Pubblicato il 18/01/2021

N. 00519/2021REG.PROV.COLL.

N. 09806/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9806 del 2018, proposto dal Ministero dell'interno, dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dal Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati D I, S N e S F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S N in Roma, corso Vittorio Emanuelle II, n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione I) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2020, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Cons. Alessandro Verrico;

Visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellato, agente della Polizia di Stato, in data 17 novembre 1998 veniva giudicato dalla Commissione Medica Ospedaliera (C.M.O.) Sezione di Livorno, in ragione di un riscontrato “ -OMISSIS- ”, “ non idoneo in modo permanente al servizio. Si idoneo al servizio in altre amministrazioni statali o nell’amministrazione civile del Ministero dell’Interno che non comportino comunque l’uso delle armi ”.

1.1. Lo stesso in data 10 dicembre 1998 presentava quindi al Ministero dell’interno domanda di trasferimento presso altre pubbliche amministrazioni ai sensi del d.P.R. n. 339/1982, a tal fine indicando espressamente il Ministero delle finanze, il Ministero delle politiche agricole, il Ministero del tesoro e del bilancio e il Ministero dei trasporti e della navigazione.

1.2. Il Ministero dell’interno, nelle more della definizione delle procedure di trasferimento richieste dall’interessato, con decreto del 4 gennaio 1999, come previsto dall’art. 8 del d.P.R. n. 339/1982, collocava il medesimo in aspettativa dal 15 dicembre 1998 fino alla conclusione di tali procedure, con il trattamento economico goduto all’atto del giudizio di non idoneità.

1.3. Tutte le amministrazioni interpellate respingevano l’istanza di trasferimento (cfr. nota del Ministero per le politiche agricole del 9 aprile 1999;
nota del Ministero per le politiche agricole del 27 aprile 1999;
nota del Ministero delle finanze [data illeggibile];
nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 3 maggio 1999;
nota del Ministero dei trasporti e della navigazione del 15 giugno 1999 – documentazione depositata nel giudizio davanti al T.a.r. per il Lazio n.r.g. -OMISSIS-);

1.4. Conseguentemente in data 14 luglio 1999 il Ministero dell’interno comunicava al ricorrente che il procedimento amministrativo avviato in base al d.P.R. n. 339/1982 doveva ritenersi concluso negativamente, con conseguente revoca a decorrere dall’8 luglio 1999 dell’aspettativa retribuita e riattivazione della procedura di dispensa dal servizio per inabilità fisica, ai sensi dell’art. 9 d.P.R. citato;
la dispensa veniva quindi irrogata con provvedimento del 22 luglio 1999.

2. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio (R.G. n. -OMISSIS-) l’interessato agiva per ottenere l’annullamento dei citati provvedimenti con i quali i vari Ministeri avevano rigettato la sua richiesta di trasferimento ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339, nonché (con motivi aggiunti) dei provvedimenti di revoca dell’aspettativa retribuita e di dispensa dal servizio.

2.1. Il ricorso veniva accolto con la sentenza n. -OMISSIS-, passata in giudicato, con cui l’adito T.a.r. annullava tutti i provvedimenti impugnati.

3. Con la nota prot. n. 333-D/0166266- 339 in data 27 marzo 2007 il direttore della Divisione 1^ del Ministero dell’interno - Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per le risorse umane - Servizio sov.ti, ass.ti e agenti, comunicava che il decreto datato 4 gennaio 1999 dello stesso Ministero, concernente il collocamento del ricorrente in posizione di aspettativa speciale, riacquistava efficacia a tutti gli effetti a decorrere dalla data del 25 gennaio 2007, data di pubblicazione della citata sentenza n. -OMISSIS-.

3.1. Tale provvedimento veniva impugnato dall’interessato, con ricorso R.G. n. -OMISSIS-dinanzi al T.a.r. Lazio, che proponeva anche domanda per l’accertamento del diritto a vedersi liquidate le somme a titolo di aspettativa speciale retribuita ex art. 8 d.P.R. n. 339/1982 a far data dal 4 gennaio 1999 e fino alla definizione del procedimento attivato con la sua istanza, senza soluzione di continuità, con conseguente condanna del Ministero dell’interno alla corresponsione delle somme dovute a titolo di tale indennità speciale con interessi e rivalutazione sui singoli ratei sino al soddisfo.

