Numero 00880/2020 e data 11/05/2020 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 6 maggio 2020

NUMERO AFFARE

01031/2019

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da -OMISSIS-, contro l’IVASS – Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni, e nei confronti di -OMISSIS-, per l’annullamento del provvedimento disciplinare IVASS n. 51-14-001628 dell’11 novembre 2014 con cui è stata irrogata alla ricorrente la sanzione della censura.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. 11944 del 21/06/2019 di trasmissione della relazione con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Chine';

Premesso:

1. Con il ricorso straordinario in epigrafe, la ricorrente, già collaboratrice dell’agente assicurativo -OMISSIS-, odierno controinteressato, sia per l’Agenzia di Dolianova (CA), sia per l’Agenzia generale di Cagliari, della compagnia Ina Assitalia, impugna il provvedimento dell’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) dell’11 novembre 2014, prot. 51-14-001628, con il quale le è stata irrogata la sanzione disciplinare della censura, ai sensi degli artt. 329, commi 1, lett. b), e 2 del Codice delle assicurazioni private di cui al d. lgs. n. 209 del 2005, nonché la deliberazione del Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari n. 2442/II del 16 ottobre 2014, costituente parte integrante del provvedimento disciplinare, entrambi comunicati con raccomandata a.r. del 14 novembre 2014, ricevuta in data 18 novembre 2014.

2. A sostegno del proposto gravame, espone:

a) di aver svolto un rapporto di collaborazione nella qualità di intermediario assicurativo con il controinteressato, nel periodo dal settembre/ottobre 2011 al gennaio 2012, consistente nella presentazione all’agente di pratiche assicurative da altri formate;

b) quando aveva ormai da tempo interrotto ogni rapporto di collaborazione con il controinteressato, e segnatamente in data 5 novembre 2013, riceveva la notificazione da parte dell’IVASS dell’atto di contestazione n. 2285/13/SVI/0273 recante avvio di procedimento disciplinare a proprio carico;

c) detto atto di contestazione veniva formulato a seguito di un’indagine interna, all’esito della quale risultarono emesse circa trenta pratiche assicurative fittiziamente formate, evidentemente al fine di lucrare provvigioni non dovute;

d) in riscontro al citato atto di contestazione, la ricorrente, oltre a presentare scritti difensivi, faceva istanza di audizione;

e) in sede di audizione, svoltasi in data 30 aprile 2013, venivano mostrate alla ricorrente alcune polizze assicurative che recavano in calce la propria sottoscrizione, palesemente contraffatta;

f) con nota prot. n. 03/14/000420 del 24 marzo 2014, l’IVASS adottava l’atto di incolpazione ai sensi dell’art. 329, comma 1, del d. lgs. n. 209 del 2005 e dell’art. 4 del Regolamento IVASS n. 2 del 2013, per avere “ contraffatto o falsificato documentazione contrattuale, nonché contraffatto la firma del contraente su modulistica contrattuale ”;

g) veniva successivamente fissata l’adunanza del 16 ottobre 2014 dinanzi al Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari – Sezione II e, all’esito della predetta adunanza conclusasi con la deliberazione n. 2442/II, il procedimento veniva definito con l’irrogazione della sanzione disciplinare della censura nei confronti della ricorrente, in virtù del provvedimento IVASS in data 11 novembre 2014, prot. 51-14-001628.

3. Ritenendo quest’ultimo provvedimento viziato da palesi illegittimità, la ricorrente denuncia un’unica, complessa doglianza: Violazione e falsa applicazione di legge (art. 3 Cost.;
art. 3 l. n. 241 del 1990, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria;
disparità di trattamento;
illogicità ed ingiustizia manifeste);
Eccesso di potere (falsità dei presupposti ed errata valutazione di norme di diritto;
arbitrarietà;
lacunosità dell’istruttoria).

4. Con la relazione istruttoria prot. 11944 del 21 giugno 2019, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in qualità Amministrazione riferente, dopo aver ricostruito puntualmente la vicenda controversa ed esaminato le censure di legittimità formulate dalla ricorrente, condivide le conclusioni rassegnate dall’IVASS, con la relazione prot. 116820 del 15 settembre 2015, dell’integrale infondatezza del proposto gravame

Considerato:

1. Lo scrutinio delle doglianze denunciate dalla ricorrente deve essere necessariamente preceduto da una breve ricostruzione della vicenda controversa quale emerge dalla documentazione versata in atti.

1.1 La ricorrente ha svolto attività di intermediario assicurativo a decorrere dal 13 dicembre 2011 per l’Agenzia generale Ina-Assitalia nella titolarità del controinteressato, con la qualifica di “ -OMISSIS- ” e numero di iscrizione -OMISSIS- alla Sezione E del Registro Unico degli Intermediari Assicurativi di cui al regolamento ISVAP n. 5 del 2006.

