N. 01095/2015REG.PROV.COLL.

N. 02924/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2924 del 2010, proposto dal Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

contro

Federica Repossi, Amedeo Cottini, Patrizia Bordi, Loredana Dellepiane, Luisa Noce, Fabia Pogo, Giovanni Demostene, Simonetta Marcenaro, Laura Burgoni, Giuliana Dibella, Rosanna Maria Biamini, Adriano Taggiasco, Annamaria Biale, Maria Pia Rotella, Roberto Fazio, Mariella Cerofolini, Giorgio Giacomo Zuccarino, Irene Rolla, Corinna Teruzzo, Corinna Barattini, Paola Bertilone, Rita Vignali, Emilia Wich, Giovanni Masseroni, Maurizio Antonio Rossi, Bruno Moretti, Carla Marangoni, Maria Grazia Corbo, Silvia Merlo, Elisabetta Cimaschi, Bianca Maria Rapallino, Maria Rosalba Rizzuto, Carmela Fusco, Rita Racuglia, Gaetano Diana, Laura Stella Monteverde, Serenella Giorgi, Maria Antonietta Casanova, Gabriella Scotto Di Fasano, Annunziata Vartuca, Paola Pescarmona, Eleonora Cardini, Daniela Mauro, Maria Teresa Barberis, Daniela Gaggero, Marina Parodi, Anna Francesca Campigli, Elisabetta Marletta, Danila Berretti, Laura Barbi, Laura Basso, Luisa Benucci, Claudia Valeria Bovero, Janeth Jaqueline Vera, Rosanna Vergara, Monica Caminiti, Maria Perri, Ivana Marini, Giuseppina Savarro, Filomena Petraccaro, Ernesto Coppola, Maurizio Coppola, Nunzio Scarpati, Marina Ferrando, Patricia A Ruiz Arteaga, Francesca Tanca, Paolo Galinta, Silvana De Sivo, Andrea Burlando, Carmela Saraceni, Natascia Deflorian, Dino Tosi, Maria Domenica Piazzi, Nicola Medusei, Enrica Lazzeri, Roberta Stella, Debora Marino, Leon Narcisa M Mellado, Carmela Malara, Valeria Lelli, Maria Teodori, Carla Alvino, Donatella Bianchi, Giovanna Ruberio, Marco Romussi, Francesca Dagnino, Angiola Ferro, Maria Cristina Orlando, Chiara Tirulzi, Beatrice Codevilla, Maria Olcese, Alessandra Ercole, Luisa Dogliotti, Karen Lp L Bullock, Anna Canevaro, Silvia Caprile, Mello A Vargas De Souza, Kankanamalage Adimali, Roberto E Delucchi, Carla Pira, Arianna Ansaldo, Pierenrica Ferrari, Paola Musso, Ita Natalia Briones Reyes, Monica Agnese, Fabio Molinari, Stefania Barberis, Francesca Bozano Gandolfi, Marzia Morselli, Giovanni Marchelli, Francesco Borre', Maria Anna Pagano, Claudio Ridella, Roberta Miacola, Alessandra Giansoldati, Francesca Gogioso, Clara Corvi, Masaudah Neaze, Patrizia Pronzati, Roberta Piana, Emilia Calderone, Antonia