Pubblicato il 24/05/2024

N. 04663/2024REG.PROV.COLL.

N. 01626/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1626 del 2023, proposto da
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A M e R P, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Poli, 29;

contro

D S M, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianfranco D’Angelo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato I C in Roma, via dei Gandolfi, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 6749/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di D S M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2024 il Cons. Valerio Perotti ed udito per le parti l’avvocato Panariello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Campania, il sig. D S M chiedeva l’annullamento del decreto dirigenziale n. 698 del 14 settembre 2020, con cui la Giunta regionale della Campania aveva disposto la revoca delle agevolazioni in precedenza concessegli con d.d. n. 477 del 15 giugno 2020, unitamente agli atti da questo presupposti.

Lo stesso chiedeva altresì il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’esecuzione degli atti gravati.

I provvedimenti impugnati si fondavano sul presunto mancato rispetto, da parte del ricorrente, dei requisiti previsti per la concessione dell’agevolazione, in particolare delle condizioni del paragrafo 8 dell’avviso pubblico, che escludeva le spese “ sostenute nei confronti di: […] qualunque impresa che abbia tra i propri soci, titolari o amministratori, persone fisiche che ricadono nei casi di cui alla precedente lettera c ”, ossia “ persone fisiche ” che “ siano: i) legale rappresentante, amministratore o socio del richiedente o beneficiario;
ii) coniuge, parente o affine (in linea retta o collaterale) entro il terzo grado, del legale rappresentante amministratore o socio controllante del richiedente o beneficiario […] ”.

La domanda di annullamento era affidata a tre motivi:

1) violazione di legge in relazione agli artt. 97 Cost., 3, 7, 8, 10 bis e 21 nonies l. 241/90, nonché eccesso di potere per motivazione contraddittoria, erroneità dei presupposti istruttori oltre che per la natura illogica e sviata delle relative statuizioni .

In particolare, evidenziava di essere sempre stato in possesso dei requisiti richiesti ai fini della concessione delle agevolazioni finanziarie in questione;
a nulla rileverebbe una precedente

discrasia tra il contenuto degli atti societari ed il contenuto delle annotazioni inizialmente contenute presso la Camera di Commercio inglese, poiché queste ultime avrebbero mero valore dichiarativo.

2) Eccesso di potere per carenza di istruttoria , in particolare per violazione delle previsioni di cui all’art. 18 della l. 241 del 1990, a mente del quale alle amministrazioni pubbliche è imposto di procedere all’accertamento di ufficio de “ i fatti, gli stati e le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione è tenuta a certificare ”.

Ed invero, l’effettivo possesso dei requisiti richiesti dal § 8 dell’avviso pubblico sarebbe emerso anche dalle informazioni acquisibili dal database Arachne (strumento informatico istituzionalmente previsto per l’estrazione dei dati e sviluppato dalla Commissione europea per agevolare i controlli delle autorità amministrative sull’impiego dei fondi strutturali, ivi compresi quelli di cui al

presente giudizio), che non sarebbe stato adoperato la Regione nonostante l’impiego dello stesso fosse contemplato dal d.d. n. 83 del 2019.

Con un terzo motivo di gravame veniva infine censurata la presunta contraddittorietà tra le motivazioni del provvedimento di revoca dell’agevolazione (di cui al d.d. n. 698 del 14 settembre 2020) e quelle del successivo atto di rigetto dell’istanza di annullamento d’ufficio (nota della Direzione generale FESR prot. PG/2020/0467388 del 7 ottobre 2020).

Proponeva altresì istanza risarcitoria relativamente ai danni derivanti dall’esecuzione degli atti impugnati.

Costituitasi in giudizio, la Regione Campania concludeva per l’infondatezza del ricorso, chiedendo che fosse respinto.

