Pubblicato il 09/12/2020

N. 07758/2020REG.PROV.COLL.

N. 06390/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6390 del 2020, proposto da


CAMST

Soc. Coop. a R.L., mandataria dal raggruppamento costituito con DUSSMANN SERVICE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A M B, O C, G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della terza sezione del Consiglio di Stato in Roma, p.zza Capo di Ferro 13;

contro

ESTAR - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato L G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della terza sezione del Consiglio di Stato in Roma, p.zza Capo di Ferro 13;

nei confronti

SERENISSIMA RISTORAZIONE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Federico Confalonieri 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 00970/2020, resa tra le parti, concernente gli esiti della gara indetta per “la stipula di una convenzione quadro per l'affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale per le Aziende/Enti del Servizio Sanitario Regionale” - Lotto 1.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di E - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale e di Serenissima Ristorazione S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Viste le note di udienza depositate dalle parti ricorrente e controinteressata ai sensi degli artt. 25 D.L. n. 137/2020 e 4, comma 1, D.L. n.28/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2020 il Cons. Giovanni Pescatore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. - È qui controverso l’esito della gara aperta, suddivisa in 5 lotti, indetta dalla Regione Toscana, quale Soggetto Aggregatore ai sensi dell’articolo 9 del DL 24 aprile 2014, n. 66, per la stipulazione di un accordo quadro concernente l’affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale. L’accordo quadro è destinato a disciplinare i contratti attuativi che verranno stipulati durante il periodo di durata della convenzione medesima, secondo le modalità stabilite nel capitolato normativo.

Oggetto specifico di contesa è il lotto n. 1, riguardante il servizio di ristorazione presso i presidi ospedalieri e le strutture territoriali dell’USL Toscana sud est.

2. - Il relativo disciplinare di gara prevedeva tre soglie minime di sbarramento costituite, rispettivamente, dal limite minimo di 42 punti quale punteggio complessivo sulla qualità dell’offerta, dal limite minimo di 6 punti quale punteggio riferito all’elemento C e dal limite minimo di 4,2 punti quale punteggio relativo al criterio F: il punteggio attribuito in misura inferiore ad una di dette soglie avrebbe determinato l’esclusione del concorrente dalla successiva fase di apertura delle offerte economiche.

3. - Con nota del 22.11.2019, il raggruppamento di imprese capeggiato da C s.c. a r.l. è stato escluso per non aver raggiunto il punteggio minimo previsto per l’elemento C - “ produzione e confezionamento dei pasti ”.

4. - Il giudizio di insufficienza espresso dalla Commissione in relazione a tale parametro valutativo (elemento C) ha risentito del fatto che C, in un passaggio della propria relazione tecnica (pag. 20), ha fatto riferimento alla fornitura di posate in “ plastica rigida imbustate ” e di bicchieri “ monouso ”, laddove il capitolato richiedeva “ n. 3 posate in acciaio inox, bicchiere in vetro o in alternativa plastica dura ” (artt. 19.4 e 27.2).

5. - Il provvedimento di esclusione è stato fatto oggetto di impugnativa innanzi al T Toscana, poi estesa con motivi aggiunti al sopravvenuto atto di aggiudicazione.

6. - Il ricorso è stato respinto con la pronuncia qui appellata n. 970/2020.

7. - Il presente grado di giudizio, svoltosi nel contraddittorio con l’Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale - E e con la mandataria del raggruppamento aggiudicatario, Serenissima Ristorazione S.p.a., è pervenuto direttamente all’udienza pubblica di discussione del 26 novembre 2020 ed in quella sede è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Ai fini di una più chiara intelligenza dei motivi di contesa occorre premettere che:

- il capitolato tecnico ha previsto il confezionamento dei pasti per i degenti in vassoi personalizzati, ognuno di questi composto, tra l’altro, da “ 1 bicchiere di vetro o, in alternativa in plastica dura, n. 3 posate in acciaio inox (1 coltello, 1 forchetta, 1 cucchiaio) ” (artt. 19 e 27)

- l’art. 13 paragrafo B) del disciplinare ha disposto che l’offerta tecnica dovesse comporsi di una “ relazione tecnica ” (lett. a);
di “ elenchi descrittivi e/o computi metrici non estimativi relativi ad attrezzature, apparecchiature, carrelli, arredi ed utensileria ” (lett. b);
di “ schede tecniche e di sicurezza ed eventuali depliants di attrezzature/arredi/apparecchiature, vassoi, altri beni o prodotti e materiali di consumo ” (lett. c);

- l’offerta tecnica della C, alla pagina 20 della relazione tecnica (nel sotto-capitolo “ confezionamento in legame fresco caldo dei pasti in vassoio personalizzato ”), ha indicato un “ tris di posate in plastica rigida imbustate, un tovagliolo e bicchiere monouso ”, mentre in altri documenti (comunque integrati nel contenuto dell’offerta medesima) ha fornito indicazioni di segno contrario, in quanto: nelle schede tecniche ha illustrato e descritto analiticamente l’impiego di bicchieri di vetro e di stoviglie in acciaio;
e nel capitolo I della stessa relazione tecnica (“ Attrezzature, macchinari e arredi ” - pag. 57), oltre che negli elenchi delle attrezzature, ha riferito di un utilizzo di lavastoviglie, necessarie per il lavaggio quotidiano di posate e bicchieri, evidentemente incompatibile con l’impiego di posate e bicchieri monouso e in plastica.

