Pubblicato il 20/12/2022

N. 11117/2022REG.PROV.COLL.

N. 06332/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6332 del 2016, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato M G F, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A P, in Roma, via Cosseria 2;

contro

Provincia di Salerno, in persona del presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato M T, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;
Presidente della Provincia di Salerno, dottor -OMISSIS-;
Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3;
-OMISSIS-, in qualità di commissario liquidatore della gestione stralcio ramo rifiuti del Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Guido Lenza, in Roma, via XX Settembre 98;
-OMISSIS- s.p.a. (in liquidazione), non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (sezione seconda) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Salerno e di -OMISSIS-;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 22 novembre 2022 il consigliere F F e udito per la parte appellante l’avvocato Feola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il dottor -OMISSIS- ha impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno gli atti della Provincia di Salerno con cui è stata dapprima disposta nei suoi confronti la revoca dell’incarico di commissario liquidatore della gestione stralcio relativa al ciclo integrato dei rifiuti, facente capo al Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3;
e quindi, in conseguenza della revoca, è stato nominato un nuovo commissario liquidatore, nella persona del dottor -OMISSIS- (decreti del presidente della provincia del 25 marzo 2015, nn. 37 e 38).

2. Il ricorrente era stato nominato (con decreto del 16 settembre 2010, n. 164) in attuazione dell’art. 12 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 ( Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile;
convertito con legge 26 febbraio 2010, n. 26 ), che ha demandato ai presidenti delle province della regione Campania la nomina di « un soggetto liquidatore per l’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse, facenti capo ai Consorzi, ed alle relative articolazioni societarie, ricadenti negli ambiti territoriali di competenza e per la successiva definizione di un apposito piano di liquidazione ».

3. A sua volta, l’affidamento del ciclo integrato dei rifiuti all’ente consortile del bacino Salerno 3, benché in origine costituito per la gestione di un impianto sportivo, risale alla legge regionale per la Campania 10 febbraio 1993, n. 10 ( Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania ), secondo il modello ivi previsto dei consorzi intercomunali a partecipazione obbligatoria. L’affidamento è stato poi mantenuto in via transitoria dopo la riorganizzazione del servizio su base provinciale, ad opera della legge regionale per la Campania 28 marzo 2007 n. 4 ( Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati ), per poi assumere le finalità liquidatorie ai sensi del citato decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, e cioè di accertare le situazioni creditorie e debitorie pregresse per la successiva definizione di un apposito piano di liquidazione. La gestione liquidatoria si è quindi protratta anche quando la forma organizzativa è stata interessata da un ulteriore mutamento, con l’introduzione degli ambiti territoriali ottimali, ad opera della legge regionale della Campania 24 gennaio 2014, n. 5 ( Riordino del servizio di gestione rifiuti urbani e assimilati in Campania ).

3. Il carattere polifunzionale del Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3, come sopra accennato istituito in origine per altri scopi sociali, ha inoltre comportato che la gestione transitoria del ciclo integrato dei rifiuti si sia affiancata con le caratteristiche di una gestione stralcio a quella ordinaria dell’ente, in regime di separazione patrimoniale, amministrativa e contabile da questa, in virtù del provvedimento istitutivo adottato dalla Provincia di Salerno contestualmente alla nomina del ricorrente (con il coevo decreto del 17 settembre 2010, n. 169).

4. Nell’ambito della gestione liquidatoria cui era stato preposto, erano quindi contestate al ricorrente plurime irregolarità, consistite in sintesi nell’avere affidato in via diretta il servizio di tesoreria ad un istituto di credito in violazione della normativa di legge in materia di contratti pubblici e dello statuto consortile;
di averlo utilizzato non solo per la riscossione dei crediti inerenti alla gestione liquidatoria, ma anche per disposizioni di pagamento non autorizzate;
ed inoltre di non avere mai nominato il collegio dei revisori dei conti e di non avere mai approvato e depositato i bilanci previsionali e consuntivi relativi alla gestione stralcio. La revoca dell’incarico impugnata era quindi fondata sulle contestazioni ora sintetizzate.

