Pubblicato il 29/03/2022

N. 02295/2022REG.PROV.COLL.

N. 09560/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA IIANA

IN NOME DEL POPOLO IIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9560 del 2021, proposto dalla signora -OMISSIS-, legalmente rappresentata dalla tutrice signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato M L T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione del Veneto, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati C D, G Q e C Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n. 33,

nei confronti

- dell’Azienda ULSS n. 9 Scaligera, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Sala, con domicilio legale come da PEC da Registri di Giustizia;
- della -OMISSIS-, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dalla

ULSS

9 Scaligera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2022, il Cons. Ezio Fedullo e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra -OMISSIS-, quale tutrice della signora -OMISSIS-, agiva contro l’Azienda

ULSS

9 Scaligera e la Regione Veneto per l’annullamento degli atti con i quali era stata determinata la quota di compartecipazione al costo del servizio fruito dalla sig.ra -OMISSIS-presso la Comunità -OMISSIS- nell’importo di € 74,75/die, corrispondente all’intera quota alberghiera/sociale, sulla scorta del “ Regolamento per l’accesso ai servizi residenziali per persone disabili ” approvato dalla Conferenza dei Sindaci del Comuni dell’ex

ULSS

22, ora Distretto 4 Ovest Veronese, nella seduta del 25 febbraio 2015 e recepito con Deliberazione del Direttore Generale n. -OMISSIS-

Si premetteva in ricorso che la ricorrente era disabile grave invalida non autosufficiente 100% in quanto affetta da “ ritardo mentale grave in sindrome autistica ”, con conseguenti controlli periodici da parte del servizio salute mentale, visite specialistiche psichiatriche, terapia farmacologica mediante somministrazione di neurolettici, benzodiazepine ed antiepilettici, monitoraggio periodico parametri vitali (esami ematochimici, ecg, ecc.), e che la medesima era stata riconosciuta persona con handicap grave ex art. 3, comma 3, l. n. 104/1992 e “ invalida con totale e permanente inabilità lavorativa 100% e con necessità di assistenza continua, non essendo in grado di compiere gli atti

quotidiani della vita (legge 18/80) ”.

Si esponeva altresì che la suddetta era stata inserita, tramite i servizi socio-sanitari locali, nella Comunità -OMISSIS-gestita dalla società cooperativa sociale -OMISSIS-, con autorizzazione della ULSS a partire dal 1° marzo 2018, che usufruiva, dal 1° ottobre 1996, del 20% della pensione di reversibilità del padre, pari all’importo annuo netto di € 10.567,00, e di una pensione categoria -OMISSIS-per l’importo mensile lordo di circa € 800,00, e che era comproprietaria (con la madre e la sorella) per 1/6 della casa di residenza sita in Lazise, dove rientrava nelle festività e nei fine settimana, e sosteneva in proprio le “ spese personali ” (in particolare, nel 2018 aveva sostenuto € 8.087,00 per spese personali).

Si esponeva quindi che, all’esito dell’istruttoria sulla richiesta di compartecipazione formulata dal tutore, che aveva presentato l’

ISEE

2019 della ricorrente per un importo, come da ultima attestazione rilasciata dall’INPS in data 20 giugno 2019, di € 20.802,27, la ULSS, con nota del 6 settembre 2019, le aveva comunicato di dover “ determinare a carico dell’assistita la quota di compartecipazione ” alla retta c.d. alberghiera di residenzialità nella struttura in cui è accolta “ nel suo importo totale pari a € 74,75/die ”, in applicazione del Regolamento per l’accesso ai servizi residenziali per persone disabili, in quanto non aveva prodotto i dati richiesti con il modello di autocertificazione previsto dal Regolamento, che non prevedeva l’utilizzo del modello ISEE.

Con i motivi aggiunti, la domanda di annullamento veniva estesa agli atti con i quali la ULSS aveva comunicato di aver determinato “ sulla base dell’autocertificazione ”, “ in applicazione del “Regolamento Accesso ai servizi residenziali per persone disabili” approvato in Conferenza dei Sindaci Azienda ex

ULSS

22 nella seduta del 25 febbraio 2015 e recepito con Deliberazione del Direttore Generale n. 209 del 19 maggio 2015 ”, la “ compartecipazione mensile per l’anno 2020 ” a carico della ricorrente nell’importo di “€ 1.853,37 ” (€ 22.240,44 annui).