1.1. - Il T ha ritenuto la discordanza insita nei diversi passaggi della proposta tecnica foriera di una incertezza sostanziale sull’effettivo contenuto dell’offerta, non superabile né in via interpretativa, nei sensi di un mero errore materiale rilevabile ictu oculi dal contesto documentale, a ciò ostando la carenza di elementi univoci in grado di attribuire prevalenza ad uno dei documenti sugli altri;
né mediante esibizione in corso di gara di una campionatura, trattandosi di ausilio avente altra finalità (quella di verificare l’effettiva esistenza delle qualità e delle caratteristiche dichiarate), quindi non piegabile ad un impropria funzione di soccorso istruttorio su elementi dell’offerta tecnica, preclusa dall’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50/2016.

1.2. - Sostiene in questa sede la ricorrente, con un primo motivo, che la Commissione aveva a disposizione tutti gli elementi per individuare l’effettiva volontà del RTI C senza bisogno di attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima;
e che, dunque, essa avrebbe potuto autonomamente interpretare l’indicazione contenuta alla pag. 20 della relazione tecnica come frutto di una mera “svista” redazionale, sia perché detta indicazione risultava palesemente ultronea nel paragrafo in cui era inserita - dedicato alla descrizione delle “ modalità operative ” dello scorrimento del nastro di confezionamento su cui sarebbero stati allestiti i vassoi personalizzati - laddove la descrizione dettagliata delle stoviglie e delle loro caratteristiche tecniche, tra cui i materiali di cui erano composte, era contenuta e rappresentata, anche graficamente, in altre parti dell’offerta ed in un distinto capitolo della stessa relazione tecnica (il capitolo I - pag. 57 della relazione tecnica);
sia perché le plurime e analitiche indicazioni ritraibili dalle rimanenti parti dell’offerta non potevano che prevalere, sul piano quantitativo e qualitativo, sull’unica ricavabile dagli aggettivi “ plastica rigida ” e “ monouso ” contenuti nell’isolato rigo della pag. 20 della relazione.

1.3. - Il motivo merita di essere accolto.

Per indirizzo giurisprudenziale univoco, anche di questa sezione, ciò che si richiede al fine di poter indentificare un errore materiale all’interno dell’offerta di gara e, quindi, procedere legittimamente alla sua rettifica, è che l’espressione erronea sia univocamente riconoscibile come tale, ovvero come frutto di un “errore ostativo” intervenuto nella fase della estrinsecazione formale della volontà.

La valutazione che la stazione appaltante è chiamata a svolgere e che la giurisprudenza descrive con icastiche varianti lessicali ( lapsus calami rilevabile ictu oculi ed ex ante, quindi senza bisogno di alcuna indagine ricostruttiva della volontà), proprio perché si connota di oggettività e di immediatezza non può, in linea di principio, derivare da sforzi ricostruttivi e interpretativi, ma deve arrestarsi al riscontro di un’inesatta formulazione “ materiale ” dell’atto.

Una cosa è, dunque, l’interpretazione conservativa dell’atto (1465 c.c.), altra è la correzione di una sua incongruenza estrinseca e formale, rinvenibile nel suo sostrato materiale, espressivo o comunicativo (1433 c.c.).

In un caso, si fa riferimento a dati intrinseci all’atto, attinenti al suo significato giuridico e che ne motivano una certa valutazione contenutistica;
nel secondo caso, viene emendata l’espressione materiale, come percepita nella sua consistenza fisica ( ictu oculi ), in un momento indipendente e antecedente alla ponderazione del suo significato giuridico ( ex ante ).

Si deve tuttavia ritenere che questi parametri ricostruttivi non debbano essere estremizzati e, che dunque, possa riconoscersi una certa circolarità “ermeneutica” tra interpretazione e rilevazione dell’errore materiale – ben potendo questo risaltare anche da una palese distonia di tipo logico o discorsivo rispetto alla restante trama espositiva del documento.

1.4. - Il caso in esame rientra nella casistica da ultimo segnalata, in quanto i dati valorizzati dalla parte ricorrente certamente tendono a far “prevalere” alcune indicazioni contenutistiche su altre, sollecitando una sorta di interpretazione “conservativa” dell’atto, ma il tutto attraverso il richiamo ad un congerie di elementi talmente consistente da risolvere in modo pressoché univoco le ragioni di “dubbio” innanzi alle quali si è arrestata la stazione appaltante e da palesare una “svista materiale” evidentemente occorsa nella fase di redazione del documento.

In questo senso è di rilievo considerare quanto segue:

a) innanzitutto, il disciplinare (art. 13, paragrafo “B) ha dettato una regola di composizione dell’“ offerta tecnica ” nella quale convergono, in posizione equiordinata, i tre documenti “ a) relazione tecnica ”, “ b) elenchi descrittivi ” e “ c) schede tecniche ”.

Nessuna dignità propositiva prevalente può quindi riconoscersi alla “ relazione tecnica ”, non essendo questa l’unico o il principale documento deputato alla descrizione della proposta tecnica in ogni suo elemento oggetto di valutazione.

L’affermazione di prevalenza, oltre ad essere contraddetta dalla regola del disciplinare, appare anche poco coerente con la fattispecie concreta, perché nell’ambito dell’offerta di C è la stessa relazione tecnica a richiamare in più occasioni le schede tecniche, e così anche nel sottocapitolo dedicato al “ Processo di confezionamento e distribuzione dei pasti ” nel quale compare il controverso riferimento alle “ posate in plastica ” e al “ bicchiere monouso ”.

Vi si legge, infatti, che “ per la descrizione dettagliata delle riqualificazioni e delle attrezzature di nuova fornitura si rimanda al capitolo I) della presente relazione e al punto b) della documentazione tecnica ” e, dunque, alle schede tecniche (pag. 19 della relazione tecnica).

Il capitolo I “ attrezzature, macchinari e arredi ” corrisponde al criterio di valutazione I, riportato alla pagina 46 del disciplinare di gara (“ Saranno valutate il numero, la tipologia e le caratteristiche delle attrezzature, macchinari e arredi offerti a integrazione di quelli già esistenti ”).

