N. 08514/2009 REG.DEC.

N. 09932/2004 REG.RIC.

N. 10971/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 9932 del 2004, proposto da:
V C in proprio e quale Presidente del Consorzio Parco Martucci, R C in proprio e quale Vice Pres. Cons. Parco Martucci, C D, S M, F S, M Pio in proprio e quale Rappr. Soc. Edil Virginia Sl, E S, E E, A A, A A, Santarpia Domenico, D V R, A D, D S S, D'Amora Angela, D'Amora Rita, A M, A S, C G, I A, L L, L G, D G S, C A, Mascolo Vincenzo in proprio e quale Rapp. Soc. Givian, Folius Giulio, Del Gaudio Giuliano, Serrapica Santolo, Ruocco Raffaele, D S S, Cascone Giuseppe, Cascone Vincenzo, Malafronte Francesco, Malafronte Gerardo, Longobardi Catello, Langellotti Michele, Russo Alfonso, Schettino Michele, Del Gaudio Vincenzo, rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe Abbamonte e Bruno R, con domicilio eletto presso Giuseppe Abbamonte in Roma, V. Terenzio, 7 c/o R. Titomanlio;

contro

Comune di Santa Maria La Carita', rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni C, con domicilio eletto presso Ferruccio De Lorenzo in Roma, via Luigi Luciani, N. 1;
Provincia di Napoli, rappresentata e difesa dagli avv. Aldo Di Falco e Luciano Scetta, con domicilio eletto presso Brunello Mileto in Roma, via G.B. Tiepolo N. 21;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

Sul ricorso numero di registro generale 10971 del 2004, proposto da:
Lora S.r.l., S M, Esposito Angela, Ferraros Alvatore, Buonerba Virginia, Matrone Pasquale, Cascane Vincenzo, Gargiulo Matilde, rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe Abbamonte e Bruno R, con domicilio eletto presso Abbamonte Studio Zimatore in Roma, via Terenzio N. 7;

contro

Comune di Santa Maria La Carita', rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni C, con domicilio eletto presso Ferruccio De Lorenzo in Roma, via Luigi Luciani, N. 1;
Provincia di Napoli e Regione Campania, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 9932 del 2004:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania,:sezione I n. 12832/2003, resa tra le parti, concernente inammissibilita' di progetto edilizio nell'ambito del piano di lottizzazione.

quanto al ricorso n. 10971 del 2004:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania,:sezione I n. 12832/2003, resa tra le parti, concernente progetto edilizio da realizzare nell'ambito di un piano di lottizzazione.

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2009 il Consigliere S D F e uditi per le parti l’avvocato Abbamonte, l'avv. R e l'avv. C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania gli attuali appellanti agivano con distinti ricorsi con i quali venivano impugnati atti sindacali, tutti dell’anno 1997, di diniego o inammissibilità di atti concessori, dinieghi espressi sulla base della motivazione addotta dal Comune di Santa Maria La Carità che il c.d. Piano di lottizzazione Martucci non era più efficace. Con altro ricorso (r.g.n.11741 del 2000) dagli appellanti attuali venivano impugnati gli atti di adozione e approvazione del nuovo PRG.

La sentenza di primo grado accoglieva i ricorsi proposti avverso i dinieghi sindacali risalenti all’anno 1997 ritenendo sussistere i lamentati vizi di difetto di istruttoria e la perplessità della motivazione;
tuttavia, il rigetto del ricorso proposto avverso la nuova pianificazione sostanzialmente svuotava il precedente accoglimento, rendendo di fatto impossibile la edificazione.

La sentenza impugnata dichiarava altresì la sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti a censurare la delibera della G.P. 355/1995 poiché essa veniva revocata dalla successiva delibera G.P. n.832 del 1995.

Nel merito la sentenza di primo grado – si ripete, dopo avere accolto le censure di difetto di istruttoria dei dinieghi sindacali, stigmatizzati perché motivati in modo perplesso – rigettava tutte le censure proposte avverso il nuovo piano regolatore generale, affermando in sostanza che l’anagrafe edilizia aveva correttamente accertato il numero di vani esistenti e quelli atti a soddisfare il fabbisogno futuro, così come la motivazione del PRG sul piano dello stravolgimento del precedente Piano di lottizzazione doveva ritenersi coerente con le esigenze riduttive del fabbisogno abitativo e quindi edilizio.

