N. 01805/2015REG.PROV.COLL.

N. 00352/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 352 del 2014, proposto da:
ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE ONLUS, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. A P e C T, con domicilio eletto presso l’avv. A P in Roma, Via degli Scipioni, n. 268/A;

contro

PROVINCIA DI PISA, in persona del direttore generale, rappresentata e difesa dall'avv. M P C, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Manzi in Roma, Via Federico Confalonieri, n. 5;
PROVINCIA DI PISA - DIRIGENTE SETTORE AMBIENTE;

nei confronti di

SOCIETA’ BELVEDERE S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Grassi, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, piazza Barberini, n. 12;
AUTORITÀ DI BACINO DEL FIUME ARNO, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata ope legis in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
REGIONE TOSCANA;
COMUNE DI PALAIA;
AUTORITÀ PER IL SERVIZIO DI GESTIONE RIFIUTI URBANI ATO COSTA;
CONSORZIO DI BONIFICA VALDERA, ciascuno in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, non costituiti in giudizio;
COMUNE DI PECCIOLI, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Neri Baldi, con domicilio eletto presso Francesco Cappellini in Roma, Via Salaria, n. 320;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA, Sez. II, n. 1543 dell’11 novembre 2013, resa tra le parti, concernente la valutazione impatto ambientale e l’autorizzazione alla realizzazione dell’ampliamento della discarica di rifiuti urbani;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pisa, della società Belvedere S.p.A., dell’Autorità di Bacino del Fiume Arno e del Comune di Peccioli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Tamburini, Manzi, per delega di Chiti, Grassi e Baldi;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, con la sentenza n. 1543 dell’11 novembre 2013, nella resistenza della Provincia di Pisa, dell’Autorità di bacino del fiume Arno, del Comune di Peccioli e della società Belvedere S.p.A., ha respinto il ricorso proposto dall’Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature – Onlus (d’ora in avanti, solo Associazione Italiana per il WWF o la ricorrente o l’appellante) per l’annullamento della determinazione dirigenziale dell’amministrazione provinciale di Pisa n. 2857 del 20 giugno 2012 (“Ampliamento discarica rifiuti non pericolosi urbani di Peccioli - Soc. Belvedere spa. Provvedimento conclusivo D. Lgs. 152/2006 e LR 10/2010 VIA AIA)”;
dei verbali della Conferenza dei Servizi del 14 dicembre 2011, con cui è stato espresso parere favorevole alla realizzazione della discarica con le prescrizioni ivi riportate, e del 27 giugno 2011;
dell’allegato A - Rapporto istruttorio, alla determinazione dirigenziale n. 2857 del 20 giugno 2012, con le prescrizioni ivi recepite;
dell’appendice 1 al rapporto istruttorio, recante le risposte alle osservazioni pervenute;
della delibera di Giunta provinciale n. 179 del 12 ottobre 2010 – non conosciuta - recante obiettivi di pianificazione relativi allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a livello di ATO Toscana Costa che prevedono un incremento percentuale di raccolta differenziata e la messa in esercizio di un impianto di termovalorizzazione 2010;
della mozione n. 45 del 23 giugno 2011 del Consiglio provinciale di Pisa, come riportata nell’allegato A della delibera impugnata, al paragrafo 1, quadro autorizzativo attuale e conformità con la pianificazione di settore;
dei pareri dell’Arpat e dell’Autorità di bacino del fiume Arno;
della determinazione dirigenziale n. 1440 del 2 aprile 2009 e delle autorizzazioni alla discarica richiamate nell’istruttoria, in particolare dell’autorizzazione n. 4078 del 14 ottobre 2003, di approvazione del progetto di ampliamento della discarica, e del decreto dirigenziale n. 518 dell’11 febbraio 2003, con cui il progetto di ampliamento è stato escluso dalla procedura di VIA.

