorrente;

II) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dell’articolo 97 della Costituzione, dell’articolo 1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, dell’articolo 38 della legge n. 392 del 27 luglio 1978, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del giusto procedimento;
ciò in quanto la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società Atlantica Properties sarebbe avvenuta senza che dai soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L’Originale Alfredo

all’Augusteo, benché quest’ultima società fosse la legittima conduttrice di un’unità del compendio immobiliare;
un tale modus procedendi evidenzierebbe non solo la violazione dei principi di trasparenza e imparzialità da parte dei soggetti incaricati dell’attività di vendita di immobili pubblici, ma anche della disciplina in materia di locazione di immobili commerciali, stabilita dall’articolo 38 della legge n. 392 del 1978;
ove tempestivamente informata della vendita, la ricorrente avrebbe infatti ribadito il proprio interesse all’acquisto dell’unità immobiliare, interesse già evidenziato mediante apposite comunicazioni del 2003 e del 2010;

III) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 e del principio di trasparenza, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita “in blocco” del compendio, senza previo esperimento di un’asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell’immobile;
secondo

quanto previsto dal d.m. 21 novembre 2003, una tale decisione avrebbe potuto essere infatti adottata solo dopo l’infruttuoso esperimento di un’asta avente ad oggetto la vendita frazionata delle singole unità immobiliari;
l’asta, tuttavia, sarebbe mancata e, inoltre, la decisione della vendita “in blocco” sarebbe stata assunta solo nel corso della contrattazione svoltasi con l’acquirente e su proposta di quest’ultimo;
non si comprenderebbe neppure, poi, quale soggetto avrebbe valutato la congruità di tale proposta;

IV) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dell’articolo 1 della legge n. 241 del 1990, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell’unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione;

V) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e delle deliberazioni del Consiglio comunale di Roma n. 139 del 1997, n. 187 del 2003 e n. 10 del 2010, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e contraddittorietà, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull’unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale, allo scopo di tutelare il proseguimento della attuale attività di ristorazione, preclusa dal nuovo acquirente;
in particolare, il ristorante “Il Vero Alfredo” ricadrebbe nella disciplina introdotta dal Comune di Roma per i c.d. negozi storici, in relazione ai quali si è previsto che “Qualora venga a cessare una delle attività tutelate, negli stessi locali è consentita l’attivazione esclusivamente di una o più delle medesime attività appartenente al

medesimo settore alimentare o non alimentare” (così la delibera del Consiglio comunale n. 187 del 2003);
dal 30 marzo 2012 il ristorante gestito dalla ricorrente sarebbe oltretutto soggetto alla disciplina di ancor maggiore tutela introdotta con la deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 2010 per i soli “negozi storici di eccellenza”;

VI) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, in quanto la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un’apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dall’articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, ossia il preliminare

diritto di opzione per l’acquisto dell’unità immobiliare e il successivo diritto di prelazione nel caso in cui il prezzo di aggiudicazione dell’asta fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell’opzione;

VII) violazione degli articoli 3, 3-bis e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, del principio di trasparenza, dell’articolo 38 della legge n. 392 del 1978, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell’articolo 38 della legge n. 392 del 1978, norma che sarebbe applicabile agli immobili pubblici soggetti a procedure di cartolarizzazione e la cui operatività non sarebbe preclusa dalla vendita in blocco, specialmente ove – come nel caso in esame – non sia riscontrabile alcun legame strutturale o funzionale tra le unità del bene venduto”.

14. Dalla lettura dei menzionati motivi, si evince che il ricorso introduttivo è stato incentrato, fondamentalmente, su due gruppi di violazioni contro gli atti della procedura che ha portato all’alienazione a terzi del bene, e cioè:

14.1. il mancato svolgimento di procedure comparative propedeutiche all’alienazione dell’immobile in questione, nonché di qualsiasi forma di pubblicità connessa alla vendita medesima (primo e secondo motivo di ricorso);

14.2. la determinazione di procedere all’alienazione “in blocco” del compendio immobiliare nel quale è collocata l’unità di cui trattasi, senza considerare la specificità di tale unità (terzo, quarto e quinto motivo di ricorso).

15. Si tratta, in entrambi i casi, di motivi di ricorso che – come già detto, a prescindere dalla fondatezza o meno nel merito della tesi difensiva prospettata (che in questa sede non rileva, dovendosi esaminare esclusivamente la questione di giurisdizione) – contestano il legittimo esercizio del potere amministrativo di dismissione dei beni pubblici.

Ciò vale a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo sui decreti del Ministero economia e finanze e sugli atti emanati a valle, essendo in contestazione il legittimo esercizio del potere di dismissione dei beni pubblici, a fronte della posizione dell’occupante del bene, che è di interesse legittimo.

16. Va considerato, inoltre, che la parte ricorrente con la memoria depositata nel primo grado del giudizio in data 31 marzo 2017, ha prospettato due ulteriori profili di censura, afferenti – questa volta – alla nomina di SGR come gestore del fondo e all’attività svolta dallo stesso, entrambe senza previo espletamento della gara e, dunque – sostiene – in violazione dei principi di evidenza pubblica ritraibili dalle norme di sistema della contabilità dello Stato.

In disparte, anche in questo caso, la fondatezza nel merito delle prospettazioni ulteriormente articolate dalla parte ricorrente e, più a monte, la questione afferente alla loro tempestività (le nuove censure sono state illustrate per la prima volta soltanto con la memoria integrativa e il giudizio sulla ritualità va rimesso all’integro giudizio del Tar, anche sotto questo precipuo aspetto), la Sezione osserva che, in ogni caso, anche queste doglianze sono orientate a contestare la legittimità della procedura di dismissione del bene, sostenuto come ancora avente natura sostanzialmente pubblica e tale, dunque, da condizionare la scelta del gestore e le modalità dell’esercizio dell’attività gestoria (con gara o comunque previo espletamento di procedura competitiva).

17. Ritiene dunque il Collegio di dover riaffermare il principio da tempo affermato da questo Consiglio (cfr. Sez. IV, 20 dicembre 1949, n. 619), per il quale – allorquando provvedimenti autoritativi di natura regolamentare o generale incidano sulla consistenza e sui rimedi di tutela di diritti soggettivi, anche di natura contrattuale – sussiste la giurisdizione amministrativa di legittimità per ottenere l’annullamento degli atti lesivi degli interessi correlativi a tali atti, non rilevando il fatto che innanzi al giudice civile una delle parti del rapporto contrattuale possa chiedere la tutela di un suo diritto, se del caso previa disapplicazione degli atti lesivi (per l’affermazione di un corrispondente principio, cfr. Cass., Sez. Un., 29 ottobre 1980, n. 5809, sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa nei casi di impugnazione degli atti comunali incidenti sul quantum del canone di locazione, da calcolare in base alla legge n. 392 del 1978).

18. In definitiva, alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello va accolto e va dichiarata la sussistenza della giurisdizione amministrativa di legittimità sull’impugnazione degli atti amministrativi contestati in primo grado, sicché la sentenza di primo grado va annullata con rinvio al medesimo Tar, affinché si pronunci nel merito delle questioni prospettate.

19. Vanno compensate le spese del doppio grado del giudizio, attesa la complessità e la novità delle questioni, fermo restando il pagamento del contributo unificato anticipato per il doppio grado, a carico della S.p.a. Investire SGR e della S.p.a. Atlantica Properties in ragione della metà ciascuna.