N. 00883/2015REG.PROV.COLL.

N. 04691/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4691 del 2014, proposto dall’ORDINE DEGLI INGEGNERI DI VERONA E PROVINCIA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato C F P, con domicilio eletto presso il sig. Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita, n. 90;

contro

COMUNE DI TORRI DEL BENACO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato N C, con in quale è elettivamente domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

nei confronti di

COLLEGIO DEI GEOMETRI E GEOMETRI LAUREATI DELLA PROVINCIA DI VERONA, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Paniz e Maria Antonelli, con domicilio eletto presso l’avvocato Maria Antonelli in Roma, piazza Gondar, n. 22;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
CONSIGLIO NAZIONALE DEGLI INGEGNERI, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Clarizia, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
ad opponendum:
CONSIGLIO NAZIONALE DEI GEOMETRI E GEOMETRI LAUREATI, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Zotta, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale Pasteur, n. 5;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA, Sez. I, n. 1312 del 20 novembre 2013, resa tra le parti, la delibera della giunta del Comune di Torri del Benaco, n. 96 del 9 luglio 2012, recante indirizzi operativi relativi alle competenze professionali dei geometri in materia edilizia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Torri del Benaco e del Collegio dei Geometri e Geometri Laureati della Provincia di Verona;

Visti gli atti di intervento del Consiglio Nazionale degli Ingegneri e del Collegio Nazionale dei geometri e dei geometri laureati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2014 il Cons. C S e uditi per le parti gli avvocati Fratta Pasini, Corrado, per delega di Callipari, Clarizia, Antonelli e Zotta;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la delibera n. 96 del 9 luglio 2012, la Giunta comunale del Comune di Torri del Benaco forniva “…i necessari indirizzi operativi al Responsabile dell’Area Edilizia Privata e del responsabile dell’istruttoria, relativi ai procedimenti amministrativi in materia edilizia chiarendo che, tra le competenze professionali dei geometri e dei geometri laureati iscritti al Collegio professionale, possa rientrare la progettazione e direzione dei lavori di modeste costruzioni almeno fino a mc. 1500 adottando quindi il criterio tecnico – qualitativo in relazione alle caratteristiche dell’opera da realizzare che deve avere caratteristiche strutturali semplici con moduli ripetitivi sia pur con la presenza del cemento armato, che non richiedano competenze tecniche, particolari e specifiche, riservate per legge ad un diverso professionista, con esclusione di ogni ulteriore aggravio procedimentale a carico del richiedente”.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. I, con la sentenza n. 1312 del 20 novembre 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale e del Collegio dei geometri e dei geometri laureati della Provincia di Verona, ha respinto il ricorso proposto dall’Ordine degli ingegneri di Verona e provincia per l’annullamento della predetta delibera.

In particolare, respinta preliminarmente l’eccezione di difetto di giurisdizione e prescindendo dalle altre eccezioni di rito sollevate dalle parti resistente, l’adito tribunale ha innanzitutto escluso che la delibera impugnata fosse affetta da nullità per difetto assoluto di attribuzione, in quanto con essa non erano state esercitate funzioni a carattere normativo in materia di competenze professionali, bensì erano state solo impartite ai competenti uffici dell’amministrazione direttive di carattere generale, prive peraltro di vincolatività, per il corretto svolgimento delle funzioni istituzionali.

Il TAR ha quindi rilevato che, diversamente da quanto prospettato dall’Ordine ricorrente, la normativa vigente nella materia de qua non escludeva del tutto la competenza del geometra in ordine alla progettazione delle costruzioni civili, essendo stato abrogato il r.d. 16 novembre 1939, n. 2229, per effetto del d. lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, ed ha infine negato che il provvedimento impugnato fosse viziato per difetto di motivazione, emergendo dalla sua lettura le ragioni che lo avevano giustificato.

3. L’Ordine degli ingegneri di Verona e Provincia ha ritualmente appellato la predetta sentenza alla stregua di tre motivi di gravame, con cui sono state specificamente contestate le motivazioni poste dai primi giudici a fondamento del loro convincimento, asseritamente erronee, lacunose e superficiali.

Ha resistito al gravame il Comune di Torri del Benaco, che, oltre a dedurne l’inammissibilità e l’infondatezza e a chiederne il rigetto, ha proposto un appello incidentale con cui ha riproposto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse e difetto di legittimazione, dal cui esame i primi giudici avevano ritenuto di poter prescindere.

Anche il Collegio dei geometri e dei geometri laureati della provincia di Verona, oltre ad insistere per il rigetto del gravame per infondatezza, ha proposto un appello incidentale condizionato, sostenendo l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse e difetto di legittimazione ad agire dell’Ordine degli ingegneri di Verona e Provincia.