Sono stati ritenuti infondati tutti i motivi di censura sollevati (così rubricati: 1) Violazione di legge per omessa applicazione art. 199 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 – Violazione legge regionale 18 maggio 1998, articoli 1, 2, 6, 9, 11 – Violazione per omessa e/o falsa applicazione dell’art. 27 della legge regionale n. 61 del 2007;
violazione dell’art. 9, lett. c), del d. lgs. n. 36/2003;
2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 107 – Omessa applicazione art. 48 del d. lgs. n. 267 del 2000 – Incompetenza;
3) Violazione degli articoli 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990;
violazione dell’art. 24, co. 4 e 5, del d. lgs. n. 152/2006;
4) Violazione degli artt. 19, 21 e 22 d. lgs. n. 152/2006. Violazione degli artt. 39 e segg. della l. reg. n. 10/2010 e della deliberazione di Giunta regionale n. 1068/1999;
5) Omessa applicazione del d. lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e illogicità;
6) Violazione e/o falsa applicazione del r.d. n. 3267/1923. Violazione e/o falsa applicazione del

DPCM

6 maggio 2011 – Piano stralcio di assetto idrogeologico, artt. 10 e 11. Violazione degli artt. 4 e segg. d. lgs. n. 36/2003. Eccesso di potere per carenza di istruttoria;
7) Violazione, falsa e omessa applicazione del d. lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e di istruttoria. Violazione di legge per omessa applicazione del r.d. n. 3267/1923;
8) Violazione del d. lgs. n. 36/2003 di attuazione della direttiva 1999/31/CE;
9) Violazione del d. lgs. n. 152/2006. Omessa applicazione degli artt. 2, 3 ter e 19 della l. reg. n. 10/2010;
allegato C. Violazione del

DPCM

27 dicembre 1988, allegato 2 lettera F/A. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria;
10) Violazione della delibera del Consiglio regionale n. 98/88 di approvazione del Piano regionale dei rifiuti. Falsa applicazione dell’art. 208 del d. lgs. n. 152/2006. Violazione della l. reg. n. 25/1998, 11) Violazione dell’art. 208, co. 11, del d. lgs. n. 152/2006).

2. L’Associazione italiana per il WWF ha chiesto la riforma di tale sentenza, deducendo l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di nove effettivi motivi di gravame, con cui ha sostanzialmente riproposto tutte le censure sollevate in primo grado, fatta eccezione per quelle di cui al quinto ed al settimo motivo, a suo avviso malamente apprezzate, superficialmente esaminate e inopinatamente respinte con motivazione approssimativa e affatto condivisibile.

Hanno resistito al gravame: a) la Provincia di Pisa, che ne ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza, riproponendo anche l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;
b) il Comune di Peccioli che, oltre a chiedere il rigetto del gravame, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione, per non aver emanato nella vicenda in questione alcun atto, ed il difetto di giurisdizione, appartenendo a suo avviso la cognizione della causa de qua al Tribunale Superiore della Acque Pubbliche, essendo stato lamentato tra l’altro che il progetto relativo alla contestata discarica comporterebbe anche la realizzazione di una diga di sbarramento in un’area soggetta a vincolo idrogeologico;
c) l’Autorità di bacino del fiume Arno, che ha insistito per il suo rigetto;
d) la società Belvedere S.p.A., gestore dell’impianto di smaltimento di rifiuti di cui si discute, che ne ha dedotto l’assoluta infondatezza, non mancando di eccepire anche l’irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

3. All’udienza in camera di consiglio del 18 febbraio 2014, fissata per la decisione sulla domanda cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, sull’accordo delle parti la causa è stata rinviata per la trattazione del merito.

Nell’imminenza dell’udienza di trattazione le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive, insistendo per il loro accoglimento;
l’appellante, la Provincia di Pisa e la soc. Belvedere S.p.A. hanno anche depositato ulteriore documentazione, di cui le rispettive controparti interessate hanno eccepito la tardività.

All’udienza pubblica del 2 dicembre 2014, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Occorre preliminarmente esaminare la questione dell’ammissibilità dell’acquisizione al processo delle ulteriori produzioni documentali dell’appellante, della società Belvedere S.p.A. e della Provincia di Pisa.

4.1. L’art. 54 c.p.a. stabilisce al primo comma che la presentazione tardiva di memorie e documenti può essere eccezionalmente autorizzata, su richiesta di parte, dal Collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, qualora la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile.