La sentenza riteneva quindi legittimo l’operato delle amministrazioni nella adozione e approvazione del nuovo PRG, ravvisando la conformità della anagrafe edilizia all’articolo 13 della legge regionale 35 del 1987, anche con riferimento alla considerazione e censimento dei vani abusivi. Secondo il primo giudice il calcolo non risultava affatto falsato anche tenendo conto degli immobili abusivi, poiché la normativa non impone obbligatoriamente la demolizione degli immobili abusivi, essendo possibile anche che essi non vengano abbattuti, come consente la normativa generale sul condono edilizio.

Legittimamente, secondo il primo giudice, l’amministrazione ha autorizzato la lottizzazione, ne ha accertato la conformità al Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana, ha assentito alla sua parziale realizzazione, ma successivamente ne ha limitato la portata edificatoria per le ragioni dovute all’adeguamento del PRG al menzionato Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana: in sostanza risulta idoneamente motivata la riduzione della lottizzazione.

La sentenza impugnata motivava anche sulla base della discrezionalità delle scelte pianificatorie dell’amministrazione, sulla sufficienza della motivazione anche rispetto alle osservazioni degli interessati e alle aspettative derivanti dalla lottizzazione;
la sentenza rigettava altresì il motivo relativo alla illegittimità della imposta destinazione ad area agricola, dedotta in quanto l’area in questione è situata nel centro del paese.

Avverso tale sentenza propongono appello i medesimi ricorrenti di primo grado (appelli r.g.n.9932 del 2004 e del 2004), con i quali in sostanza si ripropongono i motivi già proposti e rigettati in prime cure.

In primo luogo, si ripropone il motivo della erroneità della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse della impugnazione della delibera provinciale n.355 del 1995 – che aveva ridotto i vani realizzabili con il PdL da 764 a 578 – perché revocata dalla delibera successiva 832 del 1995, che aveva ridotto i vani a 146.

Gli appellanti sostengono il loro interesse ad agire, in quanto sussiste l’interesse a contestare la riduzione dei vani (da 764 a 578), ma sussiste altresì l’interesse subordinato a mantenere tale contenuto peggioramento rispetto al successivo peggioramento introdotto con il piano regolatore generale.

Con altro motivo di appello si sostiene la difformità dell’operato del Comune nella predisposizione della obbligatoria anagrafe edilizia rispetto all’art. 13 Legge regionale n.53 del 1987;
in particolare sarebbe errato il riferimento alla possibilità di considerare anche gli immobili abusivi nel computo dell’anagrafe edilizia.

Gli appelli ripropongono altresì: a) la censura di difetto di adeguata motivazione, necessaria in presenza di aspettative edificatorie derivanti da precedenti lottizzazioni, come nella specie;
b) la censura circa le scelte, giustificate dal primo giudice, derivanti dalla necessità di recepire le osservazioni e prescrizioni e modifiche officiose della Provincia;
c) la censura di omessa motivazione del PRG circa la percentuale di standards superiori alla quantità minima.

Con gli atti di appello inoltre si ripropongono i motivi di primo grado di violazione di legge, di incompetenza ed eccesso di potere relativamente ai seguenti aspetti: illegittimità delle modifiche officiose del Piano;
difetto di motivazione della riduzione da 764 a 578 alloggi;
contraddittorietà della relazione del Servizio Assetto del territorio rispetto al parere del CTR- Sezione Provinciale;
incompetenza della Giunta Provinciale in relazione alla delibera n.832 del 1995, che ha revocato la delibera di Giunta Provinciale n.355 del 1995, che costituiva una proposta al Consiglio Provinciale;
la censura relativa alla erroneità dell’anagrafe edilizia viene riproposta con riferimento all’erronea considerazione degli immobili abusivi, perché avrebbe dovuto essere valutata la condonabilità in concreto e per difetto di adeguata istruttoria e motivazione, anche in relazione alla reiezione delle osservazioni e alla previsione di standards eccedenti quelli minimi;
viene sostenuta la illegittimità delle modifiche introdotte dalla Provincia di Napoli, che ha determinato la conservazione dei vani abusivi;
si contesta inoltre la destinazione agricola, in quanto l’area in questione risulta al centro del paese, a pochi metri dalla Casa comunale e circondata da una fitta edilizia, pubblica e privata, e cioè in pieno centro cittadino: si tratta di area del tutto inidonea alla destinazione agricola in senso proprio, quale la conduzione del fondo, stalle porcilaie e altro.

Si è costituito il Comune appellato, sostenendo la legittimità del suo operato, eccependo in modo generico la improcedibilità;
nel merito ribadisce la legittimità dell’operato amministrativo e deduce la infondatezza dei due appelli, chiedendone il rigetto.