2. Il T.A.R., respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione e di carenza di interesse al ricorso, ha accolto il gravame sulla scorta della pregressa giurisprudenza (con particolare riferimento alla sentenza di questa Sezione n. 6926/2020) che ha sancito la non derogabilità della disciplina statale in tema di ISEE quale strumento di valutazione delle condizioni di accesso e dei criteri di partecipazione degli utenti alle prestazioni sociali agevolate ed ai relativi costi.

Il T.A.R. ha in particolare rilevato quanto segue:

“ La disciplina della compartecipazione, come disciplinata dall’art. 6 del regolamento impugnato, e di cui gli atti della ULSS di determinazione della quota di compartecipazione a carico della ricorrente costituiscono applicazione, si pone in evidente contrasto con la normativa e gli insegnamenti giurisprudenziali sopra esposti con riferimento alla valenza dell’ISEE in materia di prestazioni sociosanitarie a favore dei disabili, in quanto:

- considera, ai fini della compartecipazione del disabile, integralmente e senza considerare i criteri di calcolo e i parametri stabiliti ai fini del calcolo dell’ISEE, tutte le somme percepite dalla ricorrente, comprese l’indennità di accompagnamento e la pensione di invalidità, che, invece, sono state normativamente escluse dal calcolo della componente reddituale dell’ISEE e rilevano eventualmente in relazione alla componente del patrimonio mobiliare ma secondo i criteri di calcolo e le franchigie previste dal DPCM n.159 del 2013;

- considera il patrimonio mobiliare e immobiliare dell’interessata, secondo criteri di calcolo e franchigie che prescindono da quelli previsti, invece, in sede di disciplina ISEE;

- impone all’interessata la necessaria presentazione di una autocertificazione che non è rispettosa della disciplina in materia di ISEE e sanziona la mancata presentazione di tale autocertificazione con l’accollo totale della retta, prescindendo, quindi, del tutto dell’ISEE ”.

Il T.A.R. ha invece respinto le censure di parte ricorrente dirette a lamentare l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui non sarebbero stati rispettosi del riparto degli oneri tra sanità e assistenza, nella misura rispettivamente del 70% e 30% della retta, che, invece, doveva essere riconosciuto alla ricorrente in considerazione della grave disabilità da cui era affetta e delle prestazioni socio sanitarie di cui godeva.

3. La sentenza appellata costituisce oggetto dell’appello principale proposto dalla originaria ricorrente e di quello incidentale proposto dalla

ULSS

9 Scaligera.

Si è altresì costituita nel giudizio di appello la Regione Veneto, la quale ha anche riproposto le eccezioni formulate in primo grado: poiché, tuttavia, queste si risolvono essenzialmente nella deduzione della tardività della impugnazione dei provvedimenti regionali e poiché, sia all’esito del giudizio di primo grado che di quello di appello, nessuna statuizione caducatoria di atti regionali scaturisce dalla definizione della controversia, può prescindersi dall’esame dell’eccezione suindicata.

4. Deve preliminarmente procedersi all’esame dell’appello incidentale proposto dalla

ULSS

9 Scaligera, con il quale viene in primo luogo contestata la statuizione declinatoria dell’eccezione di difetto di giurisdizione recata dalla sentenza appellata, sul rilievo che la ricorrente avrebbe inteso azionare la tutela di diritti soggettivi di rilevanza costituzionale e sovranazionale, negando la sussistenza in capo all’ULSS convenuta di alcun potere di incidere sugli stessi.

Lamenta la parte appellante incidentale che la sentenza appellata palesa profili di contraddittorietà, non potendo ammettersi, al fine di fondare la giurisdizione del giudice amministrativo, l’esistenza di un potere discrezionale dei Comuni ed escludere la possibilità per gli stessi, oltre che per le Regioni nell’esercizio della loro potestà legislativa, di considerare elementi reddituali ulteriori a quelli indicati dal legislatore statale.

Allega infine la appellante incidentale che, ammettendo siffatta possibilità, il ricorso doveva invece essere respinto, in quanto l’unica norma del contestato Regolamento dell’

ULSS

9 applicata con gli atti impugnati era quella che prevedeva l’accollo totale della quota in caso di mancata presentazione del modulo e della documentazione che il Regolamento considerava requisito di ammissibilità della domanda: norma che, ad avviso della ULSS, sarebbe finalizzata a disciplinare il procedimento e, quindi, da considerare del tutto legittima e non contrastante con norme di legge e/o convenzioni internazionali.

Infine, con il medesimo appello incidentale, la parte proponente introduce anche un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse a proporlo, in quanto la mancata compilazione dell’autocertificazione del reddito non avrebbe nemmeno consentito di verificare la differenza derivante dall’applicazione dell’ISEE ovvero del Regolamento dell’ULSS.