Il successivo articolo 73, al primo comma, prevede che la produzione di documenti può avvenire fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza di trattazione.

4.2. Per effetto del combinato disposto dei ricordati articolati, deve escludersi l’ammissibilità della produzione documentale dell’appellante, depositata solo in data 10 novembre 2014, tanto più che essa concerne atti che, oltre ad essere irrilevanti ai fini di causa, sono per la maggior parte risalenti nel tempo e non vi è prova della sussistenza di eccezionali circostanze che non ne hanno consentita la tempestiva produzione.

E’ da considerarsi invece ammissibile la produzione documentale della società Belvedere S.p.A., essa avendo peraltro oggetto la determinazione dirigenziale della Provincia di Pisa n. 4702 dell’11 novembre 2014, recante il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale per l’esercizio del lotto di ampliamento della discarica di cui si discute, emanata quando i termini per il tempestivo deposito erano già scaduti, che, secondo la prospettazione della società Belvedere S.p.A., dimostrerebbe la conformità dei lavori eseguiti rispetto alle prescrizioni della pronuncia favorevole di compatibilità ambientale dell’opera e di autorizzazione alla realizzazione della stessa e l’inesistenza di problematiche di qualsiasi genere, essendo stati quei lavori anche collaudati.

Ad identiche conclusioni deve giungersi anche per la produzione documentale della Provincia di Pisa concernente, oltre alla determinazione dirigenziale n. 4702 dell’11 novembre 2014, anche quella n. 4542 del 4 novembre 2014, avente ad oggetto “L.R. 10.2010 – Verifica di V.I.A. – Impatto trattamento meccanico biologico aerobico presso discarica di Legoli – Provvedimento conclusivo”.

Deve peraltro rilevarsi che l’infondatezza dell’appello, secondo le osservazioni che seguono, rende in ogni caso irrilevante ed ininfluente la documentazione prodotta.

5. Nel merito l’appello è infondato, il che esime la Sezione dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità dell’appello, anche con riferimento all’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, dovendo comunque precisarsi, per un verso, che la controversia de qua non appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, giacché sono impugnati atti che non incidono direttamente sul corso di acque pubbliche, e, per altro verso, che non può essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Peccioli nella controversia de qua, atteso che tale ente ha partecipato alla Conferenza dei Servizi esprimendo parere favorevole alla realizzazione dell’ampliamento della discarica.

5.1. Con il primo motivo di gravame, deducendo “Carenza di motivazione – Violazione di legge: violazione per omessa e/o falsa applicazione dell’art. 199 e seguenti del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – Violazione della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25, articoli 5, 6, 9, 11 – Violazione di legge: violazione per omessa e/o falsa applicazione dell’articolo 27 L.r. 61/2007. Violazione d. lgs. 36/2003 art. 9, lett. e)”, l’appellante ha sostenuto che i primi giudici, dopo aver riconosciuto che la discarica di Legoli era censita nel piano straordinario di cui all’art. 27 della legge regionale n. 61 del 2007 tra le opere e impianti esistenti nella provincia di Pisa, avrebbero immotivatamente affermato che la sua potenzialità di 1.900.000 metri cubi non rappresentava la potenzialità ultima dell’impianto, ma soltanto la capacità residua alla data del 2009, il che non avrebbe escluso un’ulteriore implementazione del sito alla luce del fabbisogno e degli obiettivi stimato dal Piano provinciale prima e dal Piano straordinario poi, senza tuttavia fornire di tale decisiva affermazione alcuna adeguata e convincente motivazione e senz’accorgersi che essa sarebbe smentita dalla documentazione versata in atti e si porrebbe in stridente contrasto con la normativa richiamata.

L’assunto è infondato.

Deve premettersi che non è contestato che la discarica di cui si discute sia stata effettivamente inclusa sia nel piano provinciale di gestione dei rifiuti – 1° stralcio relativo ai rifiuti urbani assimilati, approvato con la delibera del Consiglio provinciale di Pisa n. 36 del 2000, sia nel Piano straordinario dell’A.T.O. Costa, approvato con delibera della Giunta regionale della Toscana n. 476 dell’8 giugno 2009;
così come dalla documentazione versata in atti emerge altrettanto inconfutabilmente che, con determinazione dirigenziale della Provincia di Pisa n. 4078 del 14 ottobre 2003, fu autorizzato l’ampliamento della volumetria aggiuntiva della predetta discarica di 1.900.000 metri cubi (in sette sub – lotti).