5. Le censure di legittimità contro di esse sono state giudicate infondate in primo grado dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza indicata in epigrafe.

6. Con esse il ricorrente aveva dedotto sotto un primo profilo che con il trasferimento del ramo rifiuti alla -OMISSIS- s.p.a., società partecipata del Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3, dal ricorrente contestato in sede civile, lo svolgimento dell’incarico commissariale era divenuto impossibile, a causa della trasformazione in senso privatistico, per cui sarebbero venuti meno i presupposti obiettivi della funzione pubblicistica inerente all’incarico medesimo, la cui regolarità avrebbe conseguentemente dovuto essere valutata secondo la normativa in materia di società. Con un secondo ordine di censure veniva dedotto che gli adempimenti contabili e gestionali contestati erano stati assolti nelle forme civilistiche dai competenti organi societari della cessionaria -OMISSIS-, per cui nulla poteva essere addebitato al ricorrente.

7. In relazione alle censure così sintetizzate la sentenza ha statuito per un verso che le funzioni liquidatorie e di gestione dei rifiuti ineriscono ad un servizio pubblico essenziale, in relazione alla cui disciplina regolatoria di matrice pubblicistica non ha alcuna ripercussione la modifica del modulo organizzativo;
e per altro verso che le irregolarità contestate erano tali da giustificare le determinazioni assunte dall’amministrazione provinciale.

8. Le medesime censure, corredate da critiche alla statuizione di rigetto delle stesse, sono riproposte dal ricorrente a mezzo del presente appello, per resistere al quale si sono costituiti la Provincia di Salerno e il controinteressato dottor -OMISSIS-.

DIRITTO

1. L’appello premette che la coesistenza nel Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3 della gestione stralcio relativa al ciclo integrato dei rifiuti e con quella ordinaria si è contraddistinta per l’« abnorme conflittualità interna tra gli organi ordinari e il Commissario liquidatore ». Viene al riguardo esposto che i primi avrebbero costantemente tentato di ostacolare con plurimi espedienti lo svolgimento dell’incarico da parte del ricorrente. Nell’ambito di questo atteggiamento di permanente ostilità vi sarebbe stato dapprima il « completo svuotamento dell’attività commissariale nell’ambito dell’organismo consortile », con la cessione alla partecipata -OMISSIS- s.p.a. del ramo d’azienda inerente al ciclo integrato dei rifiuti, in relazione al quale il ricorrente ha impugnato sia l’atto di dismissione del compendio in sede amministrativa, con ricorso accolto (sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma del 17 ottobre 2012, n. 8543), che in sede civile, per fare dichiarare la nullità del contratto di cessione, con giudizio ancora pendente. Al medesimo riguardo si aggiunge che in forza di un sequestro giudiziario poi ottenuto davanti al giudice civile il ricorrente è stato nominato custode del ramo aziendale ceduto alla -OMISSIS-;
nondimeno gli organi ordinari del Consorzio Centro Sportivo hanno continuato a frapporre ostacoli a che egli esercitasse i diritti nella società partecipata, dacché la necessità di un nuovo ricorso d’urgenza in sede civile. In suo accoglimento da parte del competente Tribunale di Sala Consilina il medesimo ricorrente ha infine potuto liquidare la -OMISSIS-, nell’esercizio dei poteri di liquidazione inerenti alla sua carica, ai sensi dell’art. 12 del citato decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195.

2. Sulla base delle descritte vicende, nell’ambito delle premesse in fatto ai motivi d’appello si sostiene che le funzioni amministrative inerenti alla carica di commissario liquidatore « si sono tradotte sul piano dell’effettività giuridica nell’esercizio di attività disciplinate dal diritto civile e commerciale, regolate cioè da moduli di carattere privatistico », per effetto della piena immedesimazione della funzione negli organi della partecipata -OMISSIS-.

