Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2025-02-25, n. 202501615

Pubblicato il 25/02/2025

N. 01615/2025REG.PROV.COLL.

N. 00408/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 408 del 2024, proposto da
Associazione -OMISSIS- in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Mozzati, Mario Sanino, Enrico Mordiglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Capitaneria di Porto di Ancona, Capitaneria di Porto di La Spezia, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 10402/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno e del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Associazione-OMISSIS-) ha premesso di essere noleggiatrice della nave GE BA (di proprietà della Società-OMISSIS-), battente bandiera norvegese ed attiva nell’attività di monitoraggio e soccorso nel Mar Mediterraneo centrale, esponendo di aver condotto due interventi di assistenza in favore di imbarcazione con a bordo migranti in stato di difficoltà, rispettivamente in data 7 gennaio 2023 (accogliendo n. 73 persone a bordo, di cui 16 minori) e 24 gennaio 2023 (accogliendo n. 69 persone a bordo).

Risultando entrambi gli interventi di salvataggio eseguiti in una zona di competenza “ search and rescue ” (di qui in poi SAR) della LI, il natante ha chiesto alle competenti Autorità dei più vicini Stati costieri, nonché allo Stato di bandiera, l’assegnazione di un porto di sbarco sicuro (“ place of safety ” di qui in poi POS).

Alla richiesta ha fornito positivo riscontro solo la competente Autorità italiana, individuata nel Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, con funzioni di Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marittimo (“ -OMISSIS- ”, di qui in poi -OMISSIS-), il quale, su indicazione del Ministero dell’Interno, ha assegnato alla GE BA il porto di Ancona in occasione del primo intervento e quello di La Spezia, in occasione del secondo.

In entrambi i casi il natante ha chiesto l'assegnazione di un diverso e più vicino punto di approdo, in ragione delle avverse condizioni metereologiche e della distanza del punto di sbarco assegnato dal luogo del salvataggio, ma l'-OMISSIS- ha confermato l'assegnazione dei porti indicati.

2. L’associazione noleggiatrice e la società proprietaria del natante hanno pertanto impugnato, dinanzi T.a.r. per il Lazio, Roma, i provvedimenti di assegnazione dei porti sopra indicati, deducendo, in via preliminare, l’incompetenza del Ministero dell’Interno sull’assegnazione del POS, dovendosi ritenere competente esclusivamente il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché la violazione, da parte dello Stato italiano, della normativa interna ed internazionale che disciplina la gestione degli interventi di salvataggio in mare.

In particolare, le parti ricorrenti hanno eccepito la violazione delle seguenti disposizioni di diritto interno e di diritto internazionale: artt. 2, 3, 10, 11 e 117 della Costituzione; artt. 3 e 21 del Trattato sull'Unione Europea; artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 41, 45, 49, 51, 52, 53 e 54 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea; artt. 1, 2, 3, 4, 5, 14, 15 e 17 della CEDU; artt. 94 e 98 della Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare e della legge n. 689/1994; Cap. V, regole 10 e 33 della Convenzione per la Salvaguardia della Vita Umana in Mare e della legge n. 313/1980; par. 3.1.9 della Convenzione Internazionale sulla Ricerca e il Salvataggio e della legge n. 147/1989; Linee Guida sul trattamento delle persone soccorse in mare di cui alla risoluzione IMO 20/5/2004 MSC.167(178); art. 1 del d.l. n. 130/2020 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 173/2020); artt. 3, 5, 9 e 14 della Dichiarazione Universali dei Diritti dell'Uomo; artt. 6, 7 e 13 del Patto internazionale sui Diritti Civili e Politici del 16 dicembre 1966; artt. 31, 32 e 33 della Convenzione di Ginevra sullo Status dei Rifugiati del 28 aprile 1951 e della legge n. 722/1954; Protocollo ONU sullo Status dei Rifugiati del 31 gennaio 1967.

In aggiunta, le ricorrenti hanno dedotto censure di violazione del principio di proporzionalità, difetto di istruttoria e di motivazione, per avere le Autorità italiane violato la normativa internazionale sull’individuazione del porto sicuro, che avrebbe dovuto indurle ad assegnare un porto di sbarco più vicino alle operazioni di soccorso; la violazione degli artt. 1 e 3, della legge n. 241/1990 e dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, risultando gli atti impugnati sprovvisti di motivazione; il vizio di sviamento di potere, avendo l’Autorità italiana inteso intralciare l’azione delle ONG, costringendole ad approdi più disagevoli.