Con relazione della Direzione generale competente, depositata il 5 gennaio 2021, l’amministrazione

resistente ulteriormente eccepiva, in punto di fatto, che nel corso delle attività istruttorie era stato accertato che il D S avrebbe ricoperto nella società fornitrice il ruolo di socio unico fino al 16 luglio 2020 (data nella quale veniva registrato l’ingresso dei nuovi soci M M, Andrew Mollard, Rosanna Parnicola e Marc Wallas Phelps) e che lo stesso avrebbe ricoperto la carica di CEO fino al 10 giugno 2019, data in cui risultava essere nominato M M e avvenuta la cessazione del Dott. Michele D S (cfr. “ Termination of a Director Appointment ”), come confermato dal “ Confirmation statement ” del luglio 2019, che non registrava modifiche nell’assetto societario della I.S.M. Ltd fino al 2 luglio 2019.

Rispetto all’istanza di annullamento d’ufficio del decreto di revoca delle agevolazioni, in cui il ricorrente faceva valere il venir meno delle circostanze ostative all’erogazione del contributo per effetto delle modifiche intervenute presso il registro delle imprese inglese, la Regione deduceva che l’iscrizione presso la Companies House non avrebbe assolto alcun effetto certificativo e validativo delle informazioni riportate.

In definitiva, la Regione obiettava che dalla documentazione fornitale dal beneficiario non potesse desumersi, con assoluta certezza, che in data anteriore al 14 settembre 2018 (nella quale erano stati sottoscritti i contratti di locazione con il fornitore I.S.M. Ltd) il D S non fosse titolare di poteri, quote e cariche sociali integranti i motivi di revoca dell’agevolazione concessa.

Nel corso del giudizio di primo grado, peraltro, la Regione Campania rimuoveva in autotutela, con d.d. n. 69 dell’8 marzo 2021, il provvedimento di revoca del contributo pubblico n. 698/2020, oggetto di impugnazione. Ciò veniva giustificato dall’amministrazione con la produzione da parte dell’interessato, medio tempore , di una certificazione notarile che peraltro, ad avviso del dott. D S, semplicemente confermava circostanze già desumibili dagli atti precedentemente trasmessi nel corso del procedimento.

Con sentenza 31 ottobre 2022, n. 6749, il giudice adito dichiarava la cessata materia del contendere in ordine alle domande di annullamento degli atti gravati e parzialmente accoglieva il ricorso in riferimento alla domanda risarcitoria, condannando l’amministrazione regionale al risarcimento, in favore della parte ricorrente, del danno patrimoniale da illegittimo provvedimento, liquidato in complessivi euro 5.090,63.

Avverso tale decisione la Regione Campania interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione dell’artt. 2 e 97 Cost., della legge 41/1990 e dell’art. 30 c.p.a. – Violazione degli artt. 1227, 2042 e 2697 c.c. – Difetto dei presupposti – Travisamento – Motivazione insufficiente ed illogica – Error in judicando .

2) Violazione dell’artt. 2 e 97 Cost., della legge 241/1990 e del’lart. 30 c.p.a. – Violazione degli artt. 2043, 2700 e 2704 c.c. – Difetto dei presupposti – Travisamento – Motivazione insufficiente ed illogica – Error in judicando .

3) Violazione dell’artt. 2 e 97 Cost., della legge 241/1990 e dell’art. 30 c.p.a. – Violazione degli artt. 1225, 1226, 2043 e 2697 c.c. – Difetto dei presupposti – Travisamento – Motivazione insufficiente ed illogica – Error in judicando .

Costituitosi in giudizio, il dott. D S contestava l’infondatezza dell’appello, chiedendone la reiezione.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 22 febbraio 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

Con il primo motivo di appello la Regione Campania deduce, a fondamento della correttezza del proprio operato, che “ la rimozione d’ufficio della revoca si è resa possibile solo a seguito di un’integrazione tardiva (la produzione, avvenuta nel giudizio di prime cure, di una certificazione notarile del 20.11.2020 validativa della documentazione lacunosa proveniente da organi britannici non fidefacenti ”. In questi termini, non sarebbe dunque corretto sostenere – come si legge in sentenza – che “ la colpa dell’Amministrazione regionale può ravvisarsi nella carente istruttoria procedimentale, ove è stata ripetutamente trascurata la copiosa documentazione offerta dall’odierno ricorrente, il cui attento esame avrebbe condotto a differenti conclusioni ”.