+Con motivi aggiunti il ricorrente impugnava altresì:

a) il decreto n. 333/-D/0166266-339 con il quale il direttore della Divisione 1^ della Direzione centrale per le risorse umane - Servizio sovr.ti ass.ti e agenti del Ministero dell’interno - Dipartimento di pubblica sicurezza aveva annullato il provvedimento di revoca nella posizione di aspettativa speciale adottato in data 8 luglio 1999 per la parte in cui era stata riattivata l’efficacia a tutti gli effetti del provvedimento n. 333-D/3459-339 del 4 gennaio 1999 con decorrenza 25 gennaio 2007 fino alla data di definizione della procedura di transito in altra Amministrazione;

b) tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ivi compreso il decreto del 27 marzo 2007 con il quale il direttore centrale del Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per le risorse umane del Ministero dell’interno aveva disposto l’annullamento del provvedimento del 3 dicembre 1999 recante la dispensa dal servizio del ricorrente.

3.2. Detto ricorso veniva accolto dal T.a.r. Lazio, il quale, con la sentenza n. -OMISSIS-, passata in giudicato – dopo aver riconosciuto che in virtù del precedente annullamento che aveva determinato il ripristino della originaria situazione giuridica del ricorrente le somme non corrisposte nel periodo 8 luglio 1999/25 gennaio 2007 dovevano essere liquidate in suo favore - annullava gli atti impugnati.

4. In data 12 febbraio 2008, con la nota prot. n. 333-D/0166266-339, il direttore della Divisione 1^ - Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per le risorse umane - Servizio sov.ti, ass.ti e agenti del Ministero dell’interno chiedeva la riattivazione ai vari Ministeri della procedura di passaggio in una delle Amministrazioni dello Stato adite.

4.1. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (dirigente del Dipartimento per i trasporti aereo, marittimo, per gli affari generali, il personale e i servizi informativi – Direzione generale per gli affari generali ed il personale – trattamento giuridico del personale anche dirigenziale), con nota in data 17 marzo 2008, riferiva che “ al momento questo Ministero ha in corso la propria riorganizzazione ai sensi del D.P.R. 8 dicembre 2007 n. 271 e pertanto in attesa del decreto ministeriale di natura non regolamentare che dovrà definire i compiti degli Uffici dirigenziali di livello generale, si comunica che allo stato attuale l’istanza in questione non può essere accolta ”.

4.2. Avverso tali provvedimenti l’istante proponeva ricorso al T.a.r. Lazio, (R.G. n. -OMISSIS-) al fine di ottenerne l'annullamento.

5. Con nota n. 9114 del 23 settembre 2008, il direttore generale del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali comunicava che permanevano le ragioni ostative all’accoglimento della richiesta di trasferimento, come già rappresentato con nota n. 71691 del 7 aprile 1999 e con nota n. 4126 del 12 marzo 2007.

5.1. Parimenti, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con nota del 29 settembre 2008 (prot. n. 21983), respingeva la richiesta di passaggio.

5.2. L’istante proponeva pertanto - dinanzi al T.a.r. Lazio, Sede di Roma - ulteriore ricorso (R.G. n. -OMISSIS-), impugnando le citate note (Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali n. 0009114 del 23 settembre 2008 e n. 4126 del 12 marzo 2007;
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 21983 del 29 settembre 2008).

6. Il T.a.r., con la sentenza n. -OMISSIS-, dopo aver riunito i ricorsi R.G. n. -OMISSIS- e R.G. n. -OMISSIS-, accoglieva gli stessi e annullava i provvedimenti impugnati. Secondo il Tribunale, in particolare:

a) il transito in altre amministrazioni del personale della Polizia di Stato non idoneo al servizio, ma ritenuto abile in altre amministrazioni, può essere negato solo per accertata e documentata inidoneità ai nuovi compiti di istituto (art. 9 d.P.R. n. 339/1982), per cui, in caso di positiva valutazione, l’interessato deve essere assegnato ed inserito nei ruoli dell’amministrazione dello Stato anche in soprannumero (art. 10 d.P.R. cit.);

b) risultano inconferenti ed illegittimi gli argomenti adotti dalle resistenti per negare il transito nei richiesti ruoli, anche con riferimento alla determinazione del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, non prodotta, malgrado la specifica richiesta avanzata dal Collegio nell’ordinanza n. 1219 del 1° febbraio 2018, per cui il relativo e reiterato comportamento omissivo è valutato a mente dell’art. 64, comma 2, c.p.a.

7. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, il Ministero dell’interno, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’economia e delle finanze hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale degli originari ricorsi. In particolare, la parte appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:

i ) “ Motivazione perplessa e/o contraddittoria ”: ad avviso degli appellanti, l’affermazione del primo giudice in ordine alla mancata ottemperanza della richiesta istruttoria di cui all’ordinanza collegiale n. -OMISSIS-sarebbe frutto di una svista, considerato che sia il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali che il Ministero delle infrastrutture avevano prodotto la documentazione richiesta (deposito in formato cartaceo sin dal 15 ottobre 2009 - timbro e protocollo n. 57969);

ii ) “ Violazione dell’art. 74 della legge n. 133/2008 e degli artt. 1 e 9 della legge n. 339/1982. Violazione del DPR n. 129/2009, nonché del DPR n.271/2007 e n.184/2004. Tempus regit acta ”, concernente l’inapplicabilità dell’istituto del trasferimento nei ruoli civili al personale della Polizia che sia dichiarato privo della attitudine al servizio e non per inidoneità al servizio: In particolare, i Ministeri appellanti sostengono che l’art. 1 del d.P.R. n. 339/1982 sarebbe inequivoco nell’affermare che il passaggio ad altri ruoli della stessa amministrazione o di altre amministrazioni è previsto soltanto, ove possibile, in favore del dipendente dichiarato inidoneo al servizio “ per motivi di salute ”, nozione – quest’ultima – che non può ricomprendere anche la mancata attitudine all’esercizio di determinate mansioni (come l’inidoneità all’uso delle armi). Ne consegue che nella fattispecie, essendo stata accertata una generica inidoneità attitudinale, l’istante non riveste una piena posizione di diritto soggettivo al ricollocamento presso altra Amministrazione, ma una posizione di mero interesse legittimo, subordinata all’esistenza in organico dell’Amministrazione interessata o di altre, della relativa capienza in organico. Peraltro, secondo gli appellanti, in materia vige il principio del tempus regit acta , con la conseguenza che bisognerebbe prendere atto che al tempo della proposizione dell’istanza e del ricorso la normativa non consentiva l’adozione di provvedimenti favorevoli all’interessato (cfr. d.P.R. n. 129/2009, per quanto concerne il Ministero delle politiche agricole, ed il d.P.R. n. 271/2007 per il Ministero delle infrastrutture).

7.1. Si è costituito in giudizio l’originario ricorrente, il quale, depositando memoria difensiva, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto. L’appellato ha altresì dato atto che i Ministeri della politiche agricole e forestali, dell’interno, delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e finanze hanno altresì proposto il ricorso per revocazione davanti al T.a.r. Lazio, R.G. n. -OMISSIS-. Nel merito, l’appellato:

a) con riferimento alla prima censura, ha eccepito l’inammissibilità per tardività del deposito in primo grado da parte dei Ministeri (peraltro inesistente dall’interrogazione del PAT) e, ad ogni modo, l’irrilevanza ai fini del giudizio della documentazione prodotta;

b) riguardo alla seconda censura, ha dedotto che nel verbale della CMO del 17 novembre 1998 l’aspetto dell’utilizzo delle armi sarebbe solo marginale, fermo restando poi che quanto statuito nella sentenza n. -OMISSIS- in merito alla possibilità del dipendente di assolvere compiti diversi da quelli in precedenza rivestiti in Polizia risulta essere passato in giudicato;
l’appellato ha inoltre evidenziato che in base all’art. 9 del d.P.R. n. 339/1982 le ragioni del diniego possono essere costituite soltanto da una accertata non idoneità all’assolvimento di altri compiti, ovvero dall’impossibilità del trasferimento per esigenze di servizio (come peraltro statuito irrevocabilmente dal T.a.r. Lazio nella sentenza n. -OMISSIS-);
infine, ha ritenuto inapplicabili alla fattispecie i dd.PP.RR. indicati negli atti ministeriali, essendo successivi all’inizio della procedura in esame.