Fusco, M Teresa D'Albertis, M Claudia Bagnara, Vera Marenco, Annamaria Cavarretta, M Fiorella Lerma, Caterina Mancardi, Tiziana Fotia, M Benilde Gatti, Lorenza Dufour, Paola Sanguineti, Lucia Gratarola, Rosanna Vergara, Gabriella Tabusso, Letizia Grattarola, Vittorio Parosi, Cinzia Barberis, Stefania Rosa Maria Zonca, Maria I Biasoni, Daniela Arcidiacono, Gabriella Scotto Di Santillo, Roberta Degoli, Giancarlo Tarzia, Vittorio Faruffini, Roberto Scaglione, Giovanna Profumo, Flavia Giurini, Roberta Ruggia, Silvio Rossi, Vincenzo Beneventano, Marina Minniti, Paola Corradi, Michela De Giovanni, Benedetta Carlevaro, Nadia Stipcevich, Giuliana Mazzoni, Emanuela Casaretto, Maria Ghersi, Francesca Colombino, Gabriella Vaccaro, Laura Lauro, Valentina Mazzone, Mario Trucchi, Pia Rosselli, Laura M Balcon, Cristina Zingales, Luisa Vaccari, Paola Bencivenga, Nicoleta Broatic, Caterina Casaccia Gibelli, Paola Boglione, Adele Giorgianni, Federica Bruzzo, Monica Lagomarsino, Maria E Crosio, Franco Milano D'Aragona, Luisa Montesano, Monica Odello, Elena Paccani, Daniela Sanguineti, Cinzia Trasino, Gabriella Portelli, Daniela Calabro', Roberto Bessi, Francesca Cappa, Maria E Bonetti, Paola Guida, Alessandra Imoda Ravano, Elena Torriglia, Janeth J Vera, Giuseppina Guida, Paola Costantin, Nicoletta Benvenuti, Enrica Corti, Marcella Rosso, Anna Dellepiane, Pier Luigi De Giovannini, Annamaria Pucci, Maura D'Alessio, M Ludovica Rocca, Elisabetta Vercellino, R Maria Guarino, Luisa Stura, Giovanna Roncati, Cecilia Seccacini, Matilde Fassio, M Cristina Mosetti Casaretto, Flavia Serra, M Teresa Faretina, Viola Pisenti, Marcella Bovero, Paola Rubino, Danilo Passalacqua, Nunziata Natalino, Bruna Pesce, Elisabetta Zangara, Monica Spiotta, Filomena Calvello, Nelly Maria Moran Arevalo, Cristina Murroni, Salma Akter Mosammat, Roberta Lovelli, Costanza Calvini, Paola Ghio, Alessandro Sportiello, Laura Fantino, Barbara Acciaro, Renata Bachis, Mario Alessi, Alessandra Tangorra, Antonella Campisi, Laura Mariscotti, Gianna Zano, Eshete Kebede, Salvatore Piras, Teresa Borella, Walter Martino, Antonella Nanni, Rossella De Fazio, Simonetta Ottani, Giuseppe Pisotti, Caterina Dufour, Francesca Spitaleri, Emanuela Borasi, Ariadna Rudenco, A Maria Carvelli Longobucco, A Marie Danovaro, Francesca Arata, Francesca Musante, S Carolina Bohm, Fabio Campazzo, Tiziana Fiora, Giovanni Mazzeo;