Come risulta dal contratto stipulato con l’agente assicurativo, nella predetta qualità la ricorrente si era impegnata, tra l’altro, a procurare affari assicurativi per i rami trattati dall’Agenzia ed a sottoscrivere tutte le proposte di assicurazione concluse con la propria mediazione.

In particolare, in base alla “ Lettera di autorizzazione a produrre ”, sottoscritta dall’agente e dalla ricorrente, recante il regolamento contrattuale del rapporto, “ Le proposte di assicurazione da Lei procurate dovranno portare la Sua firma, la quale è condizione indispensabile perché esse siano riconosciute come concluse da Lei o con il Suo intervento e dovrà essere trasmessa a questa Agenzia Generale corredata da tutti i documenti occorrenti ”.

In base alle previsioni della medesima lettera, la ricorrente “ Dovrà curare il perfezionamento delle polizze all’atto del ricevimento delle stesse, restituendo immediatamente a questa Agenzia Generale i simpli. In difetto dovrà comunicare immediatamente a questa Agenzia generale i motivi che non hanno consentito al perfezionamento, restituendo i relativi titoli ”.

1.2 Secondo la contestazione dell’IVASS all’origine del procedimento disciplinare conclusosi con il provvedimento impugnato, in costanza del predetto rapporto di intermediazione assicurativa, la ricorrente avrebbe consegnato all’agenzia Ina-Assitalia del controinteressato trenta polizze assicurative vita fittizie, perché recanti intestazioni a soggetti inesistenti o identificati con documenti falsi e contenenti firme contraffatte dell’apparente assicurato, apponendovi la propria sottoscrizione.

In particolare, l’IVASS contestava alla ricorrente di aver indotto la compagnia assicurativa mandante ad emettere polizze vita fittizie, in violazione dell’art. 62, comma 2, lett. a), nn. 2) e 3), del Regolamento ISVAP n. 5 del 16 ottobre 2006 concernente la disciplina dell’attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa, per intervenuta contraffazione o falsificazione della documentazione contrattuale nonché della firma del contraente apposta sulle polizze.

Nell’ambito della trattazione del procedimento disciplinare aperto nei confronti della ricorrente e del controinteressato, per quanto qui massimamente rileva, in data 16 ottobre 2014 si svolgeva l’audizione in contraddittorio di entrambi dinanzi al Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari. In tale sede, il controinteressato, oltre a ribadire di aver ricevuto le trenta polizze dalla ricorrente, produceva un telefax datato 5 giugno 2012, recante l’apparente firma della medesima ricorrente, nel quale quest’ultima riconosceva di aver consegnato personalmente le trenta polizze fittizie all’agente assicurativo, ma affermava, contestualmente, di non averle acquisite direttamente dagli assicurati bensì da terzi, di cui non ricordava l’identità. Fatto visionare il documento alla ricorrente, quest’ultima riconosceva dinanzi al Collegio di garanzia di averlo effettivamente sottoscritto.

1.3 Alla luce delle suesposte risultanze istruttorie, il Collegio di garanzia, con la deliberazione n. 2442/II, adottata in data 16 ottobre 2014, decideva all’unanimità di proporre l’applicazione nei confronti della ricorrente, “ in ragione della sua negligenza ”, della sanzione della censura, in quanto pur avendo avuto “ conoscenza di errori presenti nelle polizze consegnatele da un’altra collaboratrice ”, senza insospettirsi, continuava “ nella prassi di sottoscrivere i titoli ricevuti e consegnati in agenzia in modo da apparirne l’effettiva produttrice ”. La scelta della lieve sanzione della censura veniva motivata dal Collegio di garanzia con la circostanza che la ricorrente non aveva nella specie lucrato provvigioni.

Richiamando per relationem le motivazioni della deliberazione n. 2442/II, l’IVASS, con il provvedimento impugnato, ritenuto che la condotta della ricorrente, contestata ed accertata nel corso del procedimento disciplinare, integrasse una violazione dell’art. 62, comma 2, lett. a), punti 2) e 3), del Regolamento ISVAP n. 5 del 2006, irrogava la sanzione disciplinare della censura ai sensi dell’art. 329, comma 1, lett. a), e 2, del Codice delle assicurazioni private.

2. La ricostruzione della vicenda controversa nei termini suesposti, permette al Collegio di esaminare congiuntamente, considerata l’unicità della doglianza articolata, le censure formulate dalla ricorrente in termini di violazione di legge ed eccesso di potere, denunciando i vizi di difetto di motivazione ed istruttoria.