Come si ricava dai suoi contenuti, puntualmente definiti dal secondo comma dell’art. 27 della legge regionale n. 61 del 2007 [a) censimento delle opere, degli impianti e delle tipologie di servizio esistenti;
b) individuazione, in conformità a quanto previsto dai piani provinciali, delle opere e degli impianti da realizzare necessari per il raggiungimento dell'autosufficienza per la gestione dei rifiuti urbani a livello dei nuovi ambiti, indicando i tempi di realizzazione degli stessi. Ciò fatta salva la possibilità di procedere alla stipula delle convenzioni di cui all'articolo 25 della L.R. n. 25/1998 con altra comunità d'ambito, nel caso in cui l'obiettivo non risulti raggiungibile;
c) predisposizione, previa definizione del connesso modello gestionale ed organizzativo, dei piani economici e finanziari degli interventi di cui alla lettera b), con l'indicazione, per ciascuno di essi, delle risorse disponibili, di quelle da reperire, nonché dei proventi derivanti dall'applicazione della tariffa sui rifiuti per il periodo considerato;
d) indirizzi e prescrizioni per l'organizzazione del servizio], il predetto Piano straordinario, in quanto finalizzato a consentire i primi affidamenti del servizio di gestione integrato dei rifiuti, non definiva in alcun modo le eventuali ulteriori esigenze che avrebbero potuto giustificare un ampliamento delle discariche esistenti, limitandosi piuttosto, conformemente alla propria funzione, così come delineato dal legislatore, a prendere atto della situazione esistente.

In tal senso, come non irragionevolmente osservato dai primi giudici, la volumetria di 1.900.000 metri cubi indicata nel Piano straordinario, quale capacità della discarica in questione, non può costituire la potenzialità ultima dell’impianto, rappresentando piuttosto il dato della volumetria autorizzata con la determina n. 4078 del 14 ottobre 2003;
del resto, non solo l’appellante non offre alcun elemento probatorio, neppure a livello meramente indiziario, per supportare la tesi secondo cui nessun’altra autorizzazione di ampliamento della discarica in questione sarebbe stata possibile secondo quegli atti pianificatori, per quanto la difesa dell’amministrazione provinciale di Pisa ha non implausibilmente rilevato che quella volumetria, indicata in 1.900.000 metri cubi nel Piano straordinario, non poteva che logicamente riferirsi al provvedimento autorizzativo (2003), giacché, essendo decorsi circa sei anni da quest’ultimo, quella disponibilità doveva ritenersi comunque anche in parte consumata;
ciò senza contare poi che nel più volte ricordato Piano straordinario non si rinviene (in tal senso non essendo stato nemmeno indicato dall’appellante) alcuna espressa limitazione futura all’estensione e alle volumetrie della discarica.

5.2. Anche il secondo motivo di gravame, con cui l’appellante ha denunciato “Violazione di legge: erronea e/o falsa applicazione l.r. 79/98 – art. 6 L. 241/1990 – Violazione di legge – Erronea e/o falsa applicazione articolo 107 – omessa applicazione articolo 48 – decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 – Incompetenza”, deve essere respinto.

L’appellante sostiene che la determinazione impugnata sarebbe affetta dal vizio di incompetenza funzionale in quanto la normativa indicata dal tribunale individuerebbe solo il responsabile del procedimento di V.I.A. (e A.I.A.) e non quello del relativo provvedimento, che non potrebbe che essere riservato alla giunta, stante la sua natura di atto di indirizzo politico – amministrativo.

