N. 02894/2012REG.PROV.COLL.

N. 04838/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4838 del 2008, proposto da
Aeroclub Capo Leuca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A M N, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato E T, con domicilio eletto presso Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza, 24;

nei confronti di

Provincia di Lecce, Comune di Castrignano del Capo, Comitato L'Approdo - il Pontile, Associazione Pro Loco di Leuca, Associazione S.O.S. Coste, Associazione Italia Nostra, non costituiti nel presente grado del giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE III n. 1365/2007, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2012 il consigliere di Stato Maurizio Meschino e uditi per le parti l’avvocato Buccellato, per delega dell'avvocato Nico, e l’avvocato Bacile per delega dell'avvocato Toma;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Aeroclub Capo Leuca, con il ricorso n. 2766 del 2004 proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ha chiesto:

- con il ricorso introduttivo:

- l’annullamento: del provvedimento dell’Assessore al demanio marittimo della Regione Puglia n. 517 del 16 novembre 2004, notificato il 23 novembre 2004, recante revoca della concessione demaniale marittima, n. 342/04, rilasciata il 17 giugno 2004 all’Aeroclub Capo Leuca per utilizzare l’area interessata, posta a ridosso del lungomare, “quale idroscalo per aerei anfibi”;
di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente, e in particolare della nota del dirigente del settore demanio marittimo, lacuale e fluviale della Regione Puglia n. 34.8484. DM dell’11 agosto 2004, notificata il 12 agosto 2004, recante sospensione della concessione demaniale marittima n. 342/04 del 17 giugno 2004 con contestuale comunicazione di avvio del procedimento di revoca;

- con motivi aggiunti:

- l’annullamento: della nota dirigenziale del settore demanio e patrimonio della Regione Puglia n. 20/4395/P dell’11 aprile 2006, pervenuta il 13 aprile 2006, di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza di variazione e rinnovo della concessione demaniale marittima n. 342/04 del 17 giugno 2004, presentata il 17 novembre 2004;
degli atti già impugnati con il ricorso e di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Con il medesimo ricorso l’Aeroclub Capo Leuca ha chiesto anche l’accertamento del diritto al pagamento dell’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 42, comma 4, del Codice della navigazione nella misura da determinare in corso di causa (domanda proposta con i motivi aggiunti).

2. Il giudice adito, con la sentenza n. 1365 del 2007, ha dichiarato inammissibile l’impugnativa proposta con i motivi aggiunti al ricorso e ha rigettato la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso e la domanda di riconoscimento d’indennizzo proposta con i motivi aggiunti, compensando tra le parti costituite le spese del giudizio.

3. Con l’appello in epigrafe l’Aeroclub Capo Leuca (in seguito appellante) chiede l’annullamento in parte qua della sentenza di primo grado e la condanna della Regione Puglia al pagamento in suo favore dell’indennizzo previsto dall’art. 42, comma 4, del Codice della navigazione “nella misura che sarà accertata in corso di causa”.

4. All’udienza del 17 aprile 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Nell’appello si deduce che la sentenza gravata è erronea:

- per avere respinto il primo motivo di ricorso, con cui il provvedimento regionale, n. 517 del 2004, di revoca della concessione demaniale, n. 342 del 2004, era stato censurato di illegittimità perché motivato con l’omessa acquisizione dei pareri dell’Ente Nazionale per la Aviazione Civile (ENAC) e del Ministero dei trasporti e della navigazione (oggi Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);
il primo giudice ha infatti errato nel non avere considerato che l’unico atto autorizzatorio cui la concessione subordinava l’inizio dei lavori era il permesso di costruire, regolarmente acquisito, che all’espressione dei restanti pareri era invece condizionato l’esercizio dell’attività e che la loro acquisizione, successiva perciò necessariamente al rilascio della concessione, è stata di fatto impedita dagli eventi posteriori a tale rilascio (sequestro preventivo del cantiere, sospensione e quindi revoca della concessione), ciò che anche spiega la nota ENAC del 21 luglio 2004, citata nel provvedimento di revoca, in cui l’attività non è “al momento” autorizzata, senza perciò alcuna preclusione definitiva e quindi non richiedente impugnazione poiché non lesiva;

- per avere ritenuto necessari i pareri di cui si tratta, in quanto relativi ad una concessione di “idroscalo per aerei anfibi”, mentre in giudizio è stato dimostrato che l’utilizzo sarebbe stato per “idrosuperficie occasionale”, la quale, ai sensi dell’art. 8 del decreto ministeriale 8 agosto 2003 (“ Norme di attuazione della L. 2 aprile 1968, n. 518, concernente la liberalizzazione dell'uso delle aree di atterraggio ”), non richiede nulla osta o concessioni di uso;
al contrario infatti di quanto valutato dal primo giudice, nella specie la superficie è destinata all’uso di idrovolanti o elicotteri muniti di galleggianti e non di aeromobili, per operazioni occasionali di decollo e atterraggio e a fini di volo da diporto o sportivo, come anche dimostrato dalla tipologia degli apparecchi e dalla durata annuale della concessione, non applicandosi all’idrosuperficie, di conseguenza, il Codice della navigazione, né essendo richiesto il parere dell’ENAC, indispensabile soltanto per l’esercizio di attività aeroportuali e previsto soltanto per specifiche fattispecie;

