N. 02299/2014REG.PROV.COLL.

N. 04723/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4723 del 2012, proposto da:
Crif s.p.a., in persona del legale rappresentate pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato U F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G P, in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati M C, R v G, S B, C B e L P, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Bassano del Grappa, 24;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. - SEZIONE AUTONOMA DELLA PROVINCIA DI BOLZANO, n. 400/2011, resa tra le parti e concernente: circolare disciplinante l’accesso al libro fondiario;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2014, il Cons. B L e uditi, per le parti, gli avvocati Pietro Quinto, per delega dell’avvocato U F, e M C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.r.g.a. - Sezione autonoma di Bolzano si pronunciava definitivamente sul ricorso n. 140 del 2010, proposto dalla Crif s.p.a. – un’impresa erogatrice di servizi informativi di natura economico-finanziario in materia di pubblicità immobiliare (precipuamente, in favore di c.d. grandi clienti, quali banche) – avverso la circolare n. 3/2010 del 26 marzo 2010 del Direttore di ripartizione del libro fondiario, catasto fondiario e urbano della Provincia autonoma di Bolzano e i relativi atti presupposti, nelle parti in cui era stata disposta la cessazione del regime di pubblicità del c.d. libro giornale, recante gli estremi delle iscrizioni giornaliere concernenti le partite tavolari, i relativi comuni catastali e i nominativi dei richiedenti (con la precisazione, che ad ogni iscrizione nel libro giornale corrisponde, in attesa dell’emanazione del decreto tavolare e delle intavolazioni, prenotazioni o annotazioni ivi disposte, la c.d. piombatura della partita tavolare interessata, oggetto immediato e diretto di pubblicità tavolare, di per sé non intaccata dagli impugnati provvedimenti, ma aggravata sotto il profilo delle modalità di consultazione da parte degli utenti), ed era stato offerto, dalla stessa Amministrazione, un servizio informativo telematico di ‘marcatura’ delle partite tavolari tramite il sistema informatico c.d. Openkat , secondo l’assunto della ricorrente potenzialmente sostitutivo di quello erogato dagli operatori privati del settore.

In particolare, l’adìto T.r.g.a. provvedeva come segue:

(i) previa qualificazione dell’impugnata ‘circolare’ come atto ad efficacia esterna, accoglieva il primo motivo di ricorso, con cui era stata dedotta la violazione della disciplina, primaria e secondaria, in materia di pubblicità tavolare, affermando l’illegittimità degli atti impugnati, nella parte in cui escludevano la visione del giornale tavolare;

(ii) respingeva, nel merito, il terzo motivo di ricorso – con il quale erano stati dedotti i vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, di violazione degli artt. 7 e 14 l. prov. 22 ottobre 1993, n. 17, per lesione delle garanzie procedimentali sub specie di violazione dell’obbligo di motivazione e di omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, e di conseguente illegittima pretermissione di ogni valutazione degli effetti anticoncorrenziali scaturenti dal gravato provvedimento –, ritenendo legittima la riduzione dei tempi di accesso, per ogni singolo utente, ai video-terminali installati presso gli uffici del libro fondiario;

(iii) dichiarava inammissibili, per difetto di giurisdizione, il secondo e il quarto motivo di ricorso – con i quali erano stati dedotti i vizi di eccesso di potere per sviamento e di violazione degli artt. 8 e 10 della direttiva 2003/97/CE, 8 d.lgs. 24 gennaio 2006, n. 36, 106 Tratto UE, 8, comma 2- bis , l. 10 ottobre 1990, n. 287, ed 1 l. n. 241 del 1990, in relazione ai principi comunitari di proporzionalità e di concorrenza ed in materia di riutilizzo commerciale dei dati pubblici (secondo motivo), nonché di violazione degli artt. 12, comma 2, d.lgs. 24 gennaio 2006, n. 36, e 9 l. 21 giugno 1986, n. 317, oltre che del d.lgs. 23 novembre 2000, n. 427, e della direttiva 98/34/CE, per omessa comunicazione alla Commissione europea (quarto motivo) –, sulla base del rilievo che le questioni sollevate con tali motivi inerivano alla materia di tutela della concorrenza e del mercato, ai sensi dell’art. 33, comma 2, l. n. 287 del 1990 rientrante nell’ambito di giurisdizione del giudice ordinario;

(iv) dichiarava le spese di causa interamente compensate tra le parti.

2. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria ricorrente Crif s.p.a., deducendo i seguenti motivi:

a) l’erronea statuizione d’inammissibilità per carenza di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle questioni dedotte con il secondo e il quarto motivo di ricorso, in quanto, per un verso, la proposta domanda era volta all’annullamento dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione provinciale nell’esercizio delle funzioni pubbliche in materia di tenuta dei libri fondiari, per vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, con conseguente sussistenza della generale giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, e, per altro verso, si verteva in materia di servizi pubblici, rientranti nell’ambito di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1 lett. c), cod. proc. amm.;

b) il travisamento del terzo motivo del ricorso di primo grado e la conseguente erronea statuizione sub 1.(ii), non limitata alla questione dei tempi di accesso ai video-terminali presso gli uffici del libro fondiario, ma funzionale alle censure dell’indebita ingerenza della Provincia nel mercato dei servizi informativi, in violazione della normativa comunitaria e nazionale a tutela della concorrenza.

L’appellante riproponeva, comunque, anche nel merito i motivi dichiarati inammissibili e chiedeva l’annullamento dell’impugnata sentenza, con ogni effetto di legge.

3. Costituendosi in giudizio, l’Amministrazione provinciale contestava la fondatezza dell’appello e ne chiedeva la reiezione, con rifusione delle spese.