7.2. Il Collegio, con l’ordinanza n. -OMISSIS-, preso atto della proposizione da parte dei Ministeri appellanti del ricorso per revocazione, ha sospeso il giudizio in attesa della definizione del relativo giudizio pendente presso il T.a.r. per il Lazio – Sezione I- quater .

7.3. Con memoria difensiva depositata in data 19 maggio 2020 l’appellato, inter alia , ha dato atto che il T.a.r. Lazio, Sezione I- quater con la sentenza n. -OMISSIS-, divenuta irrevocabile, ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione ed ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio.

7.4. Con ulteriore memoria depositata in data 16 novembre 2020, l’appellato si è riportato a tutti i precedenti atti difensivi, insistendo nelle precisate conclusioni.

7.5. I Ministeri appellanti non hanno depositato ulteriori memorie.

8. All’udienza del 17 dicembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

9. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.

10. Il Collegio intende premettere, sulla scorta delle recenti pronunce di questa Sezione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4404 del 9 luglio 2020;
id., n. 3622/2020), una sintetica ricostruzione del quadro dei principi applicativi dell’istituto del trasferimento ex d.P.R. n. 339 del 1982, secondo il quale:

a) la disciplina vigente (articoli 1 - 4 d.P.R. n. 339 del 1982) fa riferimento esclusivamente all’inidoneità psico-fisica, non anche a quella attitudinale, tant’è che questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. III, 6 giugno 2016, n. 2401;
v. anche Sez. III, 3 marzo 2015, n. 1048) ha già escluso l’ammissibilità del transito nei ruoli civili di soggetti giudicati inidonei in attitudine, e ciò sia per il chiaro ed inequivoco tenore letterale delle norme in materia, sia, in termini logico-sistematici, per l’oggettiva differenza che intercorre fra “ una inidoneità dovuta a cause patologiche ” ed una ascrivibile “ alla mancanza di requisiti attitudinali ”;

b) ai sensi dell’art. 1 d.P.R. n. 339 del 1982, il transito nei ruoli civili non configura un diritto soggettivo del dipendente stesso, posto che tale disposizione usa l’espressione “ può essere trasferito ”, a cui è sottesa un’implicita potestas valutandi in capo all’Amministrazione, ed aggiunge che il transito è subordinato alla compatibilità tra l’accertata infermità ed il nuovo impiego (Cons. Stato, sez. IV, n. 3622 del 2020);

c) il transito nei ruoli civili è testualmente riservato ex art. 1 cit. al solo dipendente “ giudicato assolutamente inidoneo per motivi di salute ”: è noto che, allorché la legge abbia perimetrato con precisione l’ambito di applicazione di un istituto, l’interprete non possa estenderne la portata oltre i confini stabiliti in via normativa (cfr. il risalente brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit );

d) i successivi articoli 2 e 3 fanno, poi, riferimento al concetto di “ invalidità ”, che richiama con tutta evidenza profili d’ordine fisico (o, al più, psico-fisico), ma certo non attitudinale;

e) il transito è subordinato alla valutazione medico legale effettuata dalla Commissione medico ospedaliera (composta esclusivamente da personale sanitario), in ordine alla idoneità del soggetto al servizio nei ruoli civili, competente ai sensi dell’art. 4 d.P.R. citato;
diversamente, l’inidoneità attitudinale è accertata da commissioni nominate ad hoc dal Capo della Polizia e composte da personale con diversa specializzazione;

e) il provvedimento con cui si dispone il transito nei ruoli civili presenta pertanto natura costitutiva con effetti innovativi del rapporto di lavoro instaurato nei ruoli civili dell’Amministrazione dell’interno rispetto a quello intrattenuto dal dipendente, in precedenza, nella Polizia di Stato;

f) più in generale, in una prospettiva ermeneutica sistematica e teleologicamente orientata, la facoltà di transito, quale eccezione al principio costituzionale di accesso ai pubblici impieghi mediante concorso, risponde all’esigenza di garantire al dipendente della Polizia di Stato una prospettica stabilità di impiego allorché, per motivi di salute, non sia più in grado di svolgere materialmente le mansioni istituzionali per le quali è stato, a suo tempo, assunto.