Alla udienza di discussione del 10 novembre 2009 le due cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare, trattandosi di due appelli rivolti avverso la medesima sentenza, va disposta la riunione dei due giudizi, ai sensi dell’articolo 335 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo.

2. Gli appelli sono infondati, potendosi prescindere dall’esame della eccezione di improcedibilità, anche a causa della sua genericità.

Con il primo motivo di appello si sostiene la erroneità della sentenza, che ha dichiarato la insussistenza dell’interesse a demolire la delibera che riduceva il disegno edificatorio da 764 a 578, in quanto tale delibera sarebbe stata a sua volta caducata da quella successiva, che invece ha ridotto la portata edificatoria a 146 vani.

Il motivo è infondato.

A parte la considerazione che la impugnativa avverso un atto successivamente modificato, revocato o annullato diventa processualmente improcedibile , rivolgendosi le censure successivamente soltanto avverso i contenuti del successivo atto peggiorativo, vale altresì il principio del divieto di venire contra factum proprium : concreta una violazione del divieto di venire contra factum proprium, incidendo negativamente sull’interesse a ricorrere, la impugnazione di un provvedimento che, per altro verso (impugnando anche il provvedimento che revoca o modifica tale provvedimento), corrisponde al provvedimento conforme alle richieste o alle volontà dell’interessato.

Pertanto, le doglianze proposte con gli appelli non possono che limitarsi a riguardare il definitivo assetto dell’approvato Piano Regolatore Generale (e conseguente riduzione a 146 vani finali).

3.Con altro motivo di appello si deduce la erroneità del ragionamento del primo giudice, che ha ritenuto corretta la prudenziale valutazione di tutti i vani esistenti, anche abusivi: erroneamente il primo giudice ha ritenuto che l’anagrafe edilizia a cui si riferisce la legge non imporrebbe necessariamente la demolizione dei medesimi, rimettendone la valutazione alla amministrazione.

Il motivo è infondato.

Come correttamente osservato dal primo giudice, l’amministrazione comunale ha provveduto alla predisposizione dell’anagrafe edilizia di cui alla legge regionale ai sensi dell’articolo 13 della legge regionale 35 del 1987, ai sensi del quale “per la completa e documentata conoscenza della consistenza del patrimonio edilizio esistente e delle sue effettive condizioni di utilizzazione , i Comuni devono far riferimento, per la formazione dei Piani Regolatori Generali, ad una anagrafe edilizia”.

La norma fa riferimento al patrimonio edilizio esistente sicchè è prudente la considerazione motivata e ragionevole altresì dello stato di fatto dei vani abusivi, poiché non è detto che la loro abusività ne determini necessariamente l’abbattimento materiale, e in tale senso è il principio generale che deriva dalla normativa generale sul condono edilizio.

Oltre al corretto e prudente riferimento allo stato di fatto (patrimonio edilizio esistente e effettive condizioni di utilizzazione), vale la ulteriore considerazione per cui il condono, dal punto di vista amministrativo, ove assentito, determinerebbe la regolarizzazione del rapporto con l’amministrazione, salvi i diritti dei terzi (Consiglio di Stato, V, 7 maggio 2008, n.2086;
IV, 16 ottobre 1998, n.1306).

Legittimamente l’amministrazione ha autorizzato la lottizzazione, ne ha accertato la conformità al PUT, ha assentito alla sua parziale realizzazione, ma successivamente ne ha limitato la portata edificatoria per le ragioni dovute all’adeguamento del PRG al Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana: risulta quindi idoneamente motivata la riduzione della lottizzazione.

4.Sono infondate anche le doglianze di difetto di adeguata motivazione dell’attività pianificatoria.

Le scelte urbanistiche in variante – come atti generali di regola sottratti all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 13 L.241 del 1990 - richiedono puntuale motivazione (esclusivamente) quando, come correttamente osservano gli appellanti, incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative dei privati proprietari, in conseguenza di statuizioni giurisdizionali passate in giudicato, nonché di accordi con l’ente locale e di convenzioni di lottizzazione ( ex plurimis , Consiglio di Stato, IV, 3.11.2008, n.5478).

Nella specie, tuttavia, ad opinione del Collegio, la motivazione della riduzione della possibilità edificatoria derivante dalla lottizzazione è stata ampiamente spiegata con riferimento alle seguenti ragioni: l’effettivo fabbisogno di nuovi vani al 2005;
i dati rilevanti che riguardavano gli abitanti al 1995 e al 2005;
i vani esistenti e occupati al 1995 e i vani esistenti e non occupati al medesimo anno;
il recupero di ruderi;
il totale di vani esistenti al 1995;
il fabbisogno vani al 2005 per incremento demografico;
il fabbisogno totale di nuovi vani al 2005.