Le tesi della parte appellante incidentale non possono essere condivise.

In primo luogo, e quanto alla questione di giurisdizione sollevata nuovamente nel presente grado di giudizio, la qualificazione della situazione giuridica dedotta in giudizio – anche ai fini del riparto della giurisdizione - deve essere operata sulla scorta del complessivo quadro normativo che ne disciplina i limiti e le modalità attuative: nella specie, non può non osservarsi che la situazione giuridica dedotta in giudizio, avente ad oggetto la fruizione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie e la determinazione dell’esatto criterio di accollo del relativo costo a carico della collettività e dell’assistito, risulta conformata da atti regolatori di fonte non solo legislativa, ma anche regolamentare ed amministrativa (basti pensare alla stessa disciplina dell’ISEE, che ad avviso del giudice di primo grado deve trovare esclusiva applicazione nella fattispecie, recata dal d.P.C.M. n. 159/2013), con la conseguenza che, indipendentemente dalla natura vincolata (secondo la tesi della ricorrente) o meno (secondo la posizione dell’Amministrazione resistente) degli atti impugnati in primo grado, resta insuperabile il dato che si tratta di una situazione “ discrezionalmente conformata ” a monte dall’Amministrazione, al fine di conciliare l’interesse del privato a sostenere i costi della prestazione assistenziale (sia con riguardo alla sua componente sanitaria, siccome riconducibile ai Livelli Essenziali di Assistenza, sia con riferimento a quella sociale) in misura compatibile con la sua capacità economica e quello pubblico a non addossare alla collettività costi che il beneficiario della medesima prestazione, in ragione delle sue disponibilità reddituali e patrimoniali, sia in grado di sostenere autonomamente.

In secondo luogo, e quanto ai profili di merito dell’appello incidentale, la rivendicazione della legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado, operata dalla ULSS appellante sul rilievo del carattere procedimentale della norma regolamentare di cui è stata fatta applicazione mediante i provvedimenti impugnati in primo grado (in forza della quale sarebbe stato onere della parte istante, sanzionato in caso di omissione con l’accollo integrale della quota sociale/alberghiera della retta, produrre il modello di dichiarazione previsto dal “ Regolamento per l’accesso ai servizi per persone disabili ”), non può essere condivisa, attesa la diretta strumentalità del suddetto onere “procedimentale” all’applicazione di un criterio di definizione della quota di compartecipazione a carico dell’assistito eterogeneo rispetto alla normativa statale in materia di ISEE e che, per tale ragione, ha costituito complessivamente oggetto della statuizione caducatoria della sentenza appellata.

Quanto infine alla eccezione di carenza di interesse della ricorrente già formulata in primo grado e pedissequamente reiterata con l’appello incidentale in esame, deve osservarsi che la ULSS non formula specifiche censure al fine di contestare l’espressa statuizione reiettiva contenuta nella sentenza appellata, la quale afferma sul punto che “ appare evidente l’interesse della ricorrente a contestare il provvedimento della ULSS (che opera su delega del Comune) che le ha accollato per l’intero la quota giornaliera della retta c.d. “alberghiera” per un importo di € 74,75 al giorno (e per un importo annuale di € 27.283,75), negando, quindi, qualsiasi compartecipazione del Comune, sulla base della mancata presentazione di una autocertificazione, come prevista dal Regolamento presupposto, che non prevede l’utilizzo dell’ISEE, che invece era stato presentato dalla ricorrente all’Amministrazione e che per il 2019 reca un importo di € 20.802,27, ben inferiore alla retta annuale invece accollata alla ricorrente ”.

5. Esaurito l’esame dell’appello incidentale, e dichiarato l’assorbimento della relativa eccezione di inammissibilità formulata dalla appellante principale, deve senz’altro procedersi all’analisi dell’appello principale proposto dalla originaria ricorrente.

6. Con il primo motivo di appello, essa contesta il capo della sentenza appellata con il quale il giudice di primo grado ha respinto il motivo (X del ricorso introduttivo ed VIII dei motivi aggiunti) col quale lamentava che l’AULSS (delegata dal Comune) non aveva verificato il rispetto degli “ standard minimi ” contenuti nella legislazione statale in materia di LEA - Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria: ciò in quanto, a fronte della “ grave ” disabilità della ricorrente, le prestazioni de quibus avrebbero dovuto essere inquadrate tra quelle a favore di disabili gravi, per le quali i medesimi LEA prevedevano l’accollo nella misura del 70% a carico del SSN e del 30% a carico del

Comune, come stabilito dal