Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2020-11-30, n. 202007566

Pubblicato il 30/11/2020

N. 07566/2020REG.PROV.COLL.

N. 03047/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3047 del 2018, proposto da
UT Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

DL LI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Fausto Capelli, Ulisse Corea e Enrica Adobati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ulisse Corea in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;
EN IR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Megli, prof. Gennaro Terracciano e Gaetano Viciconte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato prof. Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
Casa Del Consumatore non costituito in giudizio;
Associazione Codici - Centro per i Diritti del Cittadino, Associazione Assoutenti, Associazione Konsumer LI, A.E.C.I. - Associazione Europea Consumatori Indipendenti, Associazione Primo Consumo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Letizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 00567/2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio recante appello incidentale e i relativi allegati di DL LI S.r.l.;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EN IR S.p.A., dell’Associazione Codici - Centro per i Diritti del Cittadino, dell’Associazione Assoutenti, dell’Associazione Konsumer LI, dell’A.E.C.I. - Associazione Europea Consumatori Indipendenti e dell’Associazione Primo Consumo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2020 il Cons. Francesco De Luca e uditi per le parti gli avvocati Fausto Capelli, Massimiliano Valcada su delega dell'avv. Enrica Adobati, Gaetano Viciconte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con comunicazione del 13.11.2015 l’UT garante della concorrenza e del mercato (per brevità, anche UT o AG) ha reso noto alla DL LI RL (per brevità, anche DL o parte interessata) l’avvio di un procedimento istruttorio n. PS10283 riferito alla promozione e commercializzazione di un olio con caratteristiche qualitative inferiori a quelle dichiarate.

In particolare, alla stregua di una segnalazione acquisita agli atti dell’ufficio, l’olio a marchio “DO”, con l’etichetta recante la dicitura “olio extra vergine di oliva” non avrebbe presentato le proprietà chimiche e organolettiche proprie dell’olio extra vergine di oliva; con conseguente possibile integrazione della fattispecie di cui agli artt. 20, 21, comma 1, lettera b) e 22, del Codice del Consumo, facendosi questione di condotta contraria alla diligenza professionale e tale da far ritenere che l’olio possedesse le proprietà organolettiche della categoria merceologica riportata in etichetta

All’esito del procedimento, alla stregua delle risultanze istruttorie desumibili da verifiche svolte dai NAS di Torino, su richiesta dell’autorità giudiziaria, l’UT ha ritenuto che l’olio confezionato per DL LI da EN IR S.p.A., presentasse caratteristiche organolettiche corrispondenti alla categoria “olio di oliva vergine”.

L’UT ha reputato attendibili le analisi svolte su richiesta della Procura di Torino, su un campione riferibile al lotto LLT02-1 5161, rilevando che le operazioni di prelievo e le successive analisi erano state effettuate da soggetti pubblici preposti a tale tipo di controlli (N.A.S./Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) con attestazione di ogni singola fase procedurale, dal prelevamento di campioni sino alla certificazione delle analisi compiute.

Per l’effetto, l’UT ha riscontrato che il prodotto commercializzato e pubblicizzato dal professionista non corrispondeva alla categoria “olio extravergine di oliva” dichiarata in etichetta trattandosi, invece, di olio vergine di oliva.

In particolare, essendo la categoria merceologica del prodotto in grado di orientare le scelte di natura commerciale del consumatore - che può preferire un prodotto presentato con caratteristiche qualitative superiori essendo disposto a pagarlo ad un prezzo più elevato -, l’indicazione dell’appartenenza di olio alla categoria extravergine (apposta sull’etichetta del prodotto, su alcuni volantini pubblicitari cartacei e su un volantino diffuso nel web la settimana n. 1/2015) quando, in realtà, lo stesso presentava le caratteristiche di un olio vergine, risultava contraria alla diligenza professionale ed idonea a falsare il comportamento economico del consumatore medio, integrando, pertanto, gli estremi di una pratica ingannevole ai sensi dell’art. 21 del Codice del Consumo.

Nella specie, peraltro, non poteva riscontrarsi il normale grado di competenza e attenzione ragionevolmente richiesto al professionista, avuto riguardo alla qualità dell’operatore del settore alimentare.