4. All’udienza pubblica del 18 marzo 2014 la causa veniva trattenuta in decisione.

5. Premesso che non risulta impugnata, né in via principale, né in via incidentale, la statuizione di accoglimento sub 1.(i), sicché su tale capo (autonomo) della sentenza si è formato il giudicato, con conseguente preclusione all’ingresso di ogni relativa questione nel presente grado, si osserva che il primo motivo d’appello, di cui sopra sub 2.a), è fondato nei sensi di cui appresso.

Il T.r.g.a. ha basato la statuizione declinatoria della giurisdizione sui testuali rilievi che « in materia di tutela della concorrenza e del mercato (art. 33/2 L. 287/90), eccettuati i provvedimenti emanati dall’Autorità garante per la concorrenza e del mercato (…), residua la generale giurisdizione del giudice ordinario sulle azioni di nullità, di risarcimento del danno e cautelari », e che, pertanto, « questo tribunale ha la giurisdizione sul primo e terzo motivo di impugnazione, mentre ne è carente in ordine alle questioni sollevate con il secondo e quarto motivo che, riguardando la direttiva 2003/97/CE (e la legge interna di attuazione n° 36/06) di tutela della concorrenza in materia di riutilizzo dei documenti e l’asserito obbligo di comunicazione del provvedimento adottato alla Commissione europea, vanno discusse dinanzi al giudice ordinario ».

Orbene, l’odierna appellante, sin dal ricorso introduttivo di primo grado, ha impugnato i provvedimenti disciplinanti le modalità di consultazione del libro fondiario, deducendo, con i quattro motivi, vizi di violazione di legge e di eccesso di potere e chiedendo, di conseguenza, l’annullamento degli atti impugnati, mentre la stessa non ha – neppure con riguardo alla lamentata violazione della disciplina, comunitaria e nazionale, in materia di concorrenza, oggetto del secondo e quarto motivo di ricorso – proposto domande di nullità, di risarcimento dei danni o cautelari ai sensi dell’art. 33, comma 2, l. 10 ottobre 1990, n. 287, e ss. mm. ii., rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.

Risulta, invece, ex actis che l’odierna appellante aveva proposto separato ricorso ex art. 700 cod. proc. civ. dinanzi alla Corte d’appello di Trento, Seziona distaccata di Bolzano, definito con ordinanza di accoglimento del 21 luglio 2010, ivi azionando in sede cautelare, quale petitum sostanziale, la pretesa alla cessazione dell’illecito anticoncorrenziale di abuso di posizione dominante.

Entrambe le opzioni processuali appaiono ammissibili e tra di loro compatibili, in applicazione del principio dell’effettività e compiutezza della tutela giurisdizionale delle situazioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo, che, per quanto qui interessa – ossia, con riguardo al diritto antitrust –, consente l’esercizio delle azioni di nullità (contro gli atti e/o le intese anticoncorrenziali di cui agli artt. 2 ss. l. n. 287 del 1990) e di risarcimento dei danni da illecito anticoncorrenziale dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria (v. il citato art. 33, comma 2, l. n. 287 del 1990), ferma restando, ex art. 113, commi 1 e 3, Cost., la separata proponibilità dell’azione di annullamento, dinanzi al giudice amministrativo, contro gli atti autoritativi di esercizio del potere censurati sub specie di eccesso di potere e di violazione di legge per inosservanza della disciplina, comunitaria e nazionale, della concorrenza.

Risultando dunque, nella presente sede, impugnati in via principale e non meramente incidentale, i provvedimenti, d’indubbia valenza autoritativa, emanati nell’esercizio del potere discrezionale di regolazione delle modalità di accesso alla pubblicità tavolare e di svolgimento dei relativi servizi – potere, attribuito dallo statuto di autonomia e dalle relative norme di attuazione alla regione e, per delega, alle province autonome –, e risultando, anche con i motivi secondo e quarto, censurato il cattivo uso del potere, e, dunque, azionata quale petitum sostanziale una situazione di interesse legittimo, l’intera controversia deve ritenersi devoluta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

Peraltro, nel nostro ordinamento, il criterio di riparto è costituito dall’oggetto della domanda (v. art. 386 cod. proc. civ.), identificabile sulla base delle caratteristiche e della consistenza della situazione giuridica fatta valere in giudizio, e non già – come erroneamente supposto nell’impugnata sentenza – da un criterio di qualificazione delle « questioni » prospettate dalle parti a sostegno delle proprie domande, eccezioni e/o difese, come riconducibili all’uno o ad un altro settore ordinamentale individuato per materia (nella specie, al settore della disciplina comunitaria della concorrenza;
v. il sopra citato passaggio testuale dell’impugnata sentenza) e avuto riguardo ai singoli motivi di censura posti a base dell’esperita (unica ed unitaria) azione di annullamento.

Per le esposte ragioni, il capo della sentenza avente ad oggetto la statuizione declinatoria della giurisdizione deve essere annullato, con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm..

L’annullamento con rinvio travolge anche il capo della sentenza avente ad oggetto la statuizione sub 1.(ii), attesa la connessione funzionale delle censure ivi svolte (difetto di istruttoria e di motivazione) in relazione alle censure dedotte con il secondo e quarto motivo di ricorso, e stante il conseguente effetto espansivo interno ( ex artt. 39, comma 1, cod. proc. amm. e 336, comma 1, cod. proc. civ.) che la pronuncia annullatoria (con rinvio al primo giudice) sprigiona su tale capo della sentenza.

6. Tenuto conto delle alterne vicende connotanti la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.