Pubblicato il 27/02/2018

N. 01202/2018REG.PROV.COLL.

N. 04431/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4431 del 2017, proposto da:
Consorzio Cooperative Costruzioni - CCC Società Cooperativa, Consorzio Integra Società Cooperativa (cessionaria del CCC a seguito di affitto d’azienda del 4 aprile 2016) e Consorzio Consystem, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. rappresentati e difesi dagli avvocati M R e F G, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Dei Gracchi, n. 39;

contro

Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria - A.DI.S.U., in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato G N, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Lanza, n. 130;
C S.p.A., in proprio e nella qualità di mandataria capogruppo di costituenda a.t.i. con la mandante Ediltermica Divisione Impianti Tecnologici s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato Lietta C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Medugno in Roma, via Panama, n. 58;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, Sezione I, n. 184/2017, resa tra le parti e concernente: gara per l’affidamento in appalto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria della Casa dello Studente, Padiglioni ‘C’ e ‘D’, di via Innamorati in Perugia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2017, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati M R, Lietta C e Aristide Police, quest’ultimo per delega dell’avvocato G N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia inerisce alla procedura di evidenza pubblica, indetta dall’Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria (A.DI.S.U.) con determinazione dirigenziale n. 363 del 23 giugno 2015 e bando pubblicato il 26 giugno 2015, come rettificato con successiva determinazione dirigenziale n. 506 del 6 agosto 2015, per l’affidamento dell’appalto « per la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria della Casa dello Studente – Padiglioni “C” e “D” – di via Innamorati - Perugia, nonché per la realizzazione delle prove statiche e sismiche, per lo svolgimento delle indagini e per la redazione della relazione geologica esecutiva », secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un corrispettivo complessivo stimato in via presuntiva di euro 8.719.626,34 (comprensivo degli oneri e dei costi per la sicurezza e per il personale), di cui soggetto a ribasso l’importo di euro 5.545.070,20, sfociata nell’aggiudicazione in favore dell’originaria controinteressata e odierna appellata a.t.i. C S.p.A., prima classificata con 90,07 punti (di cui 70,00 punti per l’offerta tecnica e 20,07 punti per l’offerta economica) davanti all’odierna appellante a.t.i. CCC, seconda classificata con 75,10 punti (di cui 56,65 punti per l’offerta tecnica e 18,45 punti per l’offerta economica).

2. Il T.a.r. per l’Umbria, con la qui appellata sentenza, pronunciava definitivamente sul ricorso n. 333 del 2016 (integrato da motivi aggiunti), proposto dalla seconda classificata a.t.i. CCC avverso gli atti di gara e l’aggiudicazione disposta in favore della controinteressata a.t.i. C, nonché sul ricorso incidentale di valenza escludente proposto dal raggruppamento controinteressato, provvedendo come segue:

(i) premetteva che, sebbene il ricorso incidentale mirasse a paralizzare le condizioni dell’azione del gravame principale, per ragioni di economia processuale e di effettività della tutela giurisdizionale era opportuno trattare prioritariamente quest’ultimo, la cui infondatezza nel merito avrebbe comportato l’improcedibilità del ricorso incidentale;

(ii) respingeva il primo motivo del ricorso principale – con cui era stato dedotto che il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura di gara per aver presentato una offerta tecnica recante la firma dell’offerente e/o dei progettisti sul solo frontespizio e non anche ‘in calce’, nonché per aver presentato i calcoli strutturali di cui alle relazioni R.1.1, R.

1.2. e R.1.3., privi di firma –, sulla base dei seguenti rilievi:

- nessuna disposizione della lex specialis di gara aveva imposto specificamente di sottoscrivere gli elaborati in questione anche ‘in calce’, a pena di esclusione;

- in tema di sottoscrizione dei documenti di gara, secondo l’approccio sostanzialistico condiviso dalla prevalente giurisprudenza amministrativa non potevano ritenersi invalide le offerte che, quale quella sub iudice , risultassero riferibili con certezza all’offerente, anche se parte della documentazione, per mero errore, fosse priva di sottoscrizione ‘in calce’;

