Numero 00059/2023 e data 17/01/2023 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 12 gennaio 2023

OGGETTO:

Ministero dell'interno.

Schema di regolamento recante le norme per la ripartizione dell'incentivo per le funzioni tecniche, di cui all'articolo 113 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 1915 in data 29 dicembre 2022, con la quale il Ministero dell’interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito, nella adunanza del 12 gennaio 2023, il relatore consigliere G C;

Premesso

1. Oggetto di esame è lo schema di decreto del Ministro dell’interno, in attuazione dell’articolo 113, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), come novellato dal d.lgs. n. 56 del 2017 e dalla l. n. 205 del 2017.

1.1. La disposizione alla base del potere regolamentare, nel suo nucleo essenziale, prevede la destinazione ad un apposito fondo di risorse finanziarie, in misura non superiore al 2 per cento, modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture posto a base di gara, da attribuire (per l’ottanta per cento), ai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici, diversi dai dirigenti, a titolo di incentivo per lo svolgimento di funzioni tecniche rese in relazione agli appalti di lavori, servizi e forniture; a condizione, per queste due ultime categorie, che sia nominato il direttore dell’esecuzione. Inoltre, la legge individua le funzioni tecniche consistenti (secondo il testo attualmente vigente) nello svolgimento delle attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo oppure di verifica di conformità, di collaudatore statico. In ordine ai criteri di ripartizione del fondo, la disposizione fondante stabilisce che sia effettuata, per ciascuna opera o lavoro, servizio o fornitura, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate nonché tra i loro collaboratori, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti e con le modalità e i criteri individuati in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale. Infine, si destina il 20 per cento delle risorse finanziarie dello stesso fondo a progetti di innovazione, all’implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa, all’efficientamento informatico, all’attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento del personale dipendente.

1.2. Alla originaria norma fondante si sono aggiunte, in tempi molto recenti, altre due disposizioni legislative che impattano sulla disciplina degli incentivi per lo svolgimento delle funzioni tecniche.

1.2.1. La prima è costituita dalla applicabilità retroattiva del regolamento, introdotta dall’art. 5, comma 10, del d.l. n. 121 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 156 del 2021, secondo cui: “ Il regolamento di cui all' articolo 113, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, si applica agli appalti di lavori, servizi e forniture le cui procedure di gara sono state avviate successivamente alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, anche se eseguiti prima dell'entrata in vigore del predetto regolamento. Gli oneri per la ripartizione delle risorse finanziarie di cui all' articolo 113, comma 2, del decreto legislativo n. 50 del 2016 fanno carico agli stanziamenti già accantonati per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture di cui al primo periodo negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti. ”.

1.2.2. La seconda è costituita dall’art. 20, comma 32, della legge n. 234 del 2021, recante “ Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024 ”, ai sensi del quale “ Al fine di dare attuazione, per le amministrazioni centrali dello Stato, alle disposizioni di cui all’articolo 113 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il Ragioniere generale dello Stato, su proposta dell’amministrazione, è autorizzato a riassegnare, con propri decreti, per l’anno finanziario 2022, sul pertinente capitolo di spesa iscritto nello stato di previsione della medesima amministrazione, le somme versate all’entrata del bilancio dello Stato riguardanti le risorse accantonate per ogni singolo appalto di lavori, servizi o forniture da parte della struttura ministeriale che opera come stazione appaltante, ferma restando l’adozione del regolamento che ciascuna amministrazione è chiamata ad adottare per la ripartizione degli incentivi per funzioni tecniche ai sensi del predetto articolo 113 del codice di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 ”.

1.2.3. Nello schema di decreto in esame si tiene conto della prima, ripetendone la previsione senza richiamarla nell’art. 2, comma 6, dello schema; la seconda, invece, non viene richiamata neanche nel preambolo oltre che nell’articolato.