- per avere ritenuto non censurata la motivazione del provvedimento di revoca nella parte in cui vi è richiamata l’esigenza di tutelare l’incolumità dei bagnanti mentre nel ricorso si era rilevata, al riguardo, la violazione dei principi del giusto procedimento, per avere la Regione caducato gli effetti del parere reso nella specie dal Comune di Castrignano del Capo, e la contraddittorietà della detta motivazione, in quanto vi si trascura l’origine della situazione di rischio, dovuta al sequestro del cantiere, mentre nulla è precisato sul pericolo eventualmente causato dall’attività da svolgere, peraltro indebitamente qualificata nella sentenza “di tipo aeronautico”;

- per omessa pronuncia sul quarto, quinto e sesto motivo di ricorso, che vengono perciò riproposti, non potendosi escludere l’illegittimità del provvedimento impugnato per motivi ulteriori rispetto a quelli ritenuti infondati dal giudice;

- per avere ritenuto corretta la qualificazione del provvedimento impugnato quale revoca, a ragione della mancata acquisizione dei pareri di cui si è detto e della nuova valutazione del contrasto dell’uso assentito con le esigenze di sicurezza della balneazione, mentre queste motivazioni sono entrambe infondate per quanto sopra considerato;

- per avere giudicato non spettante all’appellante alcun indennizzo ai sensi dell’art. 42 del Codice della navigazione, data la previsione nell’articolo della possibilità di escludere l’indennizzo (comma 4), ed alla luce della relativa clausola stabilita nella specie nell’atto di concessione, da interpretare, invece, nel quadro dell’evoluzione della normativa in materia, in particolare come definita con l’art. 21- quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e perciò in modo tale da non essere lesiva degli interessi del privato nell’equilibrato bilanciamento con l’interesse pubblico.

2. Le censure così riassunte sono infondate per le ragioni che seguono.

2.1. Nell’atto di concessione demaniale marittima n. 342 del 17 giugno 2004 è disposto che “Il concessionario firmando in calce il presente atto, pena la decadenza della concessione ex art. 47, lett. f) del Codice della navigazione, si impegna a: […] munirsi di ogni altra autorizzazione, che le norme in vigore richiedono per l’esercizio delle attività connesse con il rilascio della presente concessione, con particolare riferimento a quelle previste in adempimento delle disposizioni in materia urbanistica, di sicurezza e sanitaria e della navigazione;
[…]” (punto 7, d), 6).

Si prevede perciò espressamente che l’acquisizione delle autorizzazioni per l’esercizio delle attività è anche condizione necessaria per la permanenza della concessione demaniale e che la loro mancanza è causa oggettiva della decadenza della stessa “per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o di regolamento” (Codice della navigazione, art. 47, lett. f) , sopra citato).

Nella ‘Relazione tecnico illustrativa’, di data 10 gennaio 2004, il progetto da attuare, al cui fine è richiesta la concessione demaniale marittima, è indicato nella realizzazione di “un idroscalo per aerei anfibi”, volendosi “sviluppare l’idea di un’associazione sportiva” idonea a favorire lo svolgimento di “attività ricreative e sportive” ma che “nello stesso tempo possa rendere un servigio alla collettività, quale ad esempio quello di supporto alla protezione civile, al servizio 118, ai vigili del fuoco e ad ogni servizio civile cui possa essere utile un aeromobile da diporto”;
la Concessione n. 342 del 2004, a sua volta, è stata rilasciata per l’uso dell’ “area demaniale marittima denominata “molo degli inglesi” quale idroscalo per aerei anfibi”.

Non si configura quindi la fattispecie eccezionale della “aviosuperficie occasionale” quale “idrosuperficie occasionale” di cui all’art. 8 del ricordato decreto ministeriale dell’8 agosto 2003 ( norme di attuazione della legge 2 aprile 1968, n. 518, concernente la liberalizzazione dell'uso delle aree di atterraggio ), ivi descritta come “qualunque area di dimensioni idonee a permettere operazioni occasionali di decollo e atterraggio di velivoli” (comma 1), e quindi essenzialmente individuata sulla base del criterio dell’uso occasionale (tale per cui, se ubicata in aeree aperte al traffico nautico pubblico, non sono necessari nulla osta o concessioni d’uso);
ciò in quanto, nel caso di specie, le operazioni di decollo e ammaraggio/atterraggio non possono dirsi occasionali (vale a dire saltuarie o casuali, e perciò sottratte a una concreta valutazione di compatibilità con l’uso generale dei beni demaniali), ma proprie di un’attività usuale “di volo aereo, ricreativo, sportivo e didattico-addestrativo” (Relazione tecnica illustrativa citata) e dunque di un attività che, per essere idonea allo scopo, è da svolgere con sufficiente regolarità e continuità, non a caso essendo stata richiesta un’area per riservarla a tale uso pur se a fini di diporto che non escludono, peraltro, anche il supporto per attività ulteriori.

