Pubblicato il 28/07/2022

N. 06653/2022REG.PROV.COLL.

N. 01947/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1947 del 2016, proposto da
R M, rappresentata e difesa dall'avvocato V B, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

Comune di Portici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati I C e R R, con domicilio eletto presso lo studio Studio dell’avvocato Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 3950/2015, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Portici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2022 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti l’avvocato Lillo Salvatore Bruccoleri per delega di V B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento prot. n. 653/UT dell’8.2.2007, a firma del Dirigente del VI Settore, il Comune di Portici aveva rigettato l’istanza prot. n. 48761/4626/UT, del 29 settembre 1986, con cui la signora R M aveva chiesto una concessione edilizia in sanatoria per le opere abusive realizzate in Portici, alla Via Paladino n. 43 (N.C.E.U. al Foglio 2 - particella 1703, sub da 1 a 10), consistenti in "un manufatto con struttura metallica e copertura in lamiera destinato a box auto, per complessivi 10 box e per una superficie di circa mq. 151,02".

A fondamento del diniego venivano poste le seguenti considerazioni:

- nel P.R.G. approvato con Decreto Presidente della Giunta Regionale n. 181 del 05.03.02 l'area in esame risultava vincolata a zona F - Aree Pubbliche a Standards - Zona F3 aree a verde pubblico;

- detta area ricadeva in zona R.U.A.: Recupero Urbanistico - Edilizio e Restauro Paesistico-Ambientale del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani approvato con d.m. Beni e attività Culturali del 4 luglio 2002 e pubblicato sulla G.U. del 18 settembre 2002;

- l'art. 32 della legge 47/85, comma 2, lettera b) subordinava la suscettibilità di sanatoria per le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione, in contrasto con le norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici pubblici o spazi pubblici, alla condizione che non siano in contrasto con le previsioni di varianti di recupero di cui al capo terzo legge 47/85;

- non erano state adottate varianti di recupero con previsioni compatibili o comunque non in contrasto con le opere di cui si richiedeva il condono edilizio, e tale circostanza costituiva motivo ostativo all'accoglimento dell'istanza.

Nella motivazione del provvedimento veniva anche disattesa la tesi prospettata dalla signora M secondo la quale l’art. 32 della legge 47/85 non avrebbe potuto applicarsi nel caso di specie perché nel momento in cui l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare la domanda di condono sull’area interessata non esisteva alcun vincolo ovvero che il condono doveva comunque ritenersi perfezionato per silenzio assenso essendo decorso il termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda. Sul punto il provvedimento asseriva che il termine dei 24 mesi per la formazione dell'ipotetico silenzio assenso avrebbe avuto decorrenza dalla data acquisizione del parere favorevole di cui all'art. 32 dell'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, parere che nella specie non risultava emesso.

2. La signora M ha impugnato dinanzi al Tar per la Campania il citato provvedimento prot. n. 653/UT dell’8.2.2007 sulla base dei seguenti motivi:

I) Violazione di legge, violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985 - Formazione del silenzio assenso sull'istanza di condono - Carenza di potere in concreto.

Si sosteneva che, nella specie, si era formato il silenzio assenso sulla domanda di condono e che il condono non avrebbe potuto essere negato per un vincolo sorto successivamente al momento in cui l’istanza di condono doveva essere considerata completa. Nel caso in esame l'assenza di parere, diversamente da quanto sostenuto nel provvedimento impugnato, non aveva pregiudicato la formazione del silenzio assenso, condizionato dalla decorrenza del tempo richiesto dalla legge, ovvero 24 mesi, dal momento in cui la documentazione posta a supporto dell'istanza era stata esibita.

II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della l. n. 1187/68 e successive modificazioni e integrazioni, nonché dell'art. 33 della l. n. 47/85 - Eccesso di potere per erroneità e falsità di presupposti - Intervenuta inefficacia del vincolo.

Si sosteneva che fosse venuto meno, per decorrenza dei termini, il vincolo a verde pubblico imposto dal P.R.G. di Portici.