(iii) in reiezione del secondo motivo – con il quale era stato dedotto che il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura di gara per aver presentato un ribasso percentuale (del 18,519%) non corrispondente all’importo complessivamente offerto –, rilevava che la commissione di gara aveva correttamente valutato, ai fini dell’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta economica, esclusivamente la percentuale di ribasso indicata nell’offerta, in conformità alle previsioni della lex specialis di gara e al consolidato indirizzo giurisprudenziale per cui, in caso di divergenza tra percentuale di ribasso offerto e importo complessivamente indicato, doveva darsi comunque prevalenza al primo dato, trattandosi dell’unico elemento idoneo a risolvere in modo univoco eventuali discordanze tra le varie parti dell’offerta economica, e versandosi in fattispecie di mera irregolarità formale suscettibile di essere emendata in applicazione analogica della disposizione di cui all’art. 119, commi 2 e 7, d.P.R. n. 207/2010, in tema di ribassi sui prezzi unitari;

(iv) in reiezione del terzo motivo – secondo cui il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla gara per aver presentato un elaborato (Relazione A1) recante « migliorie sui sistemi e metodologie di consolidamento strutturale inerenti gli elementi verticali e le tamponature perimetrali », in violazione del divieto di inserire nell’offerta tecnica riferimenti economici, di formulare offerte con riserva e/o condizionate e di prevedere costi aggiuntivi per la stazione appaltante –, osservava che:

- il progetto posto a base di gara aveva previsto quale sistema di prevenzione dei fenomeni sismici l’inserimento di setti tra alcuni pilastri al fine di consolidare le fondamenta dell’immobile in questione, senza null’altro aggiungere in relazione ad ulteriori eventuali interventi che avrebbero potuti essere effettuati sulle fondazioni;

- non sussistevano pertanto ragioni per ritenere che, nel silenzio della lex specialis di gara, le imprese concorrenti non avessero potuto apportare altre migliorie sulle fondamenta dell’edificio al fine di ridurre più efficacemente il rischio sismico;

- né le migliorie in contestazione si ponevano in contrasto con i richiamati divieti di inserire nell’offerta tecnica riferimenti economici, riserve e/o condizioni o costi aggiuntivi, avendo il raggruppamento aggiudicatario correttamente precisato che « tutte le eventuali opere aggiuntive in fondazione andranno definite e computate durante la progettazione esecutiva con oneri a carico dell’ente appaltante », con esclusivo riferimento alle opere fondali non interessate dal progetto posto a base della gara;

(v) in reiezione del quarto e ultimo motivo – con cui era stata dedotta l’erronea e immotivata attribuzione dei punteggi numerici al raggruppamento aggiudicatario in relazione all’offerta tecnica –, rilevava che si trattava di censure che sfuggivano al sindacato di legittimità del giudice amministrativo in quanto impingevano nel merito delle valutazioni tecniche della commissione di gara, non sindacabili se non sotto i profili di manifesta irragionevolezza, illogicità o palese travisamento dei fatti, non ravvisabili nel caso di specie, tenuto conto della predeterminazione puntuale e dettagliata dei criteri e sotto-criteri di attribuzione dei punteggi e dell’assenza di manifeste incongruenze nelle valutazioni compiute dalla commissione giudicatrice;

(vi) respingeva pertanto il ricorso principale e le connesse domande risarcitorie;

(vii) dichiarava di conseguenza l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale, attesa la sua natura accessoria e subordinata rispetto a quello principale, la cui reiezione privava la controinteressata di ogni utilità alla relativa decisione;

(viii) condannava la parte ricorrente a rifondere all’Amministrazione resistente e alla controinteressata le spese di causa.

3. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria ricorrente a.t.i. CCC, sostanzialmente riproponendo i motivi di primo grado, seppur adattati all’impianto motivazionale dell’impugnata sentenza, e chiedendo, in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado.

4. Si costituiva in giudizio la stazione appaltante A.DI.S.U., contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione.

5. Si costituiva altresì l’originaria controinteressata a.t.i. C, interponendo appello incidentale avverso l’erronea omessa trattazione prioritaria del ricorso incidentale ‘escludente’ proposto in primo grado, il cui accoglimento avrebbe comportato l’inammissibilità del ricorso principale per carenza di legittimazione e d’interesse, chiedendo la riforma in parte qua dell’impugnata sentenza e riproponendo espressamente, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., i motivi dedotti con il gravame incidentale e i successivi motivi aggiunti, chiedendone l’accoglimento.