Le schede tecniche richiamate contengono, appunto, la descrizione analitica delle caratteristiche tecniche dei bicchieri e delle posate (mediante indicazione dei relativi codici, del produttore, delle misure), nonché l’indicazione del materiale (vetro e acciaio inox) di cui sono detti pezzi sono composti, con le relative immagini fotografiche.

Dunque, è la stessa articolazione dell’offerta a contenere un esplicito rimando agli allegati tecnici descrittivi delle caratteristiche dei prodotti, sicché agli stessi allegati non può non assegnarsi proporzionata rilevanza nella determinazione dei contenuti tecnici della proposta.

b) Un secondo dato rilevante attiene alla sproporzione qualitativa e quantitativa delle indicazioni ritraibili, rispettivamente, dalla relazione tecnica e dalle schede tecniche. Nel primo caso i due aggettivi “ plastica rigida ” e “ monouso ” riferiti, rispettivamente, a posate e bicchieri, figurano in un unico rigo di un paragrafo di un sottocapitolo;
nel secondo caso, l’illustrazione testuale e fotografica dei materiali e della tipologia delle posate e dei bicchieri è assai diffusa e dettagliata, il che induce a ritenere come assai più plausibile un errore redazionale occorso nella battitura dell’isolato rigo della relazione, e molto meno verosimile una svista involgente l’assai più consistente materiale illustrativo e descrittivo contenuto nelle schede tecniche.

c) Un terzo significativo elemento valutativo attiene al fatto che il sotto-capitolo della relazione nel quale compare il riferimento ai piatti di “ plastica rigida ” e ai bicchieri “ monouso ” è, in realtà, deputato alla descrizione delle “ modalità operative ” dello scorrimento del nastro di confezionamento su cui sarebbero stati allestiti i vassoi personalizzati. Dunque, in esso l’indicazione delle caratteristiche delle posate e bicchieri non era affatto richiesta, così come riconosciuto dallo stesso TAR (“ come risulta dal disciplinare di gara, il suddetto criterio ha ad oggetto le procedure di produzione e confezionamento dei pasti, ovvero caratteristiche del servizio la cui descrizione da parte dell’offerente non richiede l’indicazione del tipo di posate e di bicchieri utilizzati, trovando a quest’ultimo riguardo applicazione il precetto di cui agli artt. 19 e 27 del capitolato tecnico, laddove prescrive, in coerenza con l’obiettivo del basso impatto ambientale dell’appalto in questione, posate in acciaio e bicchieri di vetro o di plastica dura ”).

Non è un caso che l’aggiudicataria abbia omesso di riportare, nella stessa parte della relazione, l’indicazione della tipologia di bicchieri e posate, e che tale omissione non sia stata in alcun modo sanzionata dalla stazione appaltante.

La descrizione di “ Attrezzature, macchinari ed arredi ” fa infatti riferimento al distinto parametro “ I ” (pag. 46 del disciplinare), che C illustra nel capitolo I della sua relazione tecnica, capitolo I espressamente richiamato a pag. 19 della Relazione tecnica come sede deputata alla descrizione delle “ Attrezzature proposte ”.

d) Un ultimo elemento valutativo concerne il fatto che le prescrizioni dettate agli artt. 19 e 27 del Capitolato tecnico circa l’utilizzo di posate in acciaio inox e di bicchieri di vetro non attengono al “momento progettuale” che si esprime nella redazione dell’offerta tecnica, bensì al momento esecutivo del servizio appaltato che deve svolgersi nell’osservanza di tali prescrizioni ed il cui rispetto si impone nei confronti di tutti i concorrenti, indipendentemente dalle soluzioni progettuali offerte da ciascuno di essi.

1.5. - Tutte le considerazioni che precedono inducono a ritenere che l’errore materiale, sebbene non immediatamente e direttamente percepibile nella forma di una svista redazionale dell’atto ( lapsus calami ), fosse chiaramente o più che ragionevolmente evincibile da una lettura improntata a senso “logico” delle diverse componenti documentali dell’offerta.

1.6. - A corroborare definitivamente la fondatezza del motivo di appello soccorre, infine, l’indirizzo interpretativo, di recente ribadito da questo Consiglio, che rinviene nel sistema normativo degli appalti pubblici la possibilità, in relazione all’art. 83, di attivare da parte della stazione appaltante un ‘soccorso procedimentale’, nettamente distinto dal ‘soccorso istruttorio’, utile per risolvere dubbi riguardanti “ gli elementi essenziali dell’offerta tecnica ed economica ”, tramite l’acquisizione di chiarimenti da parte del concorrente che non assumano carattere integrativo dell’offerta, ma che siano finalizzati unicamente a consentirne l’esatta interpretazione e a ricercare l’effettiva volontà del partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità (Cons. Stato, sez. V, n. 680/2020).

Nel caso di specie, il “soccorso procedimentale” non avrebbe violato i segnalati limiti di ammissibilità, posto che il chiarimento utile a dirimere il dubbio non avrebbe costituito una modifica dell’offerta tecnica presentata in gara, né vi avrebbe apportato dati correttivi o manipolativi, ma si sarebbe limitato a specificare la portata di elementi già in essa contenuti, ovvero a fornire riscontro della “svista” occorsa nell’inserimento delle due aggettivazioni contenute alla pag. 20 della relazione tecnica.

Lo stesso disciplinare di gara ha contemplato la “ facoltà della stazione appaltante ”, al di fuori delle ipotesi di soccorso istruttorio, di “ invitare, se necessario, i concorrenti a fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati ” (punto 13, sub “ Soccorso istruttorio ”, ultimo periodo), sicché anche da questo punto di vista nulla ostava alla soluzione, a mezzo di chiarimento, dell’impasse dubitativa.