Non vi è perciò ragione di ritenere che il Codice della navigazione e quanto inerente la concessione demaniale marittima non si applichi al detto uso particolare di uno specchio di mare e relativo molo (la concessione di cui si tratta, n. 342 del 2004, è stata rilasciata ai sensi dell’art. 36 del medesimo Codice), e che non si applichi, in particolare, l’art. 704 del detto Codice nel testo vigente ratione temporis , per il quale l’autorizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (e perciò dell’ENAC) è richiesta per l’istituzione da parte di privati “di aeroporti, campi di fortuna, campi di volo e di altri impianti aeronautici”, non potendosi altro che configurare come “impianto aeronautico” una “idrosuperficie” marina, vale a dire “un’aviosuperficie destinata all’uso esclusivo di idrovolanti o elicotteri muniti di galleggianti” (art. 1 del decreto ministeriale citato), dedicata ad “idroscalo di aerei anfibi”.

In questo quadro l’indicazione nella nota dell’ENAC – Circoscrizione aeroportuale di Brindisi del 21 luglio 2004 per cui, mancando uno studio adeguato da inoltrare all’ENAC – Roma, nonché alle Autorità competenti per i nulla osta e gli aspetti di competenza, “non si ritiene al momento possibile autorizzare l’attività aerea sulle infrastrutture di cui ai lavori in oggetto”, non può che oggettivamente significare la mancanza del prescritto parere ai fini del procedimento de quo , così come non risulta acquisito il parere della Capitaneria di Porto, essendo stato tutto ciò rilevato correttamente, di conseguenza, nella motivazione dell’impugnato provvedimento di revoca n. 517 del 2004.

Né vale la censura per cui la Regione, con il provvedimento impugnato, avrebbe violato i principi del giusto procedimento illegittimamente caducando il parere espresso dal Comune di Castrignano del Capo, considerato che tale parere (n. 5624 del 28 giugno 2004) era stato reso alla Regione ai fini del rilascio della concessione demaniale marittima in questione, alla condizione che l’area “a terra o a mare rimanga zona libera da utilizzarsi per la pubblica balneazione e per gli altri usi prettamente pubblici”, e che la Regione ha ravvisato, nel proprio provvedimento, il venir meno di tale condizione ritenendo a rischio il libero e sicuro uso pubblico dell’area.

2.2. Neppure può essere accolta la censura della sentenza gravata dedotta per omessa pronuncia sul quarto, quinto e sesto motivo del ricorso di primo grado, basata sull’asserita illegittimità del provvedimento impugnato per motivi ulteriori rispetto a quelli ritenuti infondati dal primo giudice, valendo “a sostegno della legittimità dell'atto gravato il principio risalente in giurisprudenza secondo il quale "nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici fra loro autonome è sufficiente a sorreggere la legittimità dell'atto la conformità a legge anche di una sola di esse" (Cons. Stato, VI, 17 settembre 2009, n. 5544);
ciò che si applica nel caso di specie essendosi riscontrata la legittimità del provvedimento impugnato per le ragioni esposte nel punto precedente.

2.3. Riguardo alla spettanza dell’indennizzo è necessario richiamare la normativa posta con l’art. 42, commi 3 e 4, del Codice della navigazione, da applicare al caso in esame anzitutto ratione temporis , essendo l’art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990 entrato in vigore successivamente, e comunque da considerare normativa speciale (che in quanto tale non viene derogata da quella successiva), per la quale “ La revoca non dà diritto a indennizzo ” (comma 3) e “ Nelle concessioni che hanno dato luogo a una costruzione di opere stabili l'amministrazione marittima, salvo che non sia diversamente stabilito, è tenuta a corrispondere un indennizzo pari al rimborso di tante quote parti del costo delle opere quanti sono gli anni mancanti al termine di scadenza fissato ” (comma 4) e, con ciò, richiamare anche le clausole dell’atto di concessione n. 342 del 2004 in cui è stabilito che “L’assessore e/o il Dirigente del settore avrà sempre però la facoltà di revocare in tutto in parte la presente concessione nei casi e con le modalità previsti dalla legge senza che il concessionario abbia diritto a compensi, indennizzi o risarcimenti di sorta” e che “Parimenti l’Assessore e/il Dirigente del Settore avrà sempre la facoltà di dichiarare la decadenza del concessionario nei casi previsti dagli artt. 47 e 48 del Codice della Navigazione, senza che il concessionario stesso abbia diritto a indennizzi, compensi, risarcimenti o rimborsi di sorta…” (punti 2 e 3.

Da ciò emerge che nella specie si è prodotto il caso in cui, in particolare ai sensi dell’art. 42, comma 4, citato, si è “diversamente stabilito” rispetto alla previsione dell’indennizzo se siano state realizzate opere stabili, con clausola specifica nota al concessionario, firmatario dell’atto di concessione “in segno della più ampia e completa accettazione delle condizione ed obblighi cui sopra espressi”.

3. Per le ragioni che precedono l’appello è infondato e deve essere perciò respinto.

In considerazione della particolare articolazione in fatto e in diritto della controversia si ritiene peraltro giustificato disporre la compensazione tra le parti delle spese del presente grado del giudizio.