Sennonché deve rilevarsi che, secondo quanto stabilito dall’art. 48 del D. Lgs. n. 267 del 2000 e dal consolidato indirizzo giurisprudenziale sul punto, la competenza della giunta ha carattere residuale, ad essa appartenendo ciò che non rientra per legge nella competenza del consiglio o per legge o statuto in quella del presidente della provincia, mentre, ai sensi dell’art. 107, dello stesso D. Lgs. n. 267 del 2000, rientrano nella competenza dei dirigenti “tutti i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo”.

In virtù del substrato normativo, anche regionale, puntualmente delineato dai primi giudici, non trova pertanto fondamento la tesi secondo cui l’atto impugnato avrebbe dovuto essere emanato dalla Giunta provinciale;
né in tal senso può essere decisivo il richiamo alla sentenza n. 3254 del 2012 di questa Sezione, giacché in quella fattispecie la questione concerneva proprio un prospettato vizio di costituzionalità della normativa regionale che aveva attribuito alla giunta il potere di emanare il provvedimento in materia di V.IA..

D’altra parte, sebbene effettivamente la giurisprudenza abbia affermato (Cons. St., sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254;
22 giugno 2009, n. 4206;
sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 361;
5 luglio 2010, n. 4246;
VI, 17 maggio 2006, n. 2851) che, alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre che delle sue stesse peculiari finalità, la valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale dell'opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilità socio - economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione – zero, di tal che non si è perciò in presenza di un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico - amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico - sociale) e privati, deve pur tuttavia aggiungersi, anche re melius perpensa e con specifico riferimento al caso di specie, per un verso, che non è estranea all’esercizio di funzioni dirigenziali anche l’adozione di atti connotati da un amplissima discrezionalità e, per altro verso, che la funzione di indirizzo politico – amministrativo presuppone l’autonoma individuazione di fini da perseguire (sia pur nell’ambito di quelli generali in ogni caso stabiliti dalla legge), ipotesi che non ricorre nel caso di specie in cui le finalità e gli obiettivi della V.I.A. sono individuati dalla legge e dalla stessa espressamente regolamentati;
così che, in definitiva, non può neppure considerarsi illogico ed irrazionale una normativa regionale che attribuisca al dirigente il potere di emanare il provvedimento di V.I.A.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, lamentando “Carenza di motivazione – Violazione di legge: violazione l. 07.08.1990 n. 241 art. 14 e 14 ter – Violazione di legge: art. 24 commi IV e V D. Lgs. 03.04.2006, n. 152”, l’appellante ha sostenuto che le osservazioni dei cittadini non sarebbero state esaminate, come dovuto, in occasione della conferenza dei servizi del 14 dicembre 2011, ma solo successivamente dal responsabile del procedimento nel giugno 2012;
peraltro non vi sarebbe alcuna prova dell’effettiva valutazione delle predette osservazioni, così che in definitiva si sarebbe in presenza di un mero simulacro di partecipazione.

Al riguardo deve osservarsi che la tesi dell’appellante, come peraltro correttamente evidenziato dai primi giudici, è smentita dalla stessa lettura del verbale della conferenza dei servizi del 14 dicembre 2011, in cui si dà atto di tutte le osservazioni pervenute sia sul progetto originario, sia sulla documentazione integrativa prodotta dal proponente dopo la prima conferenza dei servizi e si afferma “Viene esaminata la documentazione integrativa presentata dal Proponente, sono letti i pareri pervenuti e valutate le osservazioni”.

A fronte di tali puntualizzazioni, le deduzioni dell’appellante si atteggiano a mere apodittiche e generiche affermazioni di stile, tanto più che, ai fini della legittimità del provvedimento, non era necessaria la puntuale confutazione delle singole osservazioni dei privati, che, com’è noto, costituiscono semplici apporti collaborativi per l’amministrazione, finalizzati all’acquisizione di elementi di conoscenza per la giusta valutazione delle scelte da compiere, senza dar luogo ad alcuna peculiare aspettativa qualificata.

Il motivo è pertanto infondato.

5.4. Deve essere respinto anche il quarto motivo di gravame, con cui, denunciando “Violazione di legge: violazione articolo 19, 21, 22 decreto legislativo 152/2006 – Violazione di legge: violazione legge regionale 10/2010 articoli 39 seguenti e specialmente l’articolo 50 e 51