11. Ciò premesso, in relazione al summenzionato primo motivo di appello, il Collegio ne rileva l’infondatezza, alla luce di quanto disposto dal T.a.r. Lazio, Sezione I- quater , con la sentenza n. -OMISSIS-, passata in giudicato, con la quale è stato assodato che l’impugnata sentenza n. -OMISSIS- del T.a.r. Lazio si è riferita all’omesso deposito digitale dei documenti richiesti sebbene fossero stati pure depositati in formato cartaceo. Pertanto, nella sentenza di revocazione si afferma che con la domanda di revocazione “ in realtà si chiede il sindacato sulla “valutazione” del Giudice del comportamento dell’amministrazione, ritenuto rilevante ai sensi dell’art.64 c.p.a. ”, rilevando “ che tale elemento neppure risulta essere stato determinante ai fini della decisione di accoglimento del ricorso ”.

11.1. In ragione di tali statuizioni divenute irrevocabili il motivo di appello risulta infondato.

12. Parimenti infondata si palesa la seconda censura, atteso che, da quanto pacificamente risulta dalla documentazione versata in atti e dalle richiamate pronunce passate in giudicato, l’istante veniva dichiarato inidoneo in modo permanente all’assolvimento dei compiti d’istituto a causa di infermità psico-fisica e non per inidoneità attitudinale, peraltro avendo la C.M.O. precisato che l’interessato aveva tutti i requisiti per poter essere utilizzato in Amministrazioni pubbliche diverse da quelle di Polizia.

Invero, la tesi – sostenuta dagli enti appellanti – inerente all’inapplicabilità dell’istituto del trasferimento nei ruoli civili al personale della P.S. che sia dichiarato privo della attitudine al servizio, risulta, alla luce della richiamata giurisprudenza, del tutto condivisibile, ma inconferente con il caso in esame, specificatamente riguardante un’ipotesi di inidoneità per motivi di salute.

Del resto, il diniego del transito non può trovare fondamento nelle motivazioni legate alla carenza di posti in organico addotte dai Ministeri appellanti, essendo coperte dal giudicato anche le statuizioni della sentenza n. -OMISSIS- del T.a.r. del Lazio attinenti alla illegittimità di tali ragioni (“ in circostanze quali quelle di cui è causa, le pretese del dipendente possono esser disattese solo in caso di una sua accertata inidoneità ad assolvere (anche) compiti diversi da quelli – comportanti, per loro stessa natura, l’uso delle armi – precedentemente commessigli;
che, nell’occasione, non risulta (neppure) provata l’impossibilità di un trasferimento per esigenze di servizio;
che, tra tali esigenze, non è comunque da ricomprendere (come eccepito, in particolare, dall’interpellato Dicastero del Tesoro) la mancanza di dotazioni organiche (essendo infatti consentiti – cfr. TAR Toscana, I, n.516/90 – gli inquadramenti “in soprannumero”) né tanto meno (come è stato detto dal Ministero delle Politiche Agricole) una – non meglio precisata – situazione di “incertezza”: derivante dall’avviata riorganizzazione degli Uffici ”).

13. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto, con conseguente integrale conferma dell’impugnata sentenza ai fini della eventuale applicazione dell’art. 113 c.p.a.

Per l’effetto, considerato che l’originaria domanda di transito, come visto risalente al 10 dicembre 1998, risulta tuttora inevasa, le Amministrazioni appellanti dovranno provvedere entro il termine di 120 giorni dalla comunicazione o notificazione delle presente sentenza a riattivare il procedimento e a pronunciarsi, ai sensi dell’art. 1 d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339, sulla medesima domanda entro i successivi 120 giorni.

14. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.