L’amministrazione, in particolare, avrebbe “ effettuato tutti i controlli necessari alla verifica della sussistenza dei requisiti di ammissibilità delle spese, previsti dal DD n. 53 del 16.3.2018, servendosi anche della banca dati internazionale Aracne, dalla quale risultava che, alla data di sottoscrizione del contratto, il D S era socio della società fornitrice inglese ISM Ltd ”, con ciò violando le disposizioni del paragrafo 8, lett. c) e d), dell’avviso pubblico.

Il motivo non è fondato.

Risulta dagli atti che con nota del 16 luglio 2020 la Regione Campania, a seguito di verifiche sulla documentazione prodotta, aveva rappresentato al dott. D S la verosimile sussistenza di legami personali tra quest’ultimo e l’impresa fornitrice (International Service and Management Ltd), sia in qualità di socio che di componente del Consiglio di amministrazione (oltre che di dirigente): trattandosi di circostanze potenzialmente ostative alla concessione del finanziamento, chiedeva al medesimo di “ fornire chiarimenti in merito, producendo altresì eventuale documentazione atta a dimostrare l’estraneità del beneficiario rispetto alla succitata Società ” entro il termine di 10 giorni.

A riscontro di tale richiesta il D S trasmetteva, con una prima PEC del 21 luglio 2020, la

certificazione relativa all’assetto delle partecipazioni sociali, in cui lo stesso non figurava e quindi, con ulteriore PEC del 24 luglio 2020, una visura dell’impresa fornitrice da cui risultava evidente che lo stesso non ricopriva più la carica di socio a far data dal 10 luglio 2018.

Lo stesso evidenziava altresì come i forti ritardi nelle risposte da parte della Companies House , dovuti all’emergenza Covid , lo obbligassero a trasmettere in un momento successivo la documentazione attestante l’insussistenza anche della carica di amministratore.

A fronte di ciò, con nota del 30 luglio 2020 la Regione Campania comunicava l’avvio del procedimento preordinato alla integrale revoca delle agevolazioni, risultandole che alla data di sottoscrizione del contratto (il 14 settembre 2018) il professionista beneficiario ricoprisse in seno alla società fornitrice sia la carica di CEO (precisamente dal 3 luglio 2018 al 10 Giugno 2019) che il ruolo di socio (dal 3 luglio 2018 all’8 giugno 2019);
al riguardo chiariva – a seguito di richiesta in tal senso avanzata dal dott. D S –, che i dati riportati nella suddetta comunicazione di avvio del procedimento erano stati desunti da documenti acquisiti presso la Companies House inglese.

A fronte di quanto sopra, il dott. D S chiedeva la sospensione del procedimento, stante la necessità di attendere (per le note ragioni pandemiche) la documentazione mancante da parte della Companies House in merito alla carica di amministratore, ribadendo per il resto di aver già trasmesso la documentazione comprovante la sua cessazione dalla carica di socio nel periodo di riferimento;
quindi, il successivo 24 agosto 2020, sempre il D S presentava (a mezzo PEC) istanza di annullamento dell’avvio del procedimento di revoca, indicando i link alle certificazioni disponibili online dalle quali, a seguito delle rettifiche apportate dalla Companies House , risultava che dal 10 luglio 2018 lo stesso non era più né socio, né amministratore della ISM Ltd.

A tal punto la Regione Campania rappresentava le proprie perduranti perplessità con nota pec del 1° settembre 2020, chiedendo all’uopo ulteriori chiarimenti in merito al fatto che le richieste di modifica inerenti alla composizione della compagine societaria, al ruolo di CEO ed a quello di Direttore della società fornitrice fossero state avanzate dal D S alla Companies House solo successivamente alla richiesta dell’amministrazione di chiarimenti (di cui alla PEC del 16 luglio 2020) ed alla comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni del 1° agosto 2020;
a tal fine, la Regione chiedeva l’invio degli atti e documenti societari da cui desumere le evoluzioni della società ISM Ltd circa la compagine societaria ed il suo organo amministrativo.