2. - L’accoglimento del primo motivo giustifica l’assorbimento sia del secondo motivo (reiterativo del secondo motivo del ricorso di primo grado), in quanto finalizzato a far valere ulteriori profili di illegittimità della mancata ammissione dell’offerta tecnica di C;
sia del terzo motivo (reiterativo del terzo motivo del ricorso di primo grado), in quanto svolto in via subordinata alla mancata riammissione alla gara.

3. - L’accoglimento del primo motivo di appello determina, al contempo, l’accoglimento in via consequenziale del quarto motivo, con il quale è stata reiterata la censura (dedotta con il primo motivo aggiunto) di illegittimità derivata del provvedimento di aggiudicazione in favore del RTI Serenissima Ristorazione.

3.1. - Può invece essere assorbito l’ulteriore profilo dedotto nel quarto motivo (e reiterativo del secondo motivo aggiunto), poiché concernente un ulteriore profilo di illegittimità e contraddittorietà della mancata ammissione dell’offerta tecnica del RTI C.

4. - Restano da esaminare il quinto e il sesto motivo di appello (corrispondenti al terzo e al quarto motivo aggiunto) dichiarati improcedibili dal T per sopravvenuta carenza di interesse.

4.1. - Il quinto motivo concerne asseriti e molteplici profili di illegittimità ed illogicità delle valutazioni compiute e dei giudizi attribuiti in sede di delibazione delle offerte tecniche.

i) Il primo profilo di supposta incongruenza riguarda i punteggi attribuiti in relazione al parametro B - “ Approvvigionamento delle derrate ” ed attiene al fatto che la proposta di Serenissima (premiata con 5 punti, a fronte dei 4 ottenuti da C), pur proponendo l’individuazione di fornitori che favorirebbero lo sviluppo sociale sostenibile, non conterrebbe alcun riferimento concreto in tal senso.

Il rilievo va respinto in quanto, al punto b 6.1 dell’offerta (pag. 13 e ss.), E ha riscontrato l’indicazione di nominativi di diverse Aziende fornitrici che tutelano l’inserimento di soggetti svantaggiati (meglio elencate a pag. 21 della memoria E 10.11.2020). Vi è riportato un elenco di prodotti forniti da produttori/fornitori toscani, dei quali vengono evidenziate le ulteriori caratteristiche di qualità (DOP, IGP, PAT, Biologico, ecc.). Oltre a quanto indicato nelle suddette tabelle, va considerato quanto descritto nelle pagine 11 e 12 della relazione tecnica, dove sono inseriti altri nominativi di fornitori di prodotti alimentari con caratteristiche rispondenti ai C.A.M..

Sotto un distinto profilo, parte ricorrente censura il fatto che per il medesimo elemento Serenissima ha indicato solo per alcuni prodotti la relativa tipologia, senza esprimere la percentuale di incidenza delle derrate di produzione biologica, IGP, DOP, ecc., così da non permettere alla Commissione di verificare il rispetto delle percentuali minime obbligatorie previste dall’art. 9 punto 2 del capitolato tecnico.

Correttamente osservano sul punto le parti appellate che, ai sensi del Capitolato, non era richiesta l’indicazione della quota rispetto alle percentuali minime richieste dai CAM per determinate tipologie di prodotti, atteso che lo stesso Capitolato già prevede caratteristiche percentuali obbligatorie in relazione alle singole categorie di alimenti (art. 9 punto 2, pag. 31).

Il medesimo capitolato rimanda il controllo sulla rispondenza alle percentuali previste non ad una dichiarazione da rendere in sede di gara, ma ad una verifica semestrale, da svolgersi in fase esecutiva.

Inoltre, il sub criterio B valuta e premia “ frequenze di approvvigionamento, i metodi e le procedure per la selezione dei fornitori, le certificazioni da essi possedute, le certificazioni delle derrate, i controlli effettuati sui fornitori. Saranno valutate le modalità di deposito e di trasporto delle merci atte a ridurre per quanto possibile il numero di viaggi in accordo con il Piano di azione nazionale sul GPP ed i CAM. Sarà valutata la proposta di alimenti tipici territoriali, regionali e da filiera corta ”.

Non vi è, dunque, il minimo richiamo a una premialità riferita alla maggior quota percentuale rispetto alle percentuali minime richieste dai CAM per determinate tipologie di prodotti (i CAM sono infatti richiamati solo in riferimento ai trasporti), o all’elenco dei prodotti o alle collaborazioni coi fornitori, come induce a ritenere la parte ricorrente.

Pertanto, per tutte le ragioni sin qui illustrate, la valutazione espressa in relazione all’offerta dell’aggiudicataria non si espone ad alcun tipo di rilievo.

ii) Con riferimento al parametro C - “ Produzione e confezionamento dei pasti ”, la ricorrente sostiene che il “ sistema di cottura sottovuoto ” proposto dall’aggiudicataria non risulta “adeguato”, perché esteso alla totalità degli alimenti (come evincibile dalle pagg. 18 e 31) e come tale non conforme alle prescrizioni del capitolato (art. 16), che invece impongono il “ legame fresco-caldo ”.

La censura non può essere accolta perché muove da una premessa non corretta: l’aggiudicataria ha specificato (alle pagg. 27-28 della Relazione tecnica) che “ le tecniche e le modalità di produzione adottate dall’RTI saranno esclusivamente quelle del legame fresco-caldo ..” e che la fase di abbattimento e rigenerazione sarà utilizzata per “ tutti quei prodotti che per motivi di porzionatura vengono cotti il giorno antecedente il consumo quali arrosti, bolliti, brasati e paste al forno ”, in quanto, per motivi di sicurezza igienico-sanitaria, non possono essere mantenuti sempre ad una temperatura maggiore a 65°.