3. Nel prosieguo della narrativa, quale ulteriore atto ostile nei confronti del ricorrente a causa della carica rivestita, viene dedotto che gli organi ordinari del Consorzio Centro Sportivo, ed in particolare il presidente e controinteressato nel presente giudizio dottor -OMISSIS-, hanno infine segnalato al neoeletto presidente della Provincia di Salerno alcune asserite irregolarità gestionali che hanno poi condotto all’adozione dei provvedimenti impugnati nel presente giudizio.

4. Tutto ciò premesso, nel merito l’appello censura la sentenza di primo grado per avere innanzitutto affermato che l’incarico commissariale sarebbero rimasto soggetto alla sua relativa disciplina pubblicistica malgrado le vicende societarie che hanno riguardato la gestione stralcio del ciclo integrato dei rifiuti. Si oppone in contrario che nel presente giudizio non è in contestazione la natura di servizio pubblico essenziale della attività di gestione del ciclo dei rifiuti, ma il fatto che in concreto il suo operato non potesse essere valutato assumendo come parametri di ordine pubblicistico consistenti nello statuto consortile e nelle disposizioni del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, a causa della cessione del relativo ramo di azienda del Consorzio alla partecipata -OMISSIS-, in conseguenza della quale lo svolgimento dell’incarico sarebbe divenuto impossibile per mancanza dell’oggetto.

5. Con un’ulteriore motivo d’appello la sentenza viene censurata per avere ritenuto che le irregolarità contestate al ricorrente e poste a fondamento della revoca dell’incarico fossero allo stesso addebitabili.

6. Entrambe le censure così sintetizzate sono infondate.

7. In relazione al primo motivo, che in sede di discussione all’udienza del 22 novembre 2022 è stato sottolineato essere pregiudiziale rispetto al secondo, è agevole opporre che il provvedimento di revoca impugnato si fonda tra l’altro su condotte attive, consistite nell’apertura senza previa gara di un conto corrente in violazione della normativa contabile applicabile al Consorzio Centro Sportivo Meridionale Bacino di Salerno 3, e nel fatto che esso è stato movimentato non solo per incassi di crediti di competenza della gestione liquidatoria, ma, in contrasto con la sua finalità, anche con disposizioni di pagamento. La circostanza presuppone dunque che il ricorrente fosse in condizione di svolgere l’incarico, malgrado i pretesi ostacoli a lui frapposti dagli organi ordinari dell’ente consortile. Al contempo rende incompatibile l’ipotesi dedotta dell’impedimento assoluto o della mancanza dell’oggetto dell’incarico, che in tesi lo esimerebbero dalle contestazioni di irregolarità poste a base del provvedimento di revoca adottato nei suoi confronti.

8. Per quanto concerne le contestazioni di irregolarità di carattere omissivo, consistenti nella mancata nomina dell’organo di revisione contabile ed approvazione dei bilanci relativi alla gestione stralcio, non si coglie la correlazione causale delle stesse rispetto alle vicissitudini che il ricorrente deduce di avere incontrato nello svolgimento del suo incarico commissariale.

9. Peraltro, come statuito dalla sentenza di primo grado, le vicende che hanno riguardato il Consorzio Centro Sportivo e la partecipata -OMISSIS- non hanno attitudine ad incidere sullo statuto pubblicistico dell’incarico di gestione commissariale affidato per legge al ricorrente, che come tale è insuscettibile di essere oggetti di disposizione per atto privatistico. In disparte il fatto che il supposto impedimento non risulta mai essere stato segnalato prima dell’avvio del procedimento che ha poi portato alla revoca dell’incarico, l’intangibilità della funzione amministrativa si ricava dal fatto che questa è in linea generale suscettibile di essere svolta anche mediante strumenti di carattere privatistico quale l’azionariato societario, funzionali al perseguimento delle finalità di carattere pubblicistico inerenti alla funzione medesima. In questa prospettiva costituiscono pertanto impedimenti di mero fatto quelli concernenti la gestione delle società partecipate. Il rilievo ora svolto è confermato dalla circostanza che, secondo quanto nell’appello, sulla base dell’utile esperimento di rimedi giurisdizionali di natura civilistica il ricorrente è stato posto in grado di esercitare le prerogative inerenti alla carica ricoperta nella società partecipata -OMISSIS-, cui è stato ceduto il ramo d’azienda inerente al ciclo integrato dei rifiuti, ed è infine riuscito a liquidare la medesima partecipata.