Inoltre, il Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana prevede norme generali d’uso del territorio dell’area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici e nell’adeguamento di quelli vigenti (art. 3 L.R. 35 del 1987), ponendo la esigenza del rispetto del principio cosiddetto del “ proporzionamento ” del PRG rispetto ai vani residenziali (art. 9 L.R. 35 del 1987).

Conseguentemente, la precisa determinazione e delimitazione dei vani assentibili è una esigenza ineludibile della programmazione urbanistica nel PRG contestato e che trova la sua giustificazione e motivazione nel prospetto indicato dal Comune.

E’ evidente che, se la linea imposta dal P.U.T. era di ridurre l’incremento costruttivo, tutte le impostazioni di pianificazione dovevano riscontare tale esigenza restrittiva.

Considerato che ogni atto amministrativo, anche per il naturale principio di continuità dell’azione amministrativa, si colloca nel tempo , anche la pianificazione urbanistica, essendo attività di lungo termine e per sua natura influenzata da fattori variabili nel tempo, non può ritenersi vincolata in modo del tutto anelastico agli impegni assunti dall’amministrazione, anche in relazione a precedenti impegni, che possono essere nel corso del tempo ritenuti non più realizzabili.

Non è quindi rinvenibile nell’ordinamento un riconoscimento completo ed esclusivo alla posizione, pur di vantaggio, del proprietario lottizzante, che resta quindi sempre esposto al rischio di determinazioni diverse e incompatibili, purchè adeguatamente motivate, adottate nell’esercizio del potere pianificatorio (tale principio generale è espresso per esempio, ex plurimis , da Cassazione civile, I sezione, 10 gennaio 2003, n.157).

Nella specie, l’amministrazione ha assentito e autorizzato una lottizzazione di una certa estensione, all’epoca conforme al P.U.T., ma successivamente ha dovuto limitarne la portata edificatoria per le rappresentate ragioni, tra le quali il ridotto fabbisogno abitativo e la esigenza di adeguamento del nuovo PRG al P.U.T..

5.Non colgono nel segno neanche le censure relative alle indicazioni di una possibile elaborazione alternativa del PRG, con la rappresentazione, da parte appellante, delle opzioni possibili rispetto alle scelte compiute dall’amministrazione, in quanto è costante giurisprudenza della Sezione che le scelte pianificatorie, censurabili solo per illogicità manifesta, sono insindacabili nel merito.

Trattandosi di scelte insindacabili nel merito, non possono trovare positivo accoglimento le doglianze consistenti, per esempio, nella proposta di mutare la natura giuridica degli alloggi (in abitazioni di E.R.P.), determinare i requisiti di assegnazione in capo agli aspiranti assegnatari degli alloggi e modificare la sola convenzione.

6.E’ privo di fondatezza anche il motivo con il quale si deduce che la Provincia, quale ente delegato alla approvazione del P.R.G., avrebbe apportato, con la delibera n.108 del 17.11.1999 modifiche illegittime, in quanto stravolgenti la impostazione del Piano, esorbitando dai poteri ufficiosi.

La legge regionale n.14 del 1982, al punto tre dell’allegato, prevede che le proposte modifiche di ufficio sono comunicate al Comune che, entro 60 giorni, adotta le proprie controdeduzioni con deliberazione del Consiglio Comunale. In caso di silenzio del Comune oltre i termini fissati per le controdeduzioni, le modifiche sono introdotte d’ufficio nel Piano Regolatore Generale.

La determinazione comunale, nella specie, anche se ha tratto occasione dall’atto di controllo, ha avuto il senso e la portata di un riesame in senso proprio da parte del Comune, vero titolare principale della funzione programmatoria.

E’ altresì infondata la censura di incompetenza della Giunta Provinciale in relazione alla delibera n.832 del 1995, che ha revocato la delibera di Giunta Provinciale n.355 del 1995, che costituiva una proposta al Consiglio Provinciale: trattandosi di atto di secondo grado (revoca della precedente proposta) e ferme restando le prerogative dell’organo consiliare, la competenza spettava al’organo di giunta, autore dell’atto che costituiva la precedente proposta.

7.Con altro riproposto motivo gli appellanti deducono che la delibera della Provincia avrebbe dimensionato il fabbisogno di vani in relazione ad un accertamento erroneo della anagrafe edilizia. Tale motivo è da respingersi in relazione a quanto il Collegio ha già osservato sulla correttezza e adeguatezza di tale istruttoria.