Il sistema di cottura sottovuoto è quindi indicato solo per alcuni alimenti che vengono cotti il giorno antecedente a quello del consumo, sicché anche le indicazioni presenti alle pagg. 19 e 31 della Relazione tecnica vanno raccordate a questa specificazione limitativa. Si tratta di rilievo decisivo ai fini della reiezione della censura, che è invece fondata sulla diversa e opposta ipotesi che il “ sistema di cottura sottovuoto ” venga esteso alla totalità degli alimenti

Del resto, anche la proposta di CAMST contiene analoga previsione (alla pag. 19 della Relazione tecnica), in quanto indica che “ tutte le preparazioni gastronomiche saranno cotte in giornata ad esclusione di arrosti, brasati riso per insalate di riso patate per produzione ecc... che potranno essere cotti il giorno precedente il consumo perché dopo la cottura saranno raffreddati con l'ausilio di un refrigeratore rapido … per gli alimenti cotti ed abbattuti durante la fase di rigenerazione ecc. ”.

iii) In relazione all’elemento D) - “ Trasporto e movimentazione/consegna dei pasti ”, viene censurata la differenza di punteggio attribuita allo “stesso” sistema di “sonde” proposto da entrambi i concorrenti.

Occorre premettere in proposito che, ai sensi del criterio di valutazione in esame, costituiva oggetto di valutazione “ la capacità della proposta di garantire il mantenimento delle temperature di sicurezza e della qualità in termini organolettici dei pasti nella fase di trasporto e consegna ”.

Ebbene, sul controllo delle “ temperature ”, le due offerte a confronto (quella di C e quella di Serenissima) presentano contenuti differenti, in quanto l’aggiudicataria (pag. 42 della relazione tecnica) propone un sistema che controlla in continuo la temperatura caldo freddo del carrello, a mezzo del Sistema Communicator Plus IT di Rational, il quale permette di monitorare (e registrare) in tempo reale la temperatura caldo - freddo del carrello;
di controllarla in “ rete ” tramite WIFI o Eternet e di trasferire ed archiviare i relativi dati al sistema centrale.

Viceversa, il controllo della temperatura degli alimenti proposto da C - attraverso un sistema con sonda su carrello che indica sia la temperatura caldo-freddo del carrello, sia la temperatura del vitto sul vassoio campione con indicazione sul display del carrello stesso (pag. 24) - ha carattere istantaneo e non tracciabile.

La valutazione della Commissione, oltre a rilevare la segnalata differenza, si è inoltre soffermata sulla diversa organizzazione delle consegne proposta dalle due concorrenti, quale ulteriore profilo tecnico (non investito dalla censura ma certamente) rilevante ai fini della diversificazione dei giudizi.

iv) Con riferimento all’elemento E) - “ Organizzazione, formazione e aggiornamento del personale ”, la ricorrente censura le indicazioni contraddittorie circa la “forza lavoro” proposta da RTI Serenissima e la valutazione espressa sul punto dalla Commissione. L’aggiudicataria ha infatti indicato che “ per ciascun presidio ospedaliero dotato di cucina è stato individuato un Responsabile Operativo di Presidio ” (pagg. 43 e 44), mentre nei “ piani operativi ”, in relazione ad alcuni presidi ospedalieri, la figura del RO coincide con quella del cuoco (pagg. da 45 a 47).

La censura non può essere accolta, non essendo validamente contestata la legittimità di una previsione organizzativa che faccia coincidere le funzioni di Responsabile Operativo di Presidio con quella di cuoco.

Ebbene, presso la Misericordia di Grosseto, oltre al cuoco responsabile di presidio sono previsti ulteriori 5 cuochi, 1 aiuto cuoco e 1 addetto servizi mensa;
presso la Misericordia di Poggibonsi oltre al cuoco responsabile di presidio sono previsti 3 cuochi ed 1 aiuto cuoco.

Neppure è riscontrabile l’asserita mancanza di alcune figure professionali destinate ad alcune attività fondamentali (Autisti P.O. Montevarchi e addetti mensa dipendenti per il P.O. di San Sepolcro e La Fratta).

Dalla lettura dell’offerta si evince, infatti, che il servizio mensa presso il P.O. San Sepolcro e il P.O. La Fratta viene espletato dal Responsabile Operativo-Cuoco (come rilevabile dai timing operativi allegati alla relazione tecnica, dove viene rappresentato, per che il servizio mensa è svolto, in entrambi i casi, dalle 12:00 alle 15:00 da un cuoco di 3° Livello).

Sempre dai timing operativi allegati alla relazione tecnica è possibile desumere che presso il P.O. La Gruccia di Montevarchi l’attività di trasporto viene effettuata dall’A C inquadrato al 5° livello (Addetto preparazione colazioni - gestione diete - confezionamento - consegna CD) per complessivi 30 minuti al giorno, dalle 12:00 alle 12:30.

v) In relazione all’elemento F - “ Sistema informativo per prenotazione e rendicontazione pasti e diete ”, si eccepisce da parte ricorrente che l’aggiudicataria non avrebbe indicato le modalità di prenotazione dei pasti, come richiesto dal capitolato tecnico (art. 14).