nei confronti di

Regione Liguria, rappresentata e difesa dall'avv. C M, con domicilio eletto presso l’avv. G P in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
Provincia di Genova, rappresentata e difesa dagli avvocati G P e C S, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale Giulio Cesare, 14;

per la riforma della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA, SEZIONE II, n. 03110/2009, resa tra le parti, concernente approvazione piano regionale di dimensionamento della rete scolastica;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria e della Provincia di Genova;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2015 il Cons. G D M e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Biagini e l’avv. P per sè e per delega dell’avv. M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, sez. II, n. 3110/09 del 4 novembre 2009 è stato accolto il ricorso, proposto da numerosi genitori di alunni della scuola secondaria statale di primo grado “ Ruffini-Bertani ” di Genova, nonché da insegnanti e personale tecnico amministrativo del medesimo istituto scolastico, avverso la deliberazione del Consiglio Regionale della Liguria n. 45 in data 11 novembre 2008 (pubblicata sul B.U.R. n. 53 del 31 dicembre 2008), approvativo del piano regionale di dimensionamento della rete scolastica ed il decreto dirigenziale n. prot. 543/C20 del 6 febbraio 2008, con cui si prevedevano lo scioglimento del predetto Istituto scolastico e la creazione del nuovo Istituto comprensivo “ Burlando ” (con conflenza in quest’ultimo della scuola “ Ruffini ”, mentre veniva resa indipendente la scuola “Bertani ”). Nella citata sentenza si respingevano in primo luogo alcune eccezioni preliminari, fra cui quelle di mancata partecipazione al procedimento degli Istituti interessati e di carenza di interesse dei ricorrenti. Detti Istituti sarebbero stati infatti coinvolti nel procedimento di cui trattasi (a norma dell’art. 3, comma 3. del d.P.R. n. 233/1998, mentre le disposizioni dell’art. 4 del medesimo d.P.R. dovevano ritenersi inapplicabili nella fattispecie);
l’interesse a ricorrere, inoltre, sarebbe stato identificabile nella fruizione di un servizio o nella prestazione di attività in un’istituzione che, sotto il profilo organizzativo, realizzasse la dimensione ottimale prevista dalla legge. Detta dimensione ottimale risulta definita dagli articoli 2 e 3 del medesimo d.P.R. n. 233 del 1998, anche con riferimento ad una popolazione scolastica “ consolidata e prevedibilmente stabile per almeno un quinquennio, compresa fra 500 e 900 alunni ”, con specifiche indicazioni circa la possibilità di aumentare o ridurre il tetto numerico in questione, sia minimo che massimo. Tali parametri dimensionali risultavano recepiti dalla Regione Liguria, negli indirizzi di programmazione approvati con delibera consiliare n. 6 del 20 febbraio 2007, attraverso la previsione di “ disaggregazioni razionali ” per le scuole, che superassero il numero di 1.100 alunni e di preferenza per i processi di “verticalizzazione ”, mediante creazione di Istituti comprensivi, per la scuola del primo ciclo (scuola d’infanzia, primaria e secondaria di primo grado). Nel caso di specie si rilevava come l’istituzione scolastica in questione, alla quale erano iscritti complessivamente 807 alunni, prima dell’adozione dei provvedimenti impugnati, dovesse mantenere il proprio assetto, con conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 2 del d.P.R. n. 233 del 1998 ed eccesso di potere, “ sotto il profilo del contrasto con l’auotovincolo che l’amministrazione regionale avrebbe istituito con gli indirizzi di programmazione ”, di cui alla citata delibera n. 6 del 20 febbraio 2007. Sarebbe emersa, inoltre, contraddittorietà con il piano provinciale di dimensionamento della rete scolastica (delibera di C.P. n. 43 del 9 luglio 2008), in cui era espressamente previsto il mantenimento dell’Istituto “Ruffini-Bertani).

In sede di appello (n. 2924/10, notificato in data 8 marzo 2010), il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca prospettava, in primo luogo, la carenza di interesse degli originari ricorrenti, essendo l’offerta di istruzione rimasta invariata, senza alcuno spostamento di sede degli alunni interessati. Il superamento del numero ottimale di studenti non costituirebbe, d’altra parte, la ragione unica per la realizzazione di Istituti comprensivi, finalizzati ad una gestione amministrativa organica e ad una elaborazione integrata di piani di studio e programmi.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Genova e la Regione Liguria, quest’ultima anche con proposizione di appello incidentale autonomo, ribadendo i principi ispiratori delle scelte pianificatorie di cui trattasi ai fini dell’accoglimento dell’appello. In particolare, veniva sottolineato come nessuna disposizione normativa imponesse il mantenimento dell’autonomia per le scuole “ normodimensionate ”, essendo anche queste ultime soggette alla pianificazione: una pianificazione che, nel caso di specie, avrebbe comportato applicazione dei criteri di “verticalizzazione ” (ovvero, raggruppamento in istituti comprensivi delle scuole del primo ciclo, accorpando a quello di cui si discute altri Istituti sottodimensionati)) e della “territorialità ” (poiché l’Istituto “Ruffini-Bersani” era il risultato di un precedente accorpamento di scuole, operanti in plessi separati e in municipi diversi). La continuità tra i vari livelli scolastici appare idonea a facilitare, infine, l’inserimento della crescente popolazione straniera nel tessuto urbano, tanto che attualmente gli Istituti comprensivi costituirebbero il 42% delle scuole di base.