3. Con sentenza n. 3950/2015 il Tar per la Campania, Sezione Terza, ha rigettato il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

- nella specie non si poteva considerare formato il silenzio-assenso sulla domanda di condono;

- l’entrata in vigore di norme con cui vengono imposti vincoli paesaggistici, ambientali, ecc. di inedificabilità assoluta riguarda non solo opere realizzate successivamente alla entrata in vigore del predetto vincolo ma anche - come nella specie - opere preesistenti per le quali la verifica di compatibilità di queste ultime con il vincolo sopravvenuto va verificata caso per caso attraverso un’apposita autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Autorità preposta a tutela del vincolo;

- il Comune aveva fatto corretta applicazione dell’art. 32, comma 2, lettera b) della legge 47/85 che subordina la suscettibilità di sanatoria (per opere esistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione, in contrasto con le norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici pubblici o spazi pubblici), « alla condizione che non siano in contrasto con varianti di recupero di cui al capo terzo della legge 47/85 ». Nella specie, come rilevato dal provvedimento impegnato non erano state adottate varianti di recupero con previsioni compatibili o comunque non in contrasto con le opere di cui si richiedeva il condono edilizio, e tale circostanza costituiva motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza;

- la regola generale è nel senso della impossibilità di legittimare l’effettuazione di opere su aree vincolate, mentre la sanabilità, attraverso la previsione di varanti al P.R.G., ovvero di Piani di Recupero, si configura quale una mera eccezione alla regola generale lasciata alla discrezionalità dell’ente locale che, quando non si presenta irragionevole, non è sindacabile davanti al giudice amministrativo, in sede di legittimità;

- la presenza di varianti di recupero al P.R.G. non può rappresentare oggetto di un obbligo a carico del Comune;

- nella specie il parere favorevole della Soprintendenza era indispensabile atteso che, prima, indipendentemente ed a prescindere dal vincolo a verde pubblico imposto nel P.R.G., l’area in cui era stato realizzato l’intervento ricadeva in zona R.U.A. - Recupero Urbanistico – Edilizio e Restauro Paesistico - Ambientale del Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani approvato con d.m. Beni e Attività Culturali del 4 luglio 2002 e pubblicato sulla G.U. del 18 settembre 2002 e su tale territorio era precluso qualunque intervento che comportasse incremento della superficie e dei volumi esistenti;

- tale tesi era avvalorata dall’art. 4 della l.r. n 17/82 nonché dall’Ordinanza Presidenziale n. 2788 del 12.6.1998 che specificamente stabiliva anche la doverosità della procedura di demolizione, in particolare per quei territori, come il Comune di Portici, inclusi in quelli ad alto rischio sismico;

- la tesi che sosteneva la formazione del silenzio-assenso non teneva conto che, per la presenza di una pluralità di vincoli gravanti sul territorio, il silenzio-assenso non si forma con la conseguente necessità del parere favorevole della Soprintendenza, per modo che il Comune, a ragione, aveva ritenuto (e non soltanto per la mancanza formale di un parere favorevole) di non poter riservare favorevole considerazione alla domanda di condono;

- ai fini della sanabilità dell’abuso in area sottoposta a vincolo occorre tener presente la situazione esistente all’atto di adozione del provvedimento, anche qualora il vincolo sia stato imposto successivamente all’abuso, in quanto la valutazione di compatibilità dell’abuso deve essere operata con riferimento alla data di adozione del provvedimento;

- infondata è stata ritenuta anche la tesi della sopravvenuta decadenza del vincolo, anche perché l’intero territorio del Comune di Portici, prima ancora del vincolo imposto nel 2002 dal Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani, risultava vincolato ai sensi della legge n. 1497/1939 con decreto ministeriale 4/10/1961. Sotto tale ultimo profilo, il Tar ha espressamente rilevato che: « È appena il caso di soggiungere infine che l’intero territorio del Comune di Portici, prima ancora del vincolo imposto nel 2002 dal Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani, risultava vincolato ai sensi della legge n. 1497/1939 con decreto ministeriale 4/10/1961 ».