La censura trova diretta smentita nei contenuti della proposta contestata, ove si riscontra che:

- nello schema di flusso operativo proposto (pag. 53) sono offerte le prenotazioni multiple e per vassoio personalizzato;
è precisato anche (pag. 23) che le strutture territoriali potranno ordinare (prenotazioni multiple) il vitto tramite PC, utilizzando l'applicativo fornito da Serenissima oppure, in mancanza di PC o di collegamento internet, attraverso la messa a disposizione un tablet con scheda SIM;
si precisa, infine, che i sistemi proposti permettono anche la scelta di menù particolari (diete ecc.);

- nello schema del flusso operativo proposto (pag. 53) vengono altresì precisati gli orari per gli ordini ed il limite per i nuovi ingressi che è determinato fino al ritiro dei carrelli;
la proposta prevede anche che qualora questa soluzione non fosse percorribile (a pag. 61) è descritto comunque il vitto di ingresso per i nuovi entrati.

vi) Con riferimento all’elemento G) - “ Menù ”, viene censurata la difformità tra il giudizio “ottimo” attribuito all’offerta del RTI aggiudicatario ed il giudizio “ buono ” attribuito all’offerta del RTI C, in quanto ritenuta del tutto illogica ed erronea a fronte della circostanza che la rotazione degli alimenti proposta dal RTI aggiudicatario è impostata sulla base di un menù di 2 settimane su 2 stagioni, mentre il RTI C ha offerto quale miglioria un menù di 4 settimane su 4 stagioni.

Sul punto appaiono persuasivi i rilievi opposti da E (memoria 10.11.2020, pag. 27 e 28) secondo i quali l'offerta di Serenissima è stata meglio apprezzata in quanto più articolata e maggiormente rispondente alle varie tipologie di utenze in appalto prese in considerazione nella legge di gara.

In coerenza con dette prescrizioni, la Commissione, nella valutazione dei menù, ha esteso la propria analisi a tutti gli elementi indicati e, a tal fine, ha tenuto conto del fatto che RTI Serenissima ha definito delle rotazioni dei menù diversificate anche per tipologie di utenza (pag. 57 della Relazione tecnica) e ha introdotto ulteriori apprezzabili dettagli (le variabili menù, le alternative fisse, le colazioni dialisi, le merende dialisi, il pasto ridotto, il vitto di ingresso, il pasto post donazione, gli alimenti a filiera corta nel menù inseriti con maggior frequenza rispetto a C).

La diversificazione delle due proposte, in relazione ai distinti aspetti sin qui dettagliati, giustifica la divergenza dei punteggi.

vii) In relazione all’elemento H - “ menu e gestione diete speciali ”, entrambi i concorrenti (C e Serenissima) hanno ottenuto il medesimo punteggio “ adeguato ”.

Tuttavia, secondo la prospettazione di parte ricorrente questa equiparazione di giudizi non ha tenuto conto del fatto che RTI Serenissima: a) non ha descritto le modalità di gestione delle diete speciali; b) ha indicato il confezionamento delle diete a bassa carica batterica in vaschette senza indicarne le caratteristiche biodegradabili, pure richieste dall’art. 19, comma 8 del capitolato; c) ha proposto l’omogeneizzatura di piatti del giorno per le diete a consistenza modificata senza indicare l’omogeneizzatore tra le attrezzature.

Il rilievo non può essere accolto se solo si considera che:

• entrambe le aziende hanno definito i processi legati alla produzione di un numero sovrapponibile di categorie di diete (in particolare, l’aggiudicataria ha esplicitato nella propria relazione tecnica l'esecuzione di n. 8 categorie di diete speciali sulle 16 previste dall'Allegato dietetico;
ha fornito indicazione delle diete ipocaloriche e per diabete, per complessive 10 diete totali;
ha focalizzato l'attenzione anche sul processo produttivo legato a ciascuna tipologia di dieta;
per tutte le tipologie diete non ha fornito la relativa tabella di composizione bromatologica. Diversamente CAMST ha esplicitato nella propria relazione tecnica l'esecuzione di n.8 categorie di diete speciali sulle 16 previste dall'Allegato dietetico;
ha indicato la realizzazione di una tabella nella quale vengono descritte le modalità operative delle diete ed i principi nutrizionali generali;
per tutte le tipologie diete non ha fornito la relativa tabella di composizione bromatologica);

• i materiali e le attrezzature sono state valutate in altri criteri di valutazione del disciplinare di gara;

• RTI C non ha definito le procedure relative alla produzione delle diete termosigillate a bassa carica batterica;

• la composizione in nutrienti, le caratteristiche nutrizionali della dieta e l’utilizzo di vaschette in materiale biodegradabile erano già indicati nel capitolato come parametri vincolanti, il che spiega perché Serenissima non vi abbia fatto riferimento, avendo inteso attenersi alle prescrizioni essenziali dettate dalla legge di gara.

Gli elementi riepilogati giustificano, pertanto, come soluzione ragionevole o non palesemente illogica, la parificazione dei relativi giudizi.

viii) Con riferimento all’elemento L) - “ Autocontrollo ”, viene contestato come illogico il giudizio “ottimo” conseguito dal RTI aggiudicatario in quanto:

-- con riferimento al “ piano di autocontrollo ” (paragrafo L.1 della relazione) il progetto risulta generico, non descrivendo, né producendo il Piano di autocontrollo basato sui principi HACCP riferibile ai servizi specificatamente svolti presso le singole strutture sanitarie e per il resto riportando informazioni insufficienti nella tabella contenuta a pag. 75 della relazione tecnica;

-- con riferimento al piano dei “ controlli microbiologici ” (paragrafo L.2), tra gli aspetti migliorativi descritti dal RTI aggiudicatario a pag. 76 della relazione viene proposta l’analisi per la ricerca di specie, in particolare, per i prodotti ittici (n. 3 analisi annuali), mentre le suddette analisi non vengono riportate nelle tabelle riassuntive;
lo stesso dicasi per la proposta di effettuare analisi chimiche per ricerca di tensioattivi, che non viene specificata nel piano riassuntivo delle analisi;

-- a ciò si aggiungono i profili di illogicità del giudizio desumibili dal suo confronto con quello espresso in relazione all’offerta del RTI C, il quale ha proposto analisi di tipo merceologico sensoriali sia sulle materie prime presso i centri di cottura, sia sui prodotti finiti nelle mense dei dipendenti, ed una analisi chimica e microbiologica sull’acqua di rete a monte dell’erogatore, oltre che una analisi microbiologica sull’acqua a valle degli erogatori;
diversamente, il RTI aggiudicatario ha proposto analisi solo sugli erogatori installati in mensa.

