Pubblicato il 12/03/2019

N. 01640/2019REG.PROV.COLL.

N. 06170/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6170 del 2018, proposto da
C.G.D. - Coordinamento genitori democratici della Lombardia, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati A G e L N, con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia;

contro

Comune di Corsico, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato M T C, con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia;

nei confronti

R B, C C, A M D, P M, T P, V Scolone, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 00556/2018, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Corsico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2018 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Rocco Mangia su delega di Maura Carta, L N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. C.G.D. – Coordinamento genitori democratici della Lombardia, è un’associazione, fondata nel 1976, che ha come finalità la promozione del “ diritto delle bambine e dei bambini, delle adolescenti e degli adolescenti ad essere considerati persona, a crescere in piena autonomia, salute e dignità ”.

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, C.G.D. ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale del Comune di Corsico del 26 luglio 2016 n. 137, pubblicata il 7 settembre 2016, di conferma, per l’anno scolastico 2016/2017, dell’indirizzo espresso nelle delibere del 2015, di non ammettere alla fornitura di pasti all’interno delle mense scolastiche gli alunni appartenenti a nuclei familiari morosi nel pagamento delle rette dovute all’Amministrazione comunale.

2.1. Con delibera 21 luglio 2015, n. 139, infatti, la Giunta comunale decideva di “ rideterminare gli indirizzi precedentemente espressi, al fine di assicurare il recupero tempestivo delle morosità pregresse e, per l’effetto, dare indicazione agli uffici competenti affinché si provveda ad inoltrare agli utenti morosi solleciti di pagamento (…);
in caso di mancato pagamento, entro i termini suindicati, si provvederà a sospendere il servizio nei confronti degli utenti morosi dal 1°gennaio 2016 fino a regolarizzazione dell’intero debito, fermo restando il recupero coattivo dello stesso ”.

2.2. Con successiva delibera 1 dicembre 2015, n. 205 la Giunta disponeva, pertanto, la sospensione dei servizi comunali a domanda individuale – e, dunque, in particolare, il servizio di mensa – erogati nei nidi e scuole per l’infanzia del comune per gli utenti morosi a far data dal 7 gennaio 2016. La sospensione veniva ulteriormente confermata dalla delibera di Giunta del 15 dicembre 2015 n. 214. Il servizio mensa era, dunque, sospeso per gli alunni morosi delle scuole per l’infanzia Malakoff, Cabassina, Papa Giovanni, Munari e Parini, per le scuole primarie, Copernico, Galilei, Salma e Curiel e per le scuole secondarie di primo gradi, Buonarroti, Campioni e Maschera, V.

2.3. Alle delibere seguiva la trasmissione di intimazioni di pagamento ai genitori morosi con l’esplicita precisazione che, nel caso in cui non fosse stato saldato il debito (ovvero avviato un percorso per il pagamento del dovuto), il servizio mensa sarebbe stato sospeso fino a quanto le somme dovute non sarebbero state interamente riversate.

2.4. Riferisce la ricorrente che sino al 29 febbraio 2016, data in cui il Comune di Corsico comunicava a CAMST soc. coop. a r.l., impresa appaltatrice del servizio mensa per gli istituti scolastici situati nel territorio comunale, l’elenco dei bambini i cui genitori erano morosi, il servizio era stato assicurato a tutti i bambini;
dal 1°marzo 2016, tuttavia, il servizio mensa non era più assicurato con continuità, e anzi si verificavano disguidi perché gli elenchi dei genitori morosi non venivano aggiornati tempestivamente e, in diverse occasioni, il pasto era negato anche a bambini i cui genitori erano in regola con il pagamento della retta per la mensa.

3. Al Tribunale amministrativo regionale era, dunque, richiesto l’annullamento della delibera di Giunta che, anche per l’anno 2016/2017, confermava le precedenti disposizioni sulla base di tre motivi con i quali era lamentata:

a) la violazione degli artt. 4 e 5 della l. reg. Lombardia n. 31 del 1980 e delle direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994 per essere il servizio di refezione scolastica un servizio pubblico essenziale e, in quanto tale, non suscettibile di interruzione;

b) la violazione dell’art. 1460 Cod. civ.: il Comune aveva rifiutato la somministrazione dei pasti agli alunni in presenza dell’inadempimento dei genitori al pagamento delle rette sebbene, nel caso di specie, non fosse configurabile un contratto a prestazioni corrispettive;

c) la violazione della Costituzione (e, segnatamente, degli articoli 2, 3, 31, 32 e 34) nonché della Convenzione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, della Dichiarazione universale dei diritti umani, per essere il servizio mensa negli istituti scolastici funzionale all’attività didattica con la conseguenza che non è possibile sospendere il primo senza interferire sulla seconda con rilevanti ripercussioni sulla formazione dello studente.

3.1. Si costituiva il Comune di Corsico che concludeva per l’inammissibilità del ricorso, e, comunque, per la sua infondatezza nel merito. Il giudizio era concluso dalla sentenza, sez. III, 27 febbraio 2018, n. 556, declaratoria dell’inammissibilità del ricorso.

4. Propone appello C.G.D.;
resiste il Comune di Corsico. Le parti hanno presentato memoria ex art. 73 Cod. proc. amm., cui sono seguite rituali repliche. All’udienza pubblica del 13 dicembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. La sentenza impugnata ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso proposto da C.G.D. (e da alcuni genitori di alunni non in posizione debitoria, che, peraltro, hanno prestato acquiescenza alla sentenza di primo grado non avendo proposto impugnazione), per carenza di legittimazione a ricorrere.