Il dott. D S forniva riscontro a tali richieste nella medesima giornata, rappresentando che la predetta discrasia tra le date era dovuta ai ritardi nell’aggiornamento dei moduli trasmessi alla Camera di Commercio inglese (la Companies House ) ed alla necessità di inviare anche documentazione in formato cartaceo che, causa l’emergenza Covid , richiedeva tempi di lavorazione più lunghi.

Inoltre, il giorno successivo sempre il D S trasmetteva una copia del verbale di assemblea del 10 luglio 2018, unitamente alla lettera di accompagnamento dell’attuale amministratore (sig. M M), ad una copia dei documenti trasmessi alla Companies House , ad una visura dei soci ( statement ) ed a quella camerale.

Nonostante ciò, con Decreto dirigenziale n. 698 del 14 settembre 2020 veniva disposta la revoca dell’agevolazione concessa per il mancato rispetto delle condizioni di cui al par. 8 dell’avviso pubblico, adducendo che in base alle risultanze della Companies House il D S risultava essere

socio ed amministratore della società fornitrice ed altresì evidenziando le tempistiche sospette con cui erano state di volta in volta effettuate le rettifiche e l’invio di documenti.

Ritenendo quindi che il dott. D S non avesse prodotto, ancorché richiesto, alcun documento dal quale si potessero evincere con assoluta certezza le modifiche interne della compagine della società fornitrice e del suo organo amministrativo, concludeva nel senso che non fosse stata dimostrata l’insussistenza dei motivi di inammissibilità indicati nella comunicazione di avvio del procedimento.

Come viene ribadito ancora nell’atto d’appello, il provvedimento di revoca ab origine impugnato si fondava sul presupposto che gli atti prodotti dal dott. D S, tutti provenienti da enti britannici, non avessero alcuna reale valenza costitutiva o certificativa.

Tale conclusione, però, è contraddetta dalla circostanza che nel corso dell’istruttoria procedimentale la stessa Regione aveva ammesso, su istanza dello stesso dott. Di salvo, che le ragioni fondanti l’avvio del procedimento di revoca del finanziamento pubblico erano da ricercarsi nel contenuto di atti acquisiti proprio presso la medesima Companies House inglese dalla quale l’odierno appellato aveva tratto la documentazione fondante le proprie ragioni, in particolare – da ultimo – le rettifiche da cui inequivocabilmente risultava che dal 10 luglio 2018 lo stesso non era più né socio, né amministratore della ISM Ltd.

Tale evidente contraddizione può solo spiegarsi con un difetto di istruttoria, all’evidenza non avendo la Regione preso atto (ancorché tempestivamente trasmessele) delle rettificazioni operate dallo stesso ente britannico proprio in ordine all’oggetto del contendere, ossia alla persistenza o meno della qualità di socio e di alcune cariche direttive in seno alla fornitrice I.S.M. Ltd.

Del resto, proprio dalla documentata scansione della vicenda procedurale come sopra riassunta emerge evidente la “ culpa ” in procedendo dell’amministrazione regionale, limitatasi a prendere per buone solamente le risultanze del proprio originario accesso agli atti del competente organo di diritto inglese e per il resto limitatasi a sollevare generiche (e non sempre pertinenti) perplessità in ordine alle documentate rettifiche opposte dal D S, relative, almeno in parte, agli stessi dati acquisiti dalla Regione, senza però svolgere a sua volta delle nuove verifiche aggiornate (anche solo) presso il medesimo ente, al fine di prendere atto di eventuali rettifiche o sopravvenienze.