2.1 Secondo la prospettazione della ricorrente, il provvedimento recherebbe una motivazione insufficiente e disancorata dall’esito dell’istruttoria del procedimento disciplinare, oltre che illogica giacché la identica sanzione della censura è stata irrogata anche nei confronti del controinteressato, che rivestiva il ben più rilevante ruolo apicale di agente assicurativo.

Ed ancora, non essendo emersa alcuna responsabilità della ricorrente nella sottoscrizione delle polizze fittizie (la quale ha presentato per tali fatti formale denuncia querela alla Procura della Repubblica di Cagliari), e non rientrando tra i compiti della ricorrente quello di verificare la correttezza formale delle polizze consegnate all’agente assicurativo, nessuna responsabilità né dolosa, né a titolo di semplice colpa, poteva essere nella specie accertata all’esito del procedimento disciplinare.

2.2 Entrambi i profili di doglianza si palesano privi di pregio, nei termini appresso precisati.

2.3 La ricostruzione che precede dell’iter istruttorio del procedimento disciplinare, e segnatamente dell’audizione, in contraddittorio, della ricorrente e del controinteressato svoltasi in data 16 ottobre 2014, evidenzia come il Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari abbia acquisito la prova della circostanza che le trenta polizze fittizie, all’origine della contestazione disciplinare, fossero state consegnate personalmente dalla ricorrente all’agente assicurativo. In questo senso depone univocamente la nota di chiaro contenuto confessorio, sottoscritta dalla ricorrente e trasmessa al controinteressato via telefax in data 5 giugno 2012, prodotta agli atti del procedimento disciplinare. In sede di audizione la ricorrente ha peraltro espressamente confermato l’autenticità della propria sottoscrizione apposta in calce alla predetta nota.

Sulla base di detto presupposto fattuale, la Commissione di garanzia ha accertato la condotta colposa della ricorrente, in quanto improntata a negligenza, consistita nell’aver omesso di verificare la effettiva veridicità delle trenta polizze sottoscritte e consegnate all’agente assicurativo per l’inoltro alla compagnia. Tale condotta ha indotto in errore la compagnia di assicurazione, ingenerando l’affidamento in ordine all’autenticità delle polizze assicurative provenienti dall’intermediario assicurativo.

Detto percorso argomentativo appare logico e coerente con le risultanze istruttorie del procedimento, né risulta scalfito dal disconoscimento da parte della ricorrente della autenticità della propria firma apposta sulle polizze contestate. Ed invero, a fronte della prova della provenienza delle polizze (e della documentazione allegata, poi risultata non veridica, recante i documenti di identità degli apparenti assicurati) dalla ricorrente, la quale le avrebbe ricevute da terzi rimasti ignoti ma le ha certamente consegnate all’agente assicurativo, non assume rilievo decisivo ai fini della contestazione delle specifiche conclusioni raggiunte dal Collegio di garanzia accertare se la sottoscrizione apposta sulle polizze sia o meno riconducibile alla medesima ricorrente. Anche se la sottoscrizione fosse in ipotesi non veridica, il comportamento negligente della ricorrente rimarrebbe tale, avendo comunque quest’ultima, nella veste di intermediario assicurativo tenuto alla diligenza del professionista di cui all’art. 1176, secondo comma, c.c. (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 1° giugno 2012, n. 5002), consegnato alla compagnia di assicurazione polizze fittizie, omettendo di svolgere quell’attività minimale di verifica in ordine alla veridicità dei documenti contrattuali passati per le proprie mani nonché, nella prospettazione di essa ricorrente, in ordine alla autenticità della apparente propria sottoscrizione presente sulle medesime polizze.

Né, in senso contrario, può osservarsi, come viene fatto dalla ricorrente, che non rientrava tra i propri compiti la verifica della regolarità formale delle polizze consegnate all’agente, in quanto detta affermazione è smentita sia dalla disciplina del contratto da essa sottoscritto con il controinteressato, sia da quella risultante dal regolamento ISVAP n. 5 del 2006.

In base alla prima, tutte le polizze prodotte all’agente avrebbero dovuto recare la sottoscrizione della ricorrente, “ la quale è condizione indispensabile perché esse siano riconosciute come concluse da Lei o con il Suo intervento ”. E’ quindi evidente che all’intermediario assicurativo, mediante l’apposizione della propria firma, era richiesto di assumere la paternità delle proposte di contratti assicurativi consegnate all’agente;
in assenza di firma, la compagnia avrebbe invero disconosciuto, anche a fini economici, l’operato dell’intermediario.