1.3. Una peculiarità dello schema di regolamento - presente anche in quello del Ministero della difesa, da ultimo esaminato da questa Sezione con il parere n. 2060 del 22 dicembre 2022 - consiste nella elaborazione avvenuta nel periodo temporale caratterizzato dalla emanazione della legge delega al Governo in materia di contratti pubblici (art. 1, l. n. 78 del 21 giugno 2022), esercitata dal Governo ai sensi del comma 4, quarto periodo, dello stesso art. 1, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 14, numero 2, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054. Questa sovrapposizione temporale, oramai giunta alla fase finale con lo schema del codice dei contratti pubblici - elaborato dal Consiglio di Stato e trasmesso il 7 dicembre 2022 al Governo per le proprie determinazioni – suggerisce a questa Sezione di auspicare una rapida pubblicazione dello schema e di sollecitare eventuali altri amministrazioni che non abbiano ancora provveduto alla emanazione del regolamento attuativo dell’art. 113, come si dirà nel prosieguo (cfr. successiva Parte III, § 3). Accelerazione dell’ iter sollecitata anche dalle rappresentanze sindacali coinvolte in sede di redazione dello schema di decreto, come risulta dall’AIR.

2. Lo schema di decreto è stato trasmesso dal direttore dell’ufficio legislativo, unitamente alla relazione firmata dal Ministro. Esso è corredato inoltre: - dalla relazione illustrativa; - dalla relazione tecnica, verificata con esito positivo dal Ragioniere Generale dello Stato; dall’analisi tecnico-normativa (ATN); - dall’analisi di impatto della regolazione (AIR), verificata positivamente dal Nucleo AIR della Presidenza del Consiglio dei ministri in esito a modifiche e integrazioni apportate successivamente alle osservazioni contenute in una prima valutazione.

3. Lo schema si compone di 12 articoli e dagli allegati A e B, che costituiscono parte integrante del regolamento.

3.1. Gli articoli dettano disposizioni concernenti: l’oggetto (articolo 1); l’ambito di applicazione (articolo 2); i criteri per la costituzione del fondo in caso di appalto di lavori (articolo 3); i criteri per la costituzione del fondo in caso di appalto di servizi e forniture (articolo 4); la procedura per l’individuazione del personale e il conferimento degli incarichi (articolo 5); l’individuazione delle modalità e dei criteri per la determinazione dell’incentivo e le modalità di liquidazione (articolo 6); i termini per le prestazioni rese ai fini della corresponsione dell’incentivo (articolo 7); la modifica o sostituzione del dipendente incaricato (articolo 8); la

riduzioni ed esclusioni degli incentivi (articolo 9); le penalità per errori o omissioni (articolo 10); le perizie di variante e suppletive (articolo 11); le attività svolte da Centrali di committenza o Stazioni appaltanti diverse dall’Amministrazione dell’interno (articolo 12).

Considerato

I. Lo schema di decreto e il contesto normativo regolamentare

1. Lo schema di decreto si inserisce nel contesto della regolamentazione secondaria della disposizione innovativa, contenuta nel codice dei contratti pubblici del 2016, la quale ha modificato la previgente disciplina, discendente dal codice del 2006 e da leggi successive nel tempo.

1.1. Infatti, dopo numerosi pareri interlocutori e alcuni pareri definitivi di questa Sezione (parere n. 145/2021, su richiesta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; parere n. 281/2021, su richiesta del Ministero della giustizia; parere n. 345/2021, su richiesta del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo; parere n. 1357/2021, su richiesta della Presidenza del consiglio dei ministri), seguiti dalla pubblicazione dei rispettivi decreti ministeriali, può dirsi realizzato un sostanziale coordinamento tra le diverse amministrazioni statali, al fine di assicurare omogeneità e coerenza dei diversi regolamenti ministeriali nei tratti essenziali della nuova disciplina, con la salvezza delle ragioni oggettive di differenziazione.

1.1.2. Gli ultimi parere resi (su richiesta del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, n. 891 del 26 maggio 2022, cui è seguito il d.m. 15 settembre 2022, n. 188; su richiesta del Ministero della difesa,