Neppure convince – in quanto contraddittorio, come bene evidenziato dal primo giudice – l’argomento (richiamato dall’amministrazione nei propri d.d. n. 69 dell’8 marzo 2021 e n. 84 del 7 aprile 2021) secondo cui solamente il deposito in sede processuale di un atto notarile avrebbe alla fine consentito all’amministrazione di accertare con certezza l’assenza di cause ostative ai sensi del par. 8 dell’avviso pubblico, così determinandola a ripristinare in autotutela il finanziamento in precedenza revocato: tale conclusione, infatti, è incoerente con quanto in precedenza specificato dalla stessa amministrazione nella PEC del 1° settembre 2020, circa la necessità di acquisire “ non già registri o atti notarili, bensì qualsivoglia atto o documento dal quale possa evincersi in maniera inequivocabile sia l'evoluzione della compagine della Società ”.

Deve quindi concludersi che le indicazioni fornite dall’amministrazione nello svolgimento del procedimento fossero sostanzialmente incoerenti con il procedimento logico contestualmente da questa seguito nel corso della relativa istruttoria. Il che, anche alla luce di quanto sopra evidenziato, supera l’argomento per cui “ la Regione ha dovuto confrontarsi con dati giuridici provenienti da un ordinamento straniero di common law che possono implicare la commissione di errori cd. «scusabili» ”, le dette incoerenze procedimentali collocandosi in una fase antecedente l’eventuale valutazione della portata di istituti giuridici stranieri.

Quanto poi al contenuto dell’atto notarile, cui la Regione Campania attribuisce valenza dirimente della questione, sul presupposto della sua valenza quale “ controllo di merito sulla veridicità ” dei dati riportati dalla Companies House (peraltro, come si è detto, utilizzati in primis dalla stessa Regione), lo stesso in realtà nulla aggiunge rispetto ai documenti depositati dal dott. D S nel corso del procedimento di revoca (e poi riversati in giudizio), limitandosi a recepire le dichiarazioni rese dal medesimo odierno appellato.

Tale rilievo vale anche a respingere il secondo motivo di appello, con il quale la Regione Campania ribadisce, a fondamento della correttezza del proprio operato, che “ solo in seguito a deposito nel giudizio di primo grado, oltre quindi il decorso dei termini istruttori concessi, del certificato notarile del 20.11.2020, l’appellante ha potuto accertare che il D S aveva perso lo status di socio della International Service and Management LTD in data antecedente alla stipula, con la medesima società, del contratto di affitto prodotto in sede di rendicontazione.

Con il citato documento, infatti, l’atto di cessione di quote e di individuazione delle persone con controllo significativo all’interno della International Service and Management LTD veniva ad assumere una data certa – 10.7.2018 – antecedente alla data di sottoscrizione del contratto (14.9.2018), facendo, di conseguenza, venire meno i motivi di revoca ”.

Infine, con il terzo motivo di appello la sentenza impugnata viene censurata per aver liquidato, in via equitativa (in tal modo supplendo alla presunta carenza di prova da parte del ricorrente) un danno emergente ritenuto abnorme, non avendo l’appellato provato, nemmeno in via di principio, di

aver effettivamente e concretamente patito un danno economico di tale natura.

Neppure vi sarebbero stati i presupposti per la liquidazione in via equitativa del preteso danno, quest’ultima presupponendo che sia provata l’esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile o particolarmente difficile provare il danno nel suo preciso ammontare.

Le considerazioni testé esposte non convincono.

Risulta dal tenore della sentenza impugnata che la liquidazione operata dal giudice – non in via meramente equitativa, bensì in aderenza alle risultanze di una perizia contabile di parte prodotta dall’allora ricorrente proprio a sostegno delle relative pretese – in altro non consti che nel preciso ammontare degli interessi passivi addebitabili alla Regione a causa del ritardato pagamento del contributo pubblico spettante all’appellato, con decorrenza dal 24 agosto 2020 al 18 aprile 2021.

Non si tratta pertanto di un importo liquidato una tantum sulla base di apprezzamenti di equità sostanziale, bensì di un’operazione di calcolo ancorata ad oggettivi parametri fattuali.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto.

La particolarità delle questioni esaminate giustifica peraltro l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del grado di giudizio.