Trattandosi di rapporto contrattuale tra soggetti professionali, tenuti alla diligenza di cui all’art. 1176, secondo comma, c.c., è quindi indiscutibile che gravasse sull’intermediario assicurativo di verificare la completezza e la regolarità, anche formale, della documentazione negoziale prodotta, apponendo la propria firma sui modelli di polizza consegnati all’agente e, per tale via, assumendo la paternità dell’attività di intermediazione svolta anche ai fini della spettanza del corrispettivo.

La conferma si rinviene nella generale previsione contenuta nell’art. 47, comma 1, lett. a) del regolamento ISVAP n. 5 del 2006, secondo cui nella gestione del rapporto contrattuale l’intermediario assicurativo deve “ comportarsi con diligenza, correttezza, trasparenza e professionalità nei confronti dei contraenti e degli assicurati ”.

A ciò può essere aggiunto che la motivazione del provvedimento disciplinare impugnato, il quale richiama per relationem il contenuto della deliberazione del Collegio di garanzia n. 2442/II, appare pienamente coerente con le suesposte risultanze dell’istruttoria procedimentale e sfugge pertanto alle censure di inadeguatezza ed illogicità formulate dalla ricorrente.

2.4 Né, infine, meritevole di pregio si palesano i profili di censura rispettivamente riferiti alla presunta contraddittorietà tra la contestazione disciplinare e la sanzione irrogata, nonché tra le risultanze dell’istruttoria e le identiche sanzioni irrogate rispettivamente a ricorrente e controinteressato.

Quanto al primo, occorre rilevare che le sanzioni previste dall’art. 329, comma 1, del d. lgs. n. 209 del 2005, nel testo applicabile ratione temporis e precedente le modifiche introdotte dal d. lgs. n. 68 del 2018, e consistenti nel richiamo, nella censura e nella radiazione, si applicano “ in base alla gravità dell’infrazione e tenuto conto dell’eventuale recidiva ”. Il comma 2 del medesimo art. 329 aggiunge che “ La censura è disposta per fatti di particolare gravità. La radiazione è disposta per fatti di eccezionale gravità ”.

L’art. 62 del regolamento ISVAP n. 5 del 2006, nel declinare sul piano operativo il precetto legislativo, da un lato stabilisce al comma 2, lett. a), nn. 2) e 3), che la sanzione della radiazione è irrogata in caso di “ contraffazione o falsificazione della documentazione contrattuale ” nonché di “ contraffazione della firma del contraente ”, dall’altro, al comma 3, enuncia una regola generale di graduazione delle sanzioni, secondo cui “ Per le violazioni elencate al comma 2, l’IVASS, tenuto conto delle circostanze, della recidiva e di ogni elemento disponibile, può disporre in luogo della sanzione prevista quella immediatamente inferiore o superiore ”.

Nella specie l’operato dell’IVASS appare perfettamente rispettoso del citato precetto regolamentare, in quanto a fronte dell’assenza di prova in ordine alla riconducibilità alla ricorrente delle condotte di contraffazione e falsificazione delle polizze, ha derubricato la contestazione disciplinare originaria alla luce delle risultanze istruttorie ed ha irrogato la sanzione della censura, in quanto sanzione immediatamente inferiore a quella della radiazione prevista per la condotta oggetto di originaria contestazione.

A ciò deve essere aggiunto che, per indirizzo giurisprudenziale consolidato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 agosto 2017, n. 4012;
Id., 20 aprile 2017, n. 1858;
Id., 6 giugno 2011, n. 3363), la valutazione da parte dell’IVASS della gravità dei fatti addebitati in sede di procedimento disciplinare costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità.

Quanto al secondo profilo di censura, la denunciata contraddittorietà non è ravvisabile, in quanto la identica sanzione della censura irrogata a ricorrente e controinteressato trova fondamento nella identità della natura colposa delle condotte accertate a carico dei predetti nel procedimento disciplinare.

Ciò si evince univocamente dal passaggio motivazionale con cui il Collegio di garanzia sui procedimenti disciplinari argomenta la scelta della sanzione da irrogare al controinteressato: “… anche a voler attribuire in ipotesi ai collaboratori la responsabilità per le polizze fittizie, sarebbe evidente la culpa in vigilando del P per non aver esercitato un doveroso controllo sul loro operato ”.

Pertanto, a fronte di condotte diverse, tenuto conto della obiettiva non sovrapponibilità dei compiti svolti dai rispettivi autori, ma entrambe colpose, non è censurabile, in quanto improntata a logicità e ragionevolezza, la scelta di irrogare sia all’agente, sia all’intermediario assicurativo, la medesima sanzione disciplinare della censura.

3. In conclusione, l’accertata infondatezza di tutte le censure proposte dalla ricorrente impone l’integrale reiezione del ricorso straordinario.