6. All’udienza cautelare del 3 agosto 2017 la difesa dell’appellante rinunciava all’istanza di sospensiva.

Indi, all’udienza pubblica del 12 ottobre 2017 la causa veniva trattenuta in decisione.

7. Affrontando in ordine logico le questioni devolute in appello rispettivamente con l’appello principale e con l’appello incidentale, si osserva che infondato è l’appello incidentale proposto avverso le statuizioni sub 2(i) e 2.(vii), incentrato sulla censura dell’erronea omessa trattazione prioritaria del ricorso incidentale ‘escludente’ proposto in primo grado dal raggruppamento controinteressato, il cui accoglimento avrebbe comportato l’inammissibilità dell’avversario ricorso principale di primo grado per carenza di legittimazione e d’interesse.

Infatti, ritiene il Collegio che, attesa la tendenziale natura dispositiva del processo amministrativo (anche in materia di contratti pubblici), la decisione sull’ordine dell’esame delle questioni versate in giudizio sia rimessa alla discrezionalità dell’organo giudicante e debba essere improntata al criterio di paritaria tutela degli interessi di tutte le parti processuali, tenendo conto delle peculiarità della singola fattispecie concreta dedotta in giudizio e della concreta costellazione processuale.

In altri termini, ritiene il Collegio che ciò che, in ultima analisi, unicamente rileva – anche ai fini di pienamente garantire la compatibilità comunitaria dell’esegesi qui affermata – è che il giudice, nel determinarsi quanto all’ordine di esame delle questioni sottopostegli, assicuri di non elidere in alcun modo (e segnatamente neppure sotto il profilo della lesione del c.d. interesse strumentale) l’interesse di ciascuna parte processuale a ottenere una pronunzia sulle proprie domande che sia in concreto interamente satisfattiva delle proprie situazioni giuridiche soggettive dedotte in giudizio (in via principale ovvero anche in via incidentale);
condizione che, nel caso di specie, risulta essere stata pienamente rispettata e salvaguardata dalla scelta in proposito operata dalla sentenza appellata, e ciò, appunto, per le specifiche ragioni concrete che si vanno immediatamente ad evidenziare.

Rileva infatti il Collegio che, a fronte dell’infondatezza nel merito dei motivi del ricorso principale di primo grado – acclarata dalle statuizioni da 2.(ii) a 2.(vi), che, per le ragioni che saranno di seguito esposte, devono essere confermate –, l’omesso esame pregiudiziale dei motivi di ricorso incidentale di natura ‘escludente’ non era idoneo a ledere il diritto alla tutela giurisdizionale dell’originaria controinteressata (ricorrente incidentale ed odierna appellante incidentale), sicché il T.a.r. correttamente ha optato per l’esame prioritario del ricorso principale, ritenuto maggiormente decisivo per dirimere la lite (anche in un’ottica di economia processuale, costituendo il processo a cognizione piena ed esauriente una risorsa scarsa da gestire con oculatezza) e, al contempo, rispettoso dei principi di parità delle armi tra le parti processuali e di giustiziabilità.

Ne deriva l’infondatezza dell’appello incidentale, vòlto a censurare la decisione dei primi giudici di affrontare in via preliminare l’esame del ricorso principale e la statuizione di improcedibilità del ricorso incidentale in seguito alla reiezione di quello principale.

8. Scendendo all’esame dell’appello principale, si osserva che lo stesso è infondato.

8.1. Destituito di fondamento è il primo motivo d’appello, con cui la parte appellante a.t.i. CCC censura l’erroneità della statuizione sub 2.(ii), sotto il profilo che il T.a.r. avrebbe « omesso di considerare che, se è vero che la giurisprudenza ormai non prevede più l’obbligo di sottoscrivere tutte le pagine dell’offerta, ciò nonostante prevede l’obbligo della sottoscrizione, per tale dovendosi intendere almeno la firma in calce » (v. così, testualmente, il ricorso in appello), poiché, secondo l’assunto dell’appellante, l’offerta tecnica recherebbe la firma dell’offerente e/o dei progettisti solo sul frontespizio e non anche ‘in calce’ (v. p. 16 del ricorso in appello), e i calcoli strutturali di cui alle Relazioni R.1.1., R.1.2., R.