5.1. La sentenza qui appellata articola il ragionamento nei seguenti passaggi:

- la giurisdizione amministrativa ha carattere di giurisdizione soggettiva, non può essere richiesto al giudice amministrativo di pronunciarsi a tutela dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa, come si trattasse di un’azione popolare;

- la legittimazione processuale è riconosciuta solo a soggetti che siano in una posizione differenziata rispetto all’intera collettività, per essere titolari di una posizione giuridica soggettiva sostanziale;

- la legittimazione di associazioni rappresentative di interessi collettivi richiede la presenza del requisito necessario dell’effettiva rappresentatività, vale a dire la sua attitudine a rappresentare una determinata categoria organizzata (solo a queste condizioni gli interessi diffusi, comuni a tutti gli individui di una certa formazione sociale non organizzata transitano in interessi collettivi, ovvero interessi di cui è portatore un ente esponenziale di un gruppo non occasionale);

- la giurisprudenza ha elaborato alcuni indici rivolti a fornire prova dell’effettiva rappresentatività, quali la finalità di protezione dell’interesse collettivo quale fine cui è preordinata l’attività dell’ente sulla base delle sue finalità statutarie, la struttura organizzativa stabile, e la c.d. vicinitas , intesa come “ prossimità ” tra l’interesse che si assume leso e la finalità statutaria dell’ente;

- nel caso dell’associazione ricorrente, per il mancato deposito in giudizio dello statuto dell’associazione Coordinamento genitori democratici della Lombardia, non può dirsi sufficientemente dimostrato l’adeguato grado di rappresentatività così come l’esistenza di una struttura organizzativa stabile della sezione Lombardia;

- dall’esame dello statuto – dell’associazione nazionale – si ricava che non v’è immediata attinenza tra le finalità statutarie e l’interesse che si afferma leso dalla delibera impugnata: quest’ultima, infatti, non attiene alle modalità di erogazione di un servizio a domanda individuale meramente strumentale all’attività scolastica e che quindi non riguarda il diritto all’istruzione la cui tutela costituisce finalità propria dell’associazione.

5.2. L’appellante contesta la sentenza in primo luogo per aver ritenuto che non fosse stata data dimostrazione dell’adeguato grado di rappresentatività come dell’esistenza di una struttura organizzativa stabile della “sezione” Lombardia;
afferma che di tali requisiti era stata data prova con il deposito dello statuto dell’associazione lombarda, del verbale di assemblea del 9 maggio 2015, del certificato di attribuzione del codice fiscale, della circolare ministeriale del 19 agosto 1991 n. 255, dell’elenco delle sedi dell’associazione. Nel ricorso, infine, era stato fornito il numero di iscritti all’associazione nazionale e, specificatamente, alla sezione lombarda.

5.3. Quanto, poi, all’attinenza con le finalità statutarie del provvedimento impugnato, l’appellante sostiene che tutti i servizi strettamente correlati al sistema scolastico e al suo funzionamento, anche se solo strumentali ad esso, concorrono alla realizzazione del diritto all’istruzione, poiché ne sono spesso elementi indispensabili o, comunque, rilevanti.

Quanto al servizio di mensa tale conclusione è avvalorata da una serie di documenti, quali la circolare del Ministero dell’istruzione, università e ricerca del 5 marzo 2004, n. 29 ove si afferma che l’orario annuale delle lezioni comprende, unitamente al monte ore obbligatorio e a quello facoltativo, anche l’orario riservato al servizio mensa con l’ulteriore precisazione che “ i tre segmenti orari rappresentano il tempo complessivo di erogazione del servizio scolastico. Essi non vanno considerati e progettati separatamente, ma concorrono a costituire un modello unitario del processo educativo ”, nonché le Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica del Ministero della Salute, approvate dalla Conferenza Unificata del 29 aprile 2010, ove si afferma che: “ La ristorazione scolastica non deve essere vista esclusivamente come semplice soddisfacimento dei fabbisogni nutrizionali, ma deve essere considerato un importante e continuo momento di educazione e di promozione della salute diretto ai bambini ”.

La conclusione dell’associazione appellante è che, contro quanto affermato dalla sentenza di primo grado, vi sia piena attinenza tra la delibera impugnata, nella parte in cui limita l’accesso al servizio di mensa per gli alunni figli di genitori morosi con il pagamento della retta e le finalità statutarie di difesa del diritto allo studio, del quale costituisce parte integrante l’accesso incondizionato ai servizi strumentali.

6. Il motivo di appello è infondato e va respinto, con le precisazioni che seguono .

6.1. L’appellante C.G.D. – coordinamento genitori democratici della Lombardia è un’associazione senza scopo di lucro le cui finalità statutarie consistono nella promozione dello sviluppo della personalità dei bambini e degli adolescenti nelle famiglie, nella scuola e nella società attraverso una serie di attività meglio descritte all’art. 2 ( Finalità ) dello statuto.

In particolare, in ambito scolastico, l’associazione si propone di “ contribuire alla piena realizzazione di una scuola pubblica, democratica, laica, moderna e qualificata intesa come luogo privilegiato di crescita umana e di formazione civile e culturale dei bambini e dei ragazzi in un rapporto dinamico con il territorio … ” (art. 2 punto 2.2. dello statuto associativo).

6.2. L’associazione appellante assume, pertanto, di perseguire interessi superindividuali in quanto comuni ad una pluralità di cittadini, e, più esattamente, per usare una categoria ormai nota anche al linguaggio legislativo (cfr. art.