4. La sentenza del Tar Campania è stata impugnata dalla signora M per i seguenti motivi:

I. Illegittimità della impugnata sentenza n. 3950/2015 del Tar Campania sezione III per (sopravvenuta) violazione di legge a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 117/2015 la quale ha dichiarato l’illegittimità degli art. 1, co. 72, lettera a) e b) della legge regionale Campania n. 16/2014 che modifica l’art 9, comma 5, della legge regionale n. 10/2004.

Si sostiene che, a seguito dell’intervento della Corte Costituzionale (che ha fornito un'interpretazione autentica della legge regionale Campania n. 10/2004 in materia di procedura semplificata da adottare per la definizione delle pratiche di condono legge 47/85 e 724/94) la procedura semplificata adottata in Campania per la definizione degli abusi disciplinati dalle richiamate leggi 47/85 e 724/94 è inapplicabile solo per i vincoli di inedificabilità assoluta non per quelli disciplinati dall'art 32 della legge 47/85. Nella specie la motivazione di rigetto dell’istanza di condono fa riferimento ad un vincolo di inedificabilità relativa che, vigente la legge regionale n. 10/04 al momento della definizione della domanda, imponeva (al Comune di Portici), previa verifica della sussistenza di tutte le condizioni, il rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

II. Illegittimità della impugnata sentenza per contrasto con le sentenze irrevocabili del Tar per la Campania nn.ri 2519/2011, 2499/2011 e 2657/2011. Eccezione di sussistenza, formazione e rilevanza di un giudicato amministrativo erga omnes e/o ultra partes . Estensione della efficacia erga omnes e/o ultra partes delle descritte sentenze del Tar Camapania - III sez.- all' ipotesi sottoposta all' esame dell'Ecc.mo Consiglio di Stato.

Si sostiene che la sentenza impugnata si porrebbe in contrasto con altre pronunce dello stesso Tar per la Campania che hanno deciso in maniera opposta fattispecie aventi ad oggetto istanze di condono simili a quelle di cui si discute in questa sede: in particolare dette sentenze avrebbero dichiarato illegittimo il diniego di condono per casi analoghi a questo. Si sostiene che dette sentenze avrebbero efficacia ultra partes e/o erga onmes .

III. Error in iudicando per travisamento dei presupposti di fatto e diritto. Violazione, falsa applicazione nonché erronea interpretazione dell'art 32 lettera b) legge 47/85 e legge 1187/68, erroneità falsità dei presupposti, intervenuta inopponibilità del vincolo.

Si sostiene che il giudice di primo grado avrebbe dato una interpretazione erronea dell’art. 32 della l. 47/85. Tale norma deve esser interpretata nel senso che la norma urbanistica sopravvenuta introduttiva di una destinazione espropriativa a edificio pubblico o a spazio pubblico può impedire il condono, ma solo se successiva all'esecuzione dell'abuso e anteriore alla presentazione della domanda di condono, a meno che non sia intervenuta una variante di recupero di cui al capo III della legge n. 47 del 1985.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Portici chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 5 maggio 2022 il Collegio, tenuto conto delle statuizioni alla base della sentenza gravata e della portata oggettiva dei motivi di impugnazione, ha ritenuto necessario che le parti prendessero posizione:

« - sulla possibilità di riscontrare plurime e autonome rationes decidendi alla base della decisione assunta dal Tar, riferite alla presenza di distinti vincoli di tutela gravanti sull’area di edificazione, ciascuno dei quali ostativo all’accoglimento della domanda di condono;

- in particolare, sulla possibilità di individuare nel riferimento al vincolo imposto ai sensi della legge n. 1497/1939 con decreto ministeriale 4/10/1961 - espressamente valorizzato nella sentenza gravata - un’autonoma ragione ostativa alla sanatoria, idonea a giustificare e sostenere il rigetto del ricorso di primo grado;