La censura non può essere accolta, innanzitutto perché non tiene conto del fatto che l’offerta dell’aggiudicataria si è distinta per altre significative caratteristiche, ed in particolare per aver proposto, diversamente da C - oltre alle analisi previste dalla normativa vigente in materia di contenimento - anche un sistema innovativo con soluzione informatizzata, che controlla le fasi di acquisizione e utilizzo delle materie prime, fornendo le modalità da adottare in ogni fase operativa.

L'applicativo informa l'operatore delle corrette procedure tramite flussi, con varie fasi e sbarramenti affinché vengano effettuate tutte le azioni di verifica imposte (pag. 64 Relazione tecnica).

Dunque, i termini contenutistici delle due offerte si differenziano per aspetti qualificanti - presenti solo nell’offerta dell’aggiudicataria.

Per il resto, i rilievi - letti anche alla luce delle controdeduzioni della controinteressata (di cui alle pagg. 23 e ss. della memoria 1011.2020) - impingono su profili valutativi di stretto “merito”, in relazione ai quali, tuttavia, non emergono evidenze di illogicità nella espressione dei giudizi tali da giustificare l’auspicato sindacato giurisdizionale.

ix) Anche in relazione all’elemento N – “ Piano delle emergenze ”, C contesta l’illogicità del giudizio espresso della Commissione attesa la genericità dell’offerta dell’RTI Serenissima e la mancata individuazione dell’ubicazione necessaria a verificare la distanza dai presidi ospedalieri e, dunque, il rispetto della normativa in materia di sicurezza alimentare (pag. 87 della relazione del RTI aggiudicatario);
ciò a differenza di quanto proposto dal RTI C (pagg. 80 e 81 della relazione).

Anche in tal caso, la censura omette di considerare che oggetto di valutazione, ai sensi del Capitolato e del disciplinare, erano “ le procedure e le tecnologie utilizzate per la gestione delle emergenze. L’offerta sarà valutata in base alla capacità di garantire la puntuale rilevazione delle emergenze e la loro immediata risoluzione ” (punto 14 del disciplinare, pag. 47. Si veda anche l’art. 33 del Capitolato, pag. 58).

Dunque, la valutazione andava rapportata ad un ampio modello organizzativo, mentre il rilievo svolto dalla ricorrente appare del tutto parziale e inidoneo a sollecitare una revisione critica del giudizio espresso dalla Commissione in relazione alla complessiva portata del parametro valutativo.

x) In relazione all’elemento O - “ Proposta migliorativa per il confort e il decoro ambientale delle mense aziendali ”, entrambi i concorrenti (C e Serenissima) hanno ottenuto il massimo punteggio “ ottimo ”. Parte ricorrente ritiene però che il giudizio espresso dalla Commissione sia errato in quanto la proposta dall’aggiudicataria non risulterebbe attuabile (per San Sepolcro, La Fratta ecc.) nella parte in cui prevede la fornitura “ presso ogni mensa aziendale ” di numerose “ aree tematiche ”. Ciò in quanto le mense più piccole non dispongono degli spazi necessari per la realizzazione delle suddette aree tematiche.

La censura è meritevole di rigetto.

Dai computi metrici ed estimativi dell’aggiudicataria (Allegato b) “ Elenchi descrittivi e computi metrici non estimativi arredi e attrezzature ”) è evincibile come le dimensioni ridotte di dette attrezzatture siano apparentemente compatibili l’attuazione delle aree tematiche in tutte le strutture;
e come per i P.O. Di Sansepolcro e P.O La Fratta siano stati previsti interventi per la loro realizzazione (pag. 92 ss.), assenti in altri presidi (ad es. P.O. Di Abbadia). Nessuna evidenza contraria è stata fornita dalla parte ricorrente a dimostrazione della concreta impossibilità attuativa degli interventi.

xi) Con riferimento all’elemento “I” - “ Attrezzature macchinari e arredi ”, viene contestata la proposta dell’aggiudicataria riguardante le stazioni di rigenerazione e i carrelli termorefrigeranti, i quali risulterebbero insufficienti, atteso peraltro il fatto che di alcune attrezzature in uso non è prevista la sostituzione.

Il Collegio non ravvisa profili di illogicità nella valutazione espressa dalla Commissione, in quanto la proposta dell’aggiudicataria (premiata con “ buono ”) prevede l'integrazione e la manutenzione straordinaria dei beni in dotazione alla stazione appaltante sufficienti per garantire quanto proposto (pur essendo previsto che tali attrezzature “ saranno sottoposte ad un intervento manutentivo straordinario, al fine di ripristinarne le funzionalità ”).

Viceversa, la proposta di CAMST prevede la quasi totalità di sostituzione delle attrezzature e ha ottenuto dalla Commissione una valutazione di “ ottimo ”.

Con riferimento all’elemento C), si sostiene che sarebbero stati indicati tempi di confezionamento dei vassoi in alcuni casi non attendibili, ma anche qui attraverso un rilievo indimostrato (dal punto di vista della impossibilità di realizzazione delle tempistiche indicate) e del tutto parziale, quindi inidoneo a sollecitare una revisione critica del più ampio giudizio espresso dalla Commissione in relazione alla complessiva e più ampia portata del parametro valutativo.

5. - Il sesto motivo di appello (corrispondente al quarto motivo aggiunto) investe il tema dell’anomalia dell’offerta avanzata dal raggruppamento aggiudicatario.

L’insostenibilità economica emergerebbe sotto il duplice profilo della sottostima del costo della manodopera e della mancata allegazione di documentazione a comprova di altre voci di costo.