8.E’ anche infondata la censura sull’operato della Provincia, che avrebbe conteggiato 1650 vani non occupati, mentre su tale punto il CTR- Sezione Provinciale di Napoli non avrebbe assunto determinazioni definitive.

Il motivo è infondato.

Come ha osservato correttamente il primo giudice, l’attenzione ai valori paesistici e culturali, ai quali fa riferimento la legge regionale 35 del 1987 agli articoli 3 e 9, comporta una linea direttrice di contenimento della attività edificatoria.

L’articolo 9 della legge regionale 35 del 1987 prevede che il c.d. “proporzionamento” dell’eventuale fabbisogno di nuove residenze debba ottenersi da tali tre elementi: a) eventuale fabbisogno derivante da incremento demografico;
b) eventuale fabbisogno per la riduzione dell’indice di affollamento, al fine di giungere al valore di un abitante per vano;
c) eventuale fabbisogno per la sostituzione dei vani malsani e fatiscenti.

Conseguentemente, in relazione ai vani non occupati è corretto riferirsi alla consistenza effettiva di quelli esistenti come tali, a prescindere da una loro possibile utilizzazione anche solo temporanea, per varie finalità (per esempio, quelle turistiche).

9.Con altro riproposto motivo si lamenta che la pianificazione non ha tenuto presente le indicazioni della legge regionale 14 del 1982, che prescrive che le analisi demografiche e socio-economiche retrospettive vadano riferite ad un periodo di almeno dieci anni.

Nella specie, le analisi retrospettive sono state riferite al periodo decennale 1985/1995 e su previsioni del decennio 1995-2005;
il fatto, poi, che la delibera di adozione del PRG sia intervenuta nel 1998 e il PRG sia stato approvato solo nel 2000 non rende, per ciò solo, il medesimo inattuale o da aggiornare o rielaborare.

10.Con altra censura si lamenta che l’area oggetto di lottizzazione è situata nel centro del paese sicchè diverrebbe opinabile la scelta di destinazione ad area agricola.

La doglianza è infondata, in quanto la destinazione agricola di un’area è funzionale proprio al proporzionamento normativamente imposto dal P.R.G. rispetto ai vani realizzabili.

La zona agricola, nel senso di preclusione di una possibile edificabilità, possiede anche una valenza conservativa dei valori naturalistici, venendo a costituire il polmone dell’insediamento urbano, assumendo per tale via la funzione decongestionante e di contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano, secondo pacifico indirizzo giurisprudenziale ( ex plurimis , Consiglio di Stato, IV, 19 gennaio 2000, n.245).

11.Con ulteriore censura riproposta gli appelli lamentano la inadeguatezza della motivazione rispetto alla reiezione delle osservazioni del Consorzio Martucci al PRG adottato.

Il motivo è infondato, dovendosi ritenere adeguata e sufficiente la motivazione delle scelte pianificatorie.

Inoltre, il punto 3 dell’allegato alla legge regionale n.14 del 1982 richiede una motivazione sintetica, anche per raggruppamenti omogenei rispetto alle osservazioni.

In fatto, la proposta di deliberazione di risposta alle osservazioni del consorzio afferma che “i tecnici incaricati le hanno esaminate tutte, formulando un proprio parere su ciascuna, ancorchè per raggruppamenti omogenei determinati da identità o somiglianza di argomentazioni”.

12.Con altro motivo di appello si lamenta assenza di motivazione nella adozione degli standards urbanistici eccedenti quelli minimi.

La doglianza è infondata e al limite della genericità, non spiegando i motivi del sovradimensionamento.

13.E’ infondato anche il motivo con il quale si sostiene che il commissario prefettizio si sarebbe illegittimamente arrogato il potere di individuare le aree dove insediare i nuovi 146 vani, senza ascoltare i progettisti del piano.

La doglianza è infondata alla luce di quanto ritenuto sulla completezza della istruttoria e motivazione.

L’onere motivazionale è quindi stato soddisfatto con la analitica indicazione dei vani necessari secondo il calcolo sopra riferito, sicchè non occorreva altra motivazione alla riduttiva realizzazione della lottizzazione, oltre alla sopra indicata anagrafe edilizia, ai dati numerici riportati e ad ogni altra valutazione effettuata dalle amministrazioni competenti.

14.Per le considerazioni sopra svolte, previa riunione dei due giudizi, gli appelli vanno respinti.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.