- in caso di riscontro affermativo ai precedenti interrogativi, sulla possibilità di desumere dall’esame dell’appello specifiche censure impugnatorie indirizzate contro tutte le autonome rationes decidendi alla base della sentenza gravata, ivi compresa la ratio riguardante la sussistenza del vincolo imposto ai sensi della legge n. 1497/1939 con decreto ministeriale 4/10/1961;
ciò tenuto conto che nel processo amministrativo la mancata critica, in sede di appello, anche di una sola delle plurime rationes decidendi poste a base del capo di sentenza oggetto di impugnazione rende inammissibile per carenza d'interesse la censura delle restanti rationes se ed in quanto le prime siano di per sé idonee a sorreggere la pronuncia sul punto (Cons. giust. amm. Sicilia, 19 febbraio 2021, n. 123) ».

Pertanto, con ordinanza n. 3709/2022, il Collegio, riservando ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. ha assegnato alle parti il termine di trenta giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione della ordinanza stessa, per presentare memorie vertenti sulle questioni sopra indicate.

Il Collegio, visto che l’art. 73, comma 3, c.p.a. non richiede che per la decisione sia fissata una nuova pubblica udienza;
ha dato atto che la causa sarebbe stata decisa alla camera di consiglio riconvocata dal Presidente una volta scaduto il termine di deposito delle memorie citate.

Le parti hanno presentato le memorie richieste.

Il Presidente ha riconvocato la camera di consiglio nel giorno 17 luglio 2022 e l’appello è stato trattenuto per la decisione.

7. L’appello è inammissibile.

Come ribadito, ex multis , da Cons. Stato, sez. V, 26/07/2016, n. 3346, nel processo amministrativo, quando la sentenza appellata si fonda su una pluralità di argomentazioni, ciascuna delle quali di per sé idonea a sostenerla, perché fondata su specifici presupposti logico-giuridici, è necessario, ai fini dell'ammissibilità del gravame, che tutte siano fatte oggetto di puntuale critica;
di conseguenza è inammissibile l'appello nel caso in cui l'impugnata sentenza è sorretta da una pluralità di autonome motivazioni, ma gli appellanti si sono limitati a censurarne solo alcune.

Si veda anche Cons. Stato, sez. VI, 12/12/2012, n. 6370, a cui dire: « In ossequio ai generali principi processuali in tema di impugnazione, giusta i quali nel giudizio d'appello la cognizione del giudice resta circoscritta alle questioni dedotte dall'appellante è onere dell'appellante criticare il decisum di primo grado precisando i motivi per i quali la decisione impugnata sarebbe erronea e da riformare. Corollario di tale principio è che, qualora la decisione impugnata si sorregga su una pluralità di motivi, ciascuno dei quali sia da solo in grado di sostenerla perché fondato su specifici presupposti logico-giuridici, spetta all'appellante contrastarli tutti, sicché l'omessa contestazione di uno di tali motivi implica l'acquiescenza a detto capo, il formarsi del giudicato su di esso e, per l'effetto, l'inammissibilità del gravame proposto avverso gli altri capi ».

Nel caso di specie il primo giudice, come detto in precedenza, ha esplicitamente statuito quanto segue:

« È appena il caso di soggiungere infine che l’intero territorio del Comune di Portici, prima ancora del vincolo imposto nel 2002 dal Piano Territoriale Paesistico dei Comuni Vesuviani, risultava vincolato ai sensi della legge n. 1497/1939 con decreto ministeriale 4/10/1961 ».

Tale statuizione è di per sé idonea a sostenere la conclusione raggiunta dal primo giudice.

Avverso tale statuizione nessuna censura è stata mossa nell’atto di appello né, sul punto, nella memoria depositata a seguito dell’ordinanza n. 3709/2022 del Collegio, sono state addotte argomentazioni idonee a disattendere l’orientamento giurisprudenziale poc’anzi richiamato.

8. Per le ragioni esposte l’appello deve essere dichiarato inammissibile.

Sussistono buone ragioni per compensare le spese di giudizio.