Pubblicato il 27/07/2023

N. 07358/2023REG.PROV.COLL.

N. 01591/2018 REG.RIC.

N. 01686/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1591 del 2018, proposto dal Comune di Cernusco Sul Naviglio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A F e G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Cicerone, 44;

contro

VAL.IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G G, M M, M S e A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Confalonieri, 5;
Ministero della Cultura, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1686 del 2018, proposto da VAL.IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G G, A M, M M e M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Confalonieri, 5;

contro

Comune di Cernusco Sul Naviglio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A F e G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Cicerone, 44;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero della Cultura, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 1591 del 2018: della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 1738/2017, resa tra le parti;
per quanto riguarda il ricorso incidentale di VAL.IM S.r.l., per l'annullamento in parte qua della stessa sentenza;

quanto al ricorso n. 1686 del 2018: della medesima sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 1738/2017, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione nei due giudizi d’appello del Ministero della Cultura e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Visto l’atto di costituzione del Comune di Cernusco sul Naviglio sull’appello di Val.Im S.r.l.;

Vista la memoria di costituzione con appello incidentale depositata da Val.Im S.r.l. avverso l’appello del Comune;

Viste le rispettive dichiarazioni del Comune di Cernusco sul Naviglio e di Val.Im S.r.l., con cui ciascuno degli appellanti afferma l'intervenuta cessazione della materia del contendere;

Visti gli artt. 34, co. 5, e 38 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2023 il Cons. F D R, uditi gli avvocati G C e G S in dichiarata delega degli avvocati G G e A M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto al n.r.g. n. 2807/2012 depositato il 28 novembre di tale anno, la società Val.Im. ha impugnato il verbale della Conferenza dei servizi del 29 agosto 2012, con particolare riferimento al parere negativo espresso, in detta sede, dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Milano in ordine all’istanza della società Val.Im per la “realizzazione di un nuovo passo carraio in via Cavour e opere connesse per accesso al compendio vincolato di Villa Alari ala ovest”, nonchè la nota prot. 42057, datata 11 settembre 2012, con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Milano aveva confermato il proprio parere negativo, già espresso nella seduta della Conferenza dei servizi in data 29 agosto 2012;
in via subordinata, è stato chiesto l’accertamento della risoluzione per impossibilità sopravvenuta della bozza di Convenzione stipulata con il Comune di Cernusco sul Naviglio in data 15 luglio 2009 e, comunque, l’accertamento dell’insussistenza di alcun obbligo per Val.Im S.r.l. di addivenire alla stipula della Convenzione definitiva, per la impossibilità sopravvenuta di dare esecuzione ad alcune previsioni essenziali contenute nella citata bozza;
è stata infine chiesta la condanna del Comune al risarcimento del danno.

Nel territorio di Cernusco sul Naviglio sorge il complesso architettonico di Villa Alari, sottoposto a vincolo paesaggistico, di proprietà in parte della predetta società e in parte del Comune di Cernusco;
il dante causa della società ricorrente, l’Ordine Ospedaliero San Giovanni di Dio – Fatebenefratelli, e il Comune hanno stipulato, nell’anno 2007, una Convenzione attuativa di un Programma Integrato di Intervento, approvato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 78 del 9 novembre 2006, con cui al Comune venivano ceduti il corpo centrale della Villa, il suo cortile d’onore e l’ingresso principale sulla via Cavour, nonché una parte di giardino posta tra il corpo centrale della Villa e il corso del Naviglio della Martesana. Alla controparte, dante causa della società, restava la proprietà dell’ala est e dell’ala ovest della Villa e dei due cortili secondari, posti all’esterno, che potevano essere sfruttati a fini residenziali e terziari. Sul cortile d’onore e dietro il corpo centrale della Villa erano stabilite delle servitù di passo in favore della parte privata, al fine di consentire l’accesso agli immobili di proprietà privata e ai relativi parcheggi realizzati nella parte interrata dell’ala est. La società Val.Im., dopo l’acquisto del compendio, ha costruito diversi locali, sia nell’ala est che nell’ala ovest, e in alcuni casi questi risultano anche essere stati venduti.

Nel dicembre 2008, il Comune ha manifestato alla società l’intenzione di acquistare il piano terra delle ali laterali della Villa, da compensare con la cessione in permuta di altre aree di proprietà comunale. Acquisito l’assenso di Val.Im, in data 15 luglio 2009 le parti hanno stipulato una bozza di Convenzione. Il Consiglio comunale in data 21 luglio 2009, con la deliberazione n. 84/2009, ha adottato la proposta di Piano di lottizzazione, che poi è stata approvata definitivamente in data 16 dicembre 2009, con la deliberazione n. 130/2009. Tuttavia la connessa Convenzione, di cui alla bozza del 15 luglio 2009, non è mai stata stipulata tra le parti per il mancato riscontro comunale alla richiesta della ricorrente di acconsentire alla realizzazione di un passo carraio all’ala ovest direttamente da via Cavour, in cambio della rinuncia alle servitù già in essere.

In conseguenza di ciò, il Comune ha indetto una Conferenza di servizi per risolvere la questione legata alla sussistenza dei vincoli culturale e paesaggistico sul complesso della Villa Alari. In tale sede, la Soprintendenza per i Beni Archeologici, competente per i parcheggi interrati, ha rilasciato parere favorevole, mentre la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio ha reso un parere negativo, sia in ragione del pregresso rigetto di una soluzione simile proposta dalla stessa società, sia per l’alterazione sostanziale dei caratteri di interesse storico e architettonico del bene. Pertanto, all’esito della Conferenza di servizi dell’11 settembre 2012, sulla base del confermato parere negativo della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio, si è conclusa in via definitiva la pratica.