Con atto ritualmente notificato, è intervenuto in giudizio - ad adiuvandum dell’appello principale proposto dall’Ordine degli ingegneri di Verona e provincia - il Consiglio nazionale degli ingegneri.

Con controricorso, anch’esso notificato, il Consiglio nazionale dei geometri e dei geometri laureati ha proposto contestualmente intervento ad opponendum nei confronti dei motivi dell’appello principale dell’Ordine degli ingegneri di Verona e Provincia e dell’atto di intervento del Consiglio nazionale degli ingegneri e a posizione dell’appello principale e ad adiuvandum nei confronti delle difese e dei motivi degli appelli incidentali condizionati proposti dal Comune di Torre del Benaco e del Collegio dei geometri e dei geometri laureati della provincia di Verona.

4. All’udienza in camera di consiglio dell’8 luglio 2014, fissata per la decisione sull’istanza cautelare di sospensione della sentenza impugnata, sull’accordo delle parti la causa è stata rinviata all’udienza pubblica del 26 ottobre 2014 per la decisione nel merito.

Nell’imminenza dell’udienza di trattazione, le parti hanno ampiamente illustrato le proprie rispettive tesi difensive, replicando anche a quelle avverse.

All’udienza pubblica del 26 ottobre 2014, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Ai fini della soluzione delle questioni prospettate con i motivi degli appelli, principale ed incidentali, la Sezione osserva preliminarmente quanto segue.

5.1. Secondo l’art. 117, comma 3, della Costituzione, la materia delle professioni rientra nell’ambito della legislazione concorrente tra Stato e Regioni.

Al riguardo, tuttavia, la Corte Costituzionale ha più volte precisato che la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio invalicabile di ordine generale, secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti, è riservata allo Stato, potendo la potestà legislativa regionale disciplinare quei soli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale (Corte Cost, 12 dicembre 2003, n. 353;
26 luglio 2005, n. 319;
25 novembre 2005, n. 424;
8 febbraio 2006, n. 40;
23 maggio 2013, n. 98;
18 giugno 2014, n. 178).

Nessun potere normativo in materia, neppure a livello regolamentare, è rinvenibile in capo ai comuni, in quanto la competenza attribuita dall’articolo 42 del d.lg. 18 agosto 2000, n. 267, ai consigli comunali si deve intendere circoscritta agli atti fondamentali dell'ente ivi espressamente indicati (laddove la giunta comunale ha una competenza residuale, potendo compiere tutti gli atti che dalla legge non sono riservati al consiglio comunale ovvero che non ricadono, secondo le previsioni legislative o dello statuto, nelle competente del Sindaco): ex multis , tra le più recenti, Cons. St., sez. V, 13 dicembre 2005, n. 7058;
sez. V, 23 giugno 2014, n. 3137;
20 dicembre 2013, n. 6115;
20 agosto 2013, n. 4192;
15 luglio 2013, n. 3809;
2 febbraio 2012, n. 539).

5.2. In ordine alla delimitazione delle competenze tra l’attività dei geometri e quella degli ingegneri, possono riportarsi le puntuali e condivisibili cui è giunta la giurisprudenza, come si evincono dalla sentenza di questa stessa Sezione n. 2537 del 28 aprile 2011, nella quale si precisa quanto segue: “A norma dell'art. 16, lett. m), r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, e come si desume anche dalle ll. 5 novembre 1971, n. 1086, e 2 febbraio 1974, n. 64, che hanno rispettivamente disciplinato le opere in conglomerato cementizio e le costruzioni in zone sismiche, nonché dalla l. 2 marzo 1949, n. 144 (recante la tariffa professionale), esula dalla competenza dei geometri la progettazione di costruzioni civili con strutture in cemento armato, trattandosi di attività che, qualunque ne sia l'importanza, è riservata solo agli ingegneri ed agli architetti iscritti nei relativi albi professionali.

Solo le opere in cemento armato relative a piccole costruzioni accessorie rientrano nella competenza dei geometri, risultando ininfluente che il calcolo del cemento armato sia stato affidato ad un ingegnere o ad un architetto.

In buona sostanza, la competenza dei geometri è limitata alla progettazione, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili, con esclusione di quelle che comportino l'adozione - anche parziale - di strutture in cemento armato;
solo in via di eccezione, si estende anche a queste strutture, a norma della lett. l) del medesimo articolo 16, r.d. n. 274 cit., purché si tratti di piccole costruzioni accessorie nell'ambito di edifici rurali o destinati alle industrie agricole, che non richiedano particolari operazioni di calcolo e che per la loro destinazione non comportino pericolo per le persone.