Tenuto conto della gravità della violazione, dell’opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente, nonché delle condizioni economiche dell’impresa stessa, l’UT con il provvedimento n. 26070 (PS 10283) ha irrogato una sanzione pari ad € 550.000,00 euro.

2. La società DL ha impugnato il provvedimento sanzionatorio, denunciandone l’illegittimità per:

- violazione dei principi del giusto processo (attesa l’assimilazione della sanzione amministrativa irrogata alla sanzione penale ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU), sub specie di violazione del principio della presunzione di innocenza, della mancata fissazione di un’udienza pubblica, della unicità della funzione istruttoria e decisoria in capo al medesimo soggetto, della violazione del principio del contraddittorio e dell’omessa motivazione;

- incompetenza dell’UT resistente ad applicare la disciplina prevista nel codice del consumo alla materia dell’olio di oliva, essendovi una norma speciale (art. 7.1, lett. a), regolamento n. 1169/2011) della legislazione alimentare regolante la fattispecie specifica oggetto della decisione impugnata;

- l’inesistenza del fatto posto a base del provvedimento impugnato;

- l’inidoneità delle prove richiamate dall’UT a fondare il provvedimento impugnato;

- il rispetto degli obblighi normativi gravanti sul professionista e posti dalla disciplina europea in materia di sicurezza alimentare;

- la sussistenza di una condotta diligente da parte di DL;

- l’inidoneità della prova sensoriale a giustificare la qualificazione della fattispecie come pratica commerciale scorretta;

- la mancata valutazione delle prove a discarico;

- l’erronea quantificazione della sanzione.

3. L’UT intimata si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso. Si sono costituite in resistenza, altresì, le associazioni Codici onlus Centro per i diritti del cittadino, Assoutenti Associazione nazionale utenti di servizi pubblici e Casa del consumatore.

Sono intervenute in giudizio l’Associazione Europea Consumatori Indipendenti e Associazione Primo Consumo, che hanno chiesto la conferma della sanzione impugnata, e la società EN IR a sostegno delle censure svolte dalla ricorrente.

4. A definizione del giudizio, il Tar ha parzialmente accolto il ricorso, annullamento il provvedimento impugnato.

In particolare, il primo giudice:

- ha rigettato il motivo concernente l’incompetenza dell’Agcm, in quanto la disciplina in materia di etichettature e quella di tutela del consumatore sono tra di loro complementari e non alternative, così che sussiste la competenza dell’UT garante della concorrenza e del mercato a valutare la scorrettezza di una pratica commerciale;

- ha rigettato il motivo di censura riferito alla violazione del principio del giusto processo, tenuto conto che, sebbene la sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dall’UT avesse natura afflittiva e sostanzialmente penale, le garanzie di cui all’art. 6 CEDU risultavano rispettate nell’ambito del giudizio di piena giurisdizione svoltosi in prime cure; peraltro, in sede procedimentale risultava garantito il contraddittorio e il diritto di difesa, nonché l’istruttoria e la decisione in sede amministrativa risultavano rimesse alla competenza di soggetti differenti;

- ha rigettato il motivo di ricorso riferito all’inattendibilità delle prove poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio, avendo l’UT congruamente motivato le ragioni di attendibilità delle operazioni di prelievo ed analisi svolte dai NAS e dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, provvedendo, altresì, ad una disamina delle controprove offerte dal professionista e specificando le ragioni per le quali le stesse non potevano ritenersi attendibili; la prova organolettica, inoltre, risultava pienamente utilizzabile, in quanto prevista dalla stessa disciplina comunitaria di riferimento;

- ha accolto il motivo di ricorso riguardante il difetto del coefficiente di colpevolezza in capo al professionista, tenuto conto che il professionista aveva rappresentato all’UT una serie di elementi volti a dimostrare l’insussistenza di una rimproverabilità del proprio operato, in relazione alle quali la motivazione fondante il provvedimento impugnato risultava insufficiente: difatti, a fronte delle misure di controllo e del sistema di verifiche che DL aveva dimostrato di avere adottato al fine di rispettare gli standard di diligenza imposti a un operatore del settore alimentare, il