Premesso quanto sopra, il Collegio è chiamato a valutare, in via preliminare, l’eccezione di inammissibilità, per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti in primo grado: tale eccezione appare fondata, con prevalenza su considerazioni di merito, che pure farebbero propendere per l’infondatezza del gravame. Come osservato dalle parti appellanti, infatti, il mantenimento dell’autonomia amministrativa, organizzativa, didattica e di ricerca delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado discende da numerosi parametri, uno soltanto dei quali riguarda l’entità numerica della popolazione scolastica “ consolidata e prevedibilmente stabile per almeno un quinquennio ”, a norma dell’art. 2, comma 2 del d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 ( regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti) . Detta entità numerica, compresa fra 500 e 800 alunni, risulta tuttavia prevista solo “ di norma ”, con ulteriori parametri indicati nello stesso art. 2, comma 4, o rimessi agli “indirizzi di programmazione ” ed ai “ criteri generali ” adottatti nell’ambito della pianificazione regionale, a norma dell’art. 3, comma 1, del medesimo d.P.R. n. 233 del 1998.

Sono inoltre stati evidenziati – senza adeguate controdeduzioni al riguardo – ragionevoli motivi per disporre lo scorporo di una scuola, che “insisteva su due ambiti tra loro territorialmente disomogenei”, accorpandone una parte (scuola “ Ruffini” , con circa 200 alunni),. nell’ambito di un Istituto comprensivo e mantenendo “autonomia piena alla scuola Bertani ”, di per sé “ normodimensionata ”.

Come già in precedenza sottolineato, in ogni caso, non può ignorarsi nel caso di specie la priorità logico-giuridica dell’eccezione preliminare di difetto di legittimazione, sollevata dalle parti appellanti, attenendo detta eccezione alla stessa ammissibilità del ricorso introduttivo.

In base ai principi generalmente affermati in materia, infatti, l’azione di annullamento proposta innanzi al giudice amministrativo è subordinata alla sussistenza di tre condizioni: a) la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal “ quisque de populo ” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa;
b) l’interesse ad agire, ovvero la concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 cod. proc. civ.;
c) la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo (giurisprudenza consolidata: cfr., fra le tante, Cons. St., sez. III, 3 febbraio 2014, n. 474 e 28 febbraio 2013, n. 1221;
Cons. St., sez. V, 23 ottobre 2013, n. 5131, 22 maggio 2012, n. 2947, 4 maggio 2012, n. 2578, 27 ottobre 2011, n. 5740 e 17 settembre 2008, n. 4409;
Cons. St., sez. IV, 30 settembre 2013, n. 4844;
Cons. St., sez. VI, 12 dicembre 2014, n. 6115).

Nella situazione in esame, la sentenza appellata sembra avere preso in considerazione solo i profili, di cui ai precedenti punti a) e c), che di per sé delineano solo un’astratta legittimazione “ ad causam ” (da intendere come titolarità della situazione soggettiva protetta, nell’ambito dello specifico rapporto, posto a base del giudizio);
tale legittimazione è, tuttavia, di per sè insufficiente per consentire la concreta esperibilità dell’azione, finalizzata a conseguire il bene della vita, inibito o compromesso dal provvedimento impugnato (c.d .“legitimatio ad processum ”, intesa come presupposto per poter esercitare, in modo valido, i propri diritti o interessi protetti sul piano processuale, in base al principio generale, di cui al citato art. 100 c.p.c.).

Deve essere ribadito, pertanto, che la mera titolarità di un interesse protetto (di tipo sia oppositivo che pretensivo) non giustifica l’azione giudiziale, quando tale interesse non sia concretamente leso dall’atto, di cui si chiede la rimozione dal mondo giuridico, a fini di reale perseguimento di un bene della vita.

Non a caso, una consolidata giurisprudenza esclude l’impugnabilità di atti regolamentari o di provvedimenti amministrativi a carattere generale, quando la lesione possa scaturire non direttamente dagli stessi, ma solo da atti esecutivi non già preordinati e vincolati (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. VI, 8 settembre 2009, n. 5258 e 18 aprile 2013, n. 2144;
Cons. St., sez. III, 13 aprile 2011, n. 2292;
Cons. St., sez. IV, 24 ottobre 2011, n. 5697;
Cons. St. Ad. Gen., 6 giugno 2012, n. 3240).