In particolare, la ricorrente evidenzia un errore di calcolo nella stima degli oneri della manodopera, in quanto le ore settimanali sono state moltiplicate per 52 settimane (in alcuni casi per 52,14) anziché, come previsto nella tabella ministeriale che il RTI ha dichiarato di applicare, per 52,2 settimane.

Quanto alle rimanenti voci di spesa, la parte appellante osserva che:

-- a fronte di 15 mezzi il cui utilizzo richiederebbe dunque l’impiego di 15 autisti, sono stati indicati solo 14 autisti;

-- la stima dei costi relativi alla “ materia prima ” è supportata solo da affermazioni “ generiche ” e “ di stile ” che fanno richiamo alla “ esperienza maturata da Serenissima in anni di gestione di servizi analoghi a quelli oggetto del presente appalto ”;

-- non risulta che gli oneri dei trasporti siano stati ricompresi nelle spese generali, né in altre voci di costo;

-- anche l’“ utile d’impresa ” (indicato nell’importo complessivo di € 609.811,35,) viene genericamente giustificato come “ in linea con l’attuale situazione di mercato e con i dati di bilancio ”.

5.1. - Il motivo non può essere accolto.

Esso fonda su di rilievi di scarsa consistenza, se collocati nella prospettiva del giudizio globale e sintetico di sostenibilità dell’offerta al quale è chiamata la stazione appaltante ed alla cui stregua sono apprezzabili le sole criticità in grado di superare il limite della marginalità, di investire i valori complessivi del calcolo e, quindi, di minarne la tenuta complessiva e strutturale.

5.2. - Le deduzioni avanzate dalla ricorrente non paiono attingere a questo livello di radicalità, se solo si considera, in prima battuta, che il Raggruppamento aggiudicatario:

-- ha offerto, sul prezzo a base di gara, un ribasso percentuale assai contenuto sia in termini assoluti (solo il 2,61%) che relativi, in quanto più esiguo rispetto a quello proposto dagli altri offerenti in gara (Pellegrini 3,50, Cir Food 4,99 e Sodexo 4,25 – v. verbale di apertura delle offerte economiche dell’11.11.2019);

-- ha indicato un costo del personale (pari ad € 30.14.223,51) sensibilmente superiore a quello stimato dal Disciplinare di gara (in € 27.980.000,00) sulla scorta del costo orario “ desumibile dalle tabelle ministeriali per i dipendenti di aziende del settore turismo – comparto pubblici esercizi – ristorazione collettiva ” e tenuto conto “ dell’incidenza media del costo del lavoro negli appalti di ristorazione delle aziende sanitarie della Regione Toscana ” (cfr. disciplinare, all. 2);

-- ha previsto cautelativamente “ un ulteriore adeguamento in aumento del costo del personale quantificato in un complessivo 4% del costo della manodopera ” nella voce “ spese generali ed altri costi ”.

5.3. - Ciò posto, la differenza sul costo del lavoro indicata da C come elemento fondante l’illegittimità dell’aggiudicazione è pari a poco più di € 18.000,00/anno, sicché essa non sarebbe comunque in grado di inficiare la sostenibilità di un’offerta parametrata ad un valore di gara milionario (prezzo a base d’asta pari ad oltre 53 milioni), recante un utile di oltre € 600.000 e una voce “ spese generali e imprevisti ” ben superiore ai 5 milioni di euro.

5.4. - Anche le deduzioni sulla mancata documentazione delle altre voci di costo non paiono fondate, in quanto il Raggruppamento aggiudicatario:

-- ha dimostrato di possedere una sede in Toscana, di operare in collaborazione con una realtà radicata nel territorio sud della toscana (Coob) dove sono in atto sinergie con fornitori locali per l’acquisto di prodotti ortofrutticoli freschi e di godere di rapporti privilegiati con le società del Gruppo specializzate nella distribuzione di prodotti freschi, secchi e surgelati;

-- ha giustificato l’apparente discrasia sul numero degli autisti, in quanto dei 15 indicati ben 14 hanno la specifica qualifica di Autista e 1 è un Aiuto cuoco che svolge anche la funzione di autista per la consegna presso i centri esterni;

-- sull’onere relativo ai trasporti, ha indicato che lo stesso è stato ricompreso nel cospicuo importo delle spese generali (pari a circa il 10% del valore dell’appalto) e del tutto ragionevolmente la stazione appaltante ne ha preso atto: si tratta infatti di un importo (relativo ai mezzi di trasporto e al carburante) pari a circa €. 560.000 complessivi, che trova ampiamente spazio negli oltre 5,3 milioni di euro imputati alla voce spese generali;

- infine, sulle 0,2 settimane annue che mancherebbero per alcune figure professionali rispetto alle 52,2 di cui alle Tabelle ministeriali, ha dimostrato come si tratti di un dato “irrisorio” nel contesto dell’appalto (di valore a base d’asta 53.820.000,00), assommando esso ad un importo di poco più di € 18.000 annui.

6. - Sulla base di quanto esposto, deve disporsi l’accoglimento del solo primo motivo, dal che conseguono l’annullamento dell’atto di esclusione e del provvedimento di aggiudicazione, oltre che la dichiarazione di inefficacia della Convenzione-quadro, depositata agli atti del giudizio in data 5.11.2020.

Dette statuizioni sono funzionali alla riammissione del raggruppamento C- Dussmann Service alla gara e al riesame da parte della Commissione del giudizio espresso sull’elemento C della relativa offerta tecnica.

7. - Restano assorbite le ulteriori domande subordinate.

8. - Quanto alle spese di lite, si ravvisano giusti motivi per disporne la compensazione in relazione ad entrambi i gradi di giudizio, stante l’oggettiva peculiarità delle questioni trattate.