Assumendo l’illegittimità del predetto esito, la società ha proposto ricorso, ove sono stati dedotti la violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 3, 10, 14, comma 2 bis, e 14-quater della legge n. 241 del 1990, l’eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca, per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria, la violazione del principio del giusto procedimento e del contraddittorio procedimentale.

In subordine, la società ha chiesto l’accertamento della propria impossibilità di addivenire alla stipula della Convenzione definitiva.

Da ultimo, ha allegato le ragioni della ritenuta sussistenza di una responsabilità risarcitoria in capo al Comune.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cernusco sul Naviglio e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Con l’ordinanza n. 1797/2016 è stata disposta, a cura del Comune di Cernusco sul Naviglio, l’acquisizione di documentati chiarimenti in ordine alla persistenza e attualità della servitù carraia che consente di accedere all’ala ovest della Villa Alari;
in data 28 novembre 2016, il Comune di Cernusco sul Naviglio ha depositato in giudizio la documentazione richiesta.

Con ricorso iscritto al n.r.g. 1461/2015 depositato il 30 giugno di tale anno, il Comune di Cernusco sul Naviglio ha chiesto emettersi una sentenza costitutiva dell’obbligo di concludere la Convenzione urbanistica afferente al Piano di lottizzazione di iniziativa pubblica denominato “Aquileia/Pasubio – Tonale – Villa Alari (parte)”, approvato con deliberazione consiliare n. 130 del 16 dicembre 2009. In tale ricorso è stato allegato che il Comune, pur ritenendo infondata la richiesta di Val.Im di prevedere un accesso carraio privato dalla Via Cavour, aveva comunque indetto una Conferenza di servizi per verificare la possibilità dell’apertura del predetto accesso, ma la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici aveva espresso parere negativo determinando l’arresto del relativo procedimento. Con l’approvazione del P.G.T. nel 2010, che aveva condizionato la permanenza della validità di un piano attuativo alla sua approvazione e al convenzionamento, con il mancato esercizio della prelazione di cui all’art. 60 del D. Lgs. n. 42 del 2004 da parte del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e in presenza di un contratto preliminare con efficacia obbligatoria, a giudizio del Comune erano integrate le condizioni per ottenere la richiesta sentenza costitutiva, ex art. 2932 cod. civ., in luogo del contratto definitivo.

Si è costituita in giudizio la società Val.Im S.r.l., che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

I due ricorsi summenzionati sono stati riuniti e decisi con la sentenza n. 1738/2017, la quale ha così riassuntivamente statuito al termine della motivazione: “ il ricorso R.G. n. 2807/2012 va respinto nella domanda principale e va accolto nella subordinata, mentre il ricorso R.G. n. 1461/2015 va accolto, secondo quanto specificato e indicato in precedenza. La domanda di risarcimento del danno proposta da Val.Im con il ricorso R.G. n. 2807/2012 va respinta .”.

2. Tale decisione è stata impugnata da ciascuno dei ricorrenti in primo grado nelle parti di rispettiva soccombenza, presente anche in capo al Comune (cfr. pagg. 3 e s. del relativo atto d’appello, ove si espone che < Al punto 5.3 la sentenza ha affrontato la questione della persistenza e attualità della servitù carraia in favore della società Val.Im, al fine di consentire l’accesso all’ala ovest della Villa Alari. Si tratta della servitù posta sulla strada interna al compendio della Villa lungo l’asse est – ovest e che suddivide la parte occupata dall’edificio da quella del suo parco monumentale. (…) il Tar adito ha ritenuto che la servitù sussista e che abbia natura di passo carraio, come sostenuto da Val.Im, e non solo di passo pedonale, come invece ha sostenuto il Comune. >
e viene proposta impugnazione <in parte qua , limitatamente al punto 5.3 e al punto 5.4 nella parte relativa all’ “obbligo in capo al Comune”, lettera a) >).

2.1 Nel giudizio d’appello proposto dal Comune, si è costituita la società Val.Im per resistere allo stesso, nonché per < riproporre, nelle forme dell’appello incidentale, la domanda subordinata che essa aveva svolto nel giudizio di prime cure >, afferente <(…) la risoluzione per impossibilità sopravvenuta della bozza di Convenzione del 15 luglio 2009 e, comunque, l’insussistenza di alcun obbligo di addivenire alla stipula della convenzione definitiva >
(cfr. pag. 3 della memoria di costituzione con appello incidentale).

Si sono costituiti, con rispettivo atto formale, avverso gli appelli principale e incidentale il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, poi Ministero della Cultura;
quest’ultimo ha depositato una memoria ex art. 73 c.p.a. chiedendo la conferma della sentenza impugnata in ordine all’impugnato parere della Soprintendenza.

Da ultimo, in data 14.6.2023, il Comune appellante ha depositato una “ Dichiarazione di cessata materia del contendere ” dal seguente contenuto testuale: <(…) nelle more del presente appello è stata sottoscritta in data odierna, 14 giugno 2023, apposita convenzione in variante di quella oggetto del contendere;