Consiglio di Stato, sez. P, sentenza 2023-02-13, n. 202300007

Pubblicato il 13/02/2023

N. 00007/2023REG.PROV.COLL.

N. 00019/2022 REG.RIC.A.P.

N. 00018/2022 REG.RIC.A.P.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 18 del 2022 dell’Adunanza plenaria, proposto dalla -OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police, in Roma, viale Liegi, n. 32;

contro

il Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;
la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Fermo, in persona del Prefetto pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

sul ricorso numero di registro generale 19 del 2022 dell’Adunanza plenaria, proposto dalla -OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police, in Roma, viale Liegi 32;

contro

il Ministero dell’interno e la Prefettura - Ufficio territoriale del governo di Fermo, rispettivamente in persona del Ministro e del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

della s.r.l. -OMISSIS-, del -OMISSIS- e della s.r.l. -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 18 del 2022:

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n. -OMISSIS-;

quanto al ricorso n. 19 del 2022:

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n. -OMISSIS-;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno e della Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Fermo;

Vista l’ordinanza della III sezione del 6 giugno 2022, n. 4578, di deferimento del ricorso in appello all’esame dell’Adunanza plenaria;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2022 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti l’avvocato Alessandro Lucchetti per la società appellante e l’avvocato dello Stato Tito Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Sono deferite a questa Adunanza plenaria alcune questioni di diritto concernenti i rapporti tra il giudizio di impugnazione dell’informazione antimafia interdittiva e il c.d. controllo giudiziario c.d. volontario, o a domanda, previsto dall’art. 34- bis , comma 6, del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159.

2. La disposizione di legge ora richiamata, introdotta dalla legge di modifica del codice, 17 ottobre 2017, n. 161, prevede per quanto di interesse nel presente giudizio che le imprese « destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’articolo 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario di cui alla lettera b) del comma 2 del presente articolo ». Ai sensi del successivo comma 7 del medesimo art. 34- bis - come da ultimo modificato dal decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152 - il provvedimento che dispone il controllo giudiziario « sospende il termine di cui all’articolo 92, comma 2 », e cioè il termine di trenta giorni dalla consultazione della banca dati nazionale unica per il rilascio dell’informazione antimafia; ed inoltre « gli effetti di cui all’articolo 94 », consistenti nell’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.

3. L’ordinanza della III sezione di questo Consiglio di Stato del 6 giugno 2022, n. 4578, di deferimento all’Adunanza plenaria, si domanda se in ragione degli effetti sostanziali ora richiamati si determini o meno « la sospensione necessaria, ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a. e dell’art. 295 c.p.c., del giudizio amministrativo, avente ad oggetto l’impugnazione dell’informazione antimafia stessa ».

4. Con un’ulteriore questione si chiede se l’ammissione al controllo giudiziario determini anche la sospensione necessaria del giudizio di impugnazione delle «(m) isure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell’ambito della prevenzione della corruzione », previste dall’art. 32, comma 10, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 ( Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari ; convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114), per « il completamento dell’esecuzione » dei contratti stipulati con la pubblica amministrazione dall’impresa destinataria un’informazione antimafia interdittiva.

5. Infine, l’ordinanza di rimessione chiede all’Adunanza plenaria di stabilire se la mancata sospensione in primo grado del giudizio di impugnazione delle misure di contrasto all’infiltrazione mafiosa nell’economia sopra menzionate « costituisca un error in procedendo tale da imporre la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. », o se invece la sospensione del processo possa essere comunque disposta dal Consiglio di Stato adito in appello.

6. Le questioni deferite traggono origine da due contenziosi promossi dall’appellante -OMISSIS- s.p.a.:

- dapprima contro l’informazione antimafia interdittiva emessa nei suoi confronti dalla Prefettura di Fermo (provvedimento di prot. n. -OMISSIS-), e le successive determinazioni confermative assunte dal medesimo Ufficio territoriale di governo, conseguenti alla sottoposizione della società e del suo amministratore ad un procedimento penale della direzione distrettuale antimafia di -OMISSIS- per fatti concernenti un contratto di appalto per la raccolta e lo smaltimento rifiuti urbani in un comune ubicato nella provincia di -OMISSIS-, nell’ambito delle quali era stata disposta la custodia cautelare dell’amministratore e il sequestro giudiziario della società;

- quindi, contro i provvedimenti con cui la stessa Prefettura ha disposto la gestione straordinaria e temporanea di alcuni contratti di appalto che l’odierna appellante aveva in corso di esecuzione in varie località del Sud Italia, con la nomina di tre commissari incaricati della relativa gestione (provvedimenti di prot. nn. -OMISSIS- e -OMISSIS-).

7. Sin dal primo grado, davanti al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, la società ricorrente aveva chiesto la sospensione ai sensi dei sopra citati artt. 79, comma 1, cod. proc. amm. e dell’art. 295 cod. proc. civ. di entrambi i giudizi, in ragione del fatto di avere chiesto al competente tribunale della prevenzione penale di essere ammessa al controllo giudiziario, con richiesta infine accolta, con ordinanza dalla Corte d’appello di -OMISSIS- in data -OMISSIS-. La medesima ricorrente ha quindi devoluto la questione della sospensione del giudizio a mezzo dei presenti appelli, con i quali tra l’altro censurato le sentenze di primo grado dell’adito Tribunale amministrativo, i cui estremi sono indicati in epigrafe, che invece hanno pronunciato nel merito di entrambe le impugnazioni, rigettandole.

8. Riuniti i giudizi, l’ordinanza di rimessione ha quindi posto a questa Adunanza plenaria le questioni sopra sintetizzate.

DIRITTO

1. Sulle prime due questioni deferite nella presente sede nomofilattica, logicamente prioritarie rispetto alla terza, e concernenti i rapporti tra il giudizio di impugnazione dell’informazione antimafia interdittiva da una parte e il controllo giudiziario e il commissariamento dell’impresa appaltatrice dell’altra parte, l’ordinanza di rimessione aderisce alla tesi della sospensione necessaria del giudizio amministrativo in pendenza del procedimento del controllo giudiziario.

2. La tesi viene argomentata sulla base della sospensione di carattere sostanziale prevista dal sopra citato art. 34- bis , comma 7, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, che come sopra esposto prevede che il provvedimento che dispone il controllo giudiziario determina tra l’altro la sospensione degli effetti di incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione derivanti dall’informazione antimafia a carattere interdittivo. In questa prospettiva, l’ordinanza sostiene che il carattere provvisorio della sospensione postulerebbe che il giudizio di impugnazione dell’informazione antimafia non venga definito. In caso contrario, ed in particolare di rigetto definitivo dell’impugnazione, l’interdittiva si consoliderebbe e con essa l’incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione, in conseguenza della quale sarebbe travolto l’effetto sospensivo derivante dall’ammissione dell’impresa al controllo giudiziario.

3. Al medesimo riguardo, l’ordinanza di rimessione riconosce che tra il procedimento di controllo giudiziario, di competenza del giudice della prevenzione penale, e il giudizio di impugnazione dell’interdittiva antimafia, devoluto invece alla cognizione del giudice amministrativo, non è ravvisabile alcun rapporto di pregiudizialità.

Tuttavia, essa sottolinea che - in conformità all’obiettivo di risanamento delle imprese soggette ad infiltrazioni della criminalità organizzata cui il procedimento di controllo giudiziario è informato, secondo una concezione della prevenzione antimafia non più incentrata sull’espulsione dal mercato degli operatori economici attraverso cui le organizzazioni malavitose agiscono nel tessuto economico - si dovrebbe comunque assicurare la definizione della