10. Sono poi infondate le censure nei confronti delle contestazioni di irregolarità su cui si fonda la revoca impugnata.

11. Rimane in primo luogo incontestato l’utilizzo non autorizzato del conto corrente relativo alla gestione stralcio. Sebbene l’apertura era stata autorizzata dal decreto provinciale di nomina del ricorrente, come si deduce nell’appello, ciò non risulta per disposizioni di pagamento, ovvero per operazioni diverse dal solo incasso dei crediti inerenti alla gestione del ciclo integrato dei rifiuti al quale la gestione commissariale era preordinata. Inoltre, il fatto che esso sia stato utilizzato solo per spese di funzione, come dedotto a confutazione dell’addebito, non spiega le ragioni sottostanti all’apertura di questo conto corrente ulteriore, diverso da quello presso l’istituto tesoriere dell’ente consortile.

12. Non ha poi rilievo in funzione paralizzante rispetto alla contestazione della mancanza del visto del responsabile del settore economico dell’ente consortile, come previsto dall’art. 17 del regolamento di contabilità di quest’ultimo, il fatto che con l’istituzione della gestione commissariale sarebbero cessati gli organi di indirizzo e di gestione dei consorzi intercomunali operanti nel settore dei rifiuti nella regione Campania, secondo quanto previsto dalla norma istitutiva delle medesime gestioni di cui al sopra citato art. 11 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195. La previsione di legge si riferisce infatti agli organi di vertice dei consorzi, sostituito dal commissario, ma non anche alla struttura dei controlli interni dei medesimi enti consortili, in cui è inserito il sopra menzionato responsabile del settore economico. Come espresso nel provvedimento di revoca impugnato, la relativa funzione consiste nel verificare la regolarità amministrativa e contabile dell’attività finanziaria dell’ente, ivi compresa quella della gestione stralcio, che nella censura in esame si pretende invece svincolata dal sistema di controlli inteso ad assicurare la regolarità nella movimentazione delle disponibilità monetarie dell’ente, in vista dell’obiettivo normativamente previsto della sua liquidazione.

13. Nella medesima infondata prospettiva si collocano le ulteriori censure relative alla contestazione di irregolarità per mancata nomina dell’organo di revisione contabile, rispetto al quale viene impropriamente addotta la giustificazione postuma secondo cui questo non sarebbe stato necessario in ragione dell’operatività caratteristica della gestione stralcio, caratterizzata dal solo incasso di crediti riferiti alla gestione del ciclo dei rifiuti e al pagamento delle spese di funzionamento della medesima.

14. Sono infine da respingere le difese relative alla mancata approvazione dei bilanci, fondate sulla supposta non applicabilità alla gestione commissariale dello statuto pubblicistico cui è invece soggetto l’ente consortile, in ragione delle sopra esposte vicissitudini contraddistinte dalla cessione alla partecipata -OMISSIS- del ramo d’azienda relativo alla gestione del ciclo integrato dei rifiuti. In linea con quanto esposto in sede di esame del primo motivo di impugnazione, queste ultime non sono infatti in grado di esimere l’organo commissariale dal rappresentare la situazione patrimoniale e finanziaria relativa alla gestione di sua competenza.

15. L’appello deve quindi essere respinto, per cui va confermata la sentenza di primo grado, ma per la natura delle questioni controverse le spese di causa possono essere compensate.