Nel caso di specie, le contestazioni hanno investito una complessa procedura, necessariamente partita da disposizioni generali dello Stato in materia di Istruzione, in conformità all’art. 117, secondo comma, della Costituzione e che ha visto delegati alle Regioni, ex art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, gli atti di pianificazione, da approvare sulla base di Piani predisposti dalle Province. Per questi ultimi, gli indirizzi regionali ponevano come in precedenza ricordato criteri – che appaiono di per sé ragionevoli – di “ omogeneità e continuità territoriale ”, nonché di “ verticalizzazione municipale ”. Tali criteri erano finalizzati a realizzare un sistema organizzativo, che assicurasse una distribuzione non territorialmente disgregata degli istituti scolastici e garantisse - attraverso la costituzione di “ Istituti comprensivi ” – un percorso scolastico “ verticale” unitario e coerente, in cui le classi successive, in particolare, del primo ciclo di studi avessero un orientamento didattico omogeneo.

Appare dunque essenziale sottolineare come, nella situazione in esame,, non sia stato soppresso alcun istituto scolastico, con assoluta continuità del servizio, da parte degli operatori scolastici, nei confronti degli utenti;
gli originari ricorrenti hanno formulato pertanto mere supposizioni, circa la “ perdita di un patrimonio di valori, capacità formative e aggregazione sociale ”, senza che tali argomenti – come osservato, in particolare, dalla Regione Liguria – assurgano a “ concretezza ” sul piano pratico, “ appunto perché le organizzazioni formative, facenti già capo ai diversi plessi, restano immutate, efficaci ed operanti come nel passato ”.

Non può non essere rilevata peraltro, a quest’ultimo riguardo, l’assenza fra i soggetti ricorrenti del direttore didattico della scuola “ Ruffini-Bartani ”, che anche a titolo personale avrebbe potuto sentirsi leso dagli effetti delle nuove norme organizzative e che invece, evidentemente, non ha ravvisato nelle stesse “ criticità e vizi ”, nei termini resi oggetto di gravame.

Alunni e personale della predetta scuola, d’altra parte, possono ritenersi titolari di una situazione soggettiva differenziata rispetto alla generalità della popolazione, nonché anche degli utenti ed operatori del servizio scolastico in genere, ma non risultano anche in possesso di legittimazione attiva (intesa come “ legitimatio ad processum ”), in mancanza di lesione diretta ed attuale del proprio interesse protetto: una lesione, che sarebbe stata individuabile in presenza di atti di pianificazione, che sopprimessero in tutto o in parte il Plesso scolastico di appartenenza, creando difficoltà di tipo logistico, o ne modificassero gli indirizzi, compromettendo l’omogeneità della formazione o il livello occupazionale. In assenza di qualsiasi supporto, probatorio o anche solo argomentativo, in rapporto a quanto sopra (ed essendo, anzi, affermato il contrario, senza puntuale smentita, dalle parti appellanti, che postulano ininfluenza delle nuove disposizioni organizzative sul livello occupazionale, nonché sulla coerenza ed efficacia dell’offerta formativa, restando anche invariato – deve presumersi – il numero degli allievi nelle classi già formate) detta legittimazione attiva non può essere riconosciuta, con conseguente inammissibilità del ricorso introduttivo. Solo provvedimenti successivi, allo stato non obbligati né prevedibili, potrebbero infatti comportare per gli originari ricorrenti, o solo per alcuni di essi, quella lesione attuale dell’interesse protetto, che consente l’esercizio dell’azione, anche con eventuale contestazione degli atti presupposti

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che sia l’appello principale che quello incidentale improprio debbano essere accolti, con gli effetti precisati in dispositivo e con assorbimento di ogni altra ragione difensiva (anche riferita ad omessa notifica del ricorso a soggetto controinteressato);
quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio stesso ne ritiene equa l’integrale compensazione fra le parti, tenuto conto della complessità della procedura contestata e della non riferibilità alle impugnative in esame – ratione temporis – dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, tenuto conto dei criteri applicativi, dettati dall’art. 1, comma 18 della medesima legge n. 228 (la cui decorrenza può essere rapportata, ad avviso del Collegio, alla data di originario avvio del giudizio).