3. Con la sentenza in epigrafe il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso.

4. Con atto di appello ritualmente notificato e depositato, le originarie ricorrenti hanno impugnato la decisione per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, riproponendo i motivi e le censure posti a fondamento del ricorso di primo grado, come sopra richiamati.

5. il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Interno ed il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto si sono costituiti con il patrocinio dell’Avvocatura Generale dello Stato.

6. La difesa erariale ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del gravame per carenza originaria dell’interesse ad agire, avendo le parti ricorrenti ottenuto, prima ancora della proposizione del ricorso, lo sbarco in un porto sicuro e la conseguente messa in sicurezza dei migranti a bordo.

Nel merito, le Amministrazioni convenute hanno dedotto che nel caso di specie l’Autorità italiana non aveva alcun obbligo di riscontrare la richiesta proveniente da una nave battente bandiera straniera, ricadendo tale onere direttamente sullo Stato di bandiera e che, in ogni caso, l’individuazione e l’assegnazione del POS a valle di un evento SAR connesso all’immigrazione via mare è frutto della definizione e condivisione di procedure operative tra le Autorità responsabili (“ standard operational procedures” – di qui in poi SOP). In base a tali procedure, l’individuazione del POS era stata affidata alle valutazioni del dicastero dell’Interno poiché riconnessa ad esigenze logistiche di accoglienza dei migranti a terra e di gestione dell’ordine pubblico.

In relazione alla natura degli atti impugnati, la difesa erariale ha precisato che gli stessi, collocandosi nell’ambito di un’attività operativa svolta in contesto emergenziale, sfuggono a vincoli di forma ed a obbligo di motivazione, inquadrandosi nel novero degli atti di polizia marittima, della navigazione e di pubblica sicurezza.

Con particolare riferimento al caso di specie, la difesa erariale ha quindi concluso che l’assegnazione di porti situati nelle zone centrali e settentrionali della penisola era stata imposta dalla necessità di operare una più equa redistribuzione dei migranti nei centri di accoglienza dislocati sul territorio, evitando di congestionare quelli situati nel sud del Paese.

7. Con ordinanza n. 3322/2024 il Collegio ha disposto l’acquisizione, a carico del Ministero dell’Interno, di documentati chiarimenti in merito alla disponibilità o meno di centri di accoglienza siti nelle zone più vicine all’intervento di soccorso e di successiva collocazione delle persone tratte in salvo, oltre al deposito delle SOP datate luglio 2015, ovvero di una relazione o rapporto sintetico che riassumessero gli elementi rilevanti in merito alla competenza del Ministero dell’interno nell’individuazione del POS.

8. In adempimento dell’ordine istruttorio, il Ministero dell’Interno ha depositato la nota datata 13 agosto 2024, con la quale ha fornito riscontro alle richieste del Collegio.

9. Le parti appellanti hanno preso posizione sugli ulteriori elementi istruttori allegati dal Ministero dell’interno, contestandoli sulla base di apposita relazione tecnica.

10. All’udienza pubblica del 28 novembre 2024 l’appello è stato introitato per la decisione.

11. L’appello non è fondato, potendosi prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla difesa erariale.

12. Il giudizio ruota essenzialmente attorno alla risoluzione di due questioni problematiche: la prima attiene alla competenza del Ministero dell’Interno ad emanare disposizioni vincolanti in merito all’assegnazione del POS, mentre la seconda concerne la legittimità, ai sensi della richiamata normativa internazionale ed interna, dell’assegnazione di un POS più distante rispetto a quello geograficamente più prossimo alla località di salvataggio dei naufraghi.

Le suddette questioni, pur se distinte, risultano strettamente connesse, poiché l’esigenza e la conseguente potestà, in capo all’Autorità nazionale, di assegnare un POS diverso da quello più vicino al luogo del salvataggio, si presenta in particolar modo quando i naufraghi sono anche migranti, il che determina il coinvolgimento nelle procedure di