Per il resto, la suddetta competenza è comunque esclusa nel campo delle costruzioni civili ove si adottino strutture in cemento armato, la cui progettazione e direzione, qualunque ne sia l'importanza è pertanto riservata solo agli ingegneri ed architetti iscritti nei relativi albi professionali;
sotto tale angolazione deve escludersi che le innovazioni introdotte nei programmi scolastici degli istituti tecnici possano ritenersi avere ampliato, mediante l'inclusione tra le materie di studio di alcuni argomenti attinenti alle strutture in cemento armato, le competenze professionali dei medesimi.

I limiti posti dall'art. 16, lett. m) cit. alla competenza professionale dei geometri:

a) rispondono ad una scelta inequivoca del legislatore, dettata da evidenti ragioni di pubblico interesse, che lascia all'interprete ristretti margini di discrezionalità, attinenti alla valutazione dei requisiti della modestia della costruzione, della non necessità di complesse operazioni di calcolo e dell'assenza di implicazioni per la pubblica incolumità;

b) indicano, di contro, un preciso requisito, ovverosia la natura di annesso agricolo dei manufatti, per le opere eccezionalmente progettabili dai predetti tecnici anche nei casi di impiego di cemento armato.

E’ pertanto esclusa la possibilità di un'interpretazione estensiva o "evolutiva" di tale disposizione, che, in quanto norma eccezionale, non si presta ad applicazione analogica, non potendosi pervenire ad una diversa conclusione neppure in virtù delle norme - art. 2, l. 5 novembre 1971, n. 1086, e art. 17, l. 2 febbraio 1974, n. 64 - che disciplinano le costruzioni in cemento armato e quelle in zone sismiche, in quanto le stesse richiamano i limiti delle competenze professionali stabiliti per i geometri dalla vigente normativa professionale.

Il criterio per accertare se una costruzione sia da considerare modesta - e quindi se la sua progettazione rientri nella competenza professionale dei geometri - consiste nel valutare le difficoltà tecniche che la progettazione e l'esecuzione dell'opera comportano e le capacità occorrenti per superarle;
a questo fine, mentre non è decisivo il mancato uso del cemento armato (ben potendo anche una costruzione "non modesta" essere realizzata senza di esso), assume significativa rilevanza il fatto che la costruzione sorga in zona sismica, con conseguente assoggettamento di ogni intervento edilizio alla normativa di cui alla l. n. 64 cit., la quale impone calcoli complessi che esulano dalle competenze professionali dei geometri.

E" stata inoltre esclusa l'illegittimità e quindi la disapplicabilità delle disposizioni dettate dall'art. 16 r.d. 274/29, avente natura regolamentare, il quale non contrasta con norme costituzionali o ordinarie, essendo aderente ai criteri della disposizione legislativa cui ha dato attuazione (l'art. 7 l. 24 giugno 1923, n. 1395) e comportando una razionale delimitazione delle attività professionali consentite ai geometri, in rapporto alla loro preparazione.

In ordine alle prestazioni ulteriori (comprese in astratto nella competenza dei geometri, affidate loro insieme con quella della progettazione di costruzioni civili in cemento armato), si estende - o meno - la nullità del contratto, secondo che siano strumentalmente connesse con l'edificazione e implichino la soluzione di problemi tecnici di particolare difficoltà, come la redazione di un piano di lottizzazione, oppure siano autonome e distinte dalla realizzazione delle strutture in cemento armato, come l'individuazione dei confini di proprietà, la costituzione di servitù, lo svolgimento di pratiche amministrative”.

Anche secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione l’art. 16 del r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, ammette la competenza dei geometri per quanto riguarda le costruzioni in cemento armato solo relativamente a opere con destinazione agricola, che non comportino pericolo per l’incolumità delle persone, mentre per le costruzioni civili, che adottino strutture in cemento armato, sia pure modeste, ogni competenza è riservata, ai sensi del r.d. 16 novembre 1939, n. 2229, agli ingegneri e agli architetti iscritti all’albo, senza che nulla sia stato modificato dalle leggi 5 novembre 1971, n. 1086, e 2 febbraio 1974, n. 64 (Cass. civ., sez. II, 2 settembre 2011, n. 18038), con conseguente nullità del contratto d’opera professionale intercorso con un geometra, che abbia avuto ad oggetto una costruzione per civile abitazione, il cui progetto abbia richiesto l’adozione anche parziale dei calcoli in cemento armato (Cass. civ., sez. II, 25 maggio 2007, n. 12193;
26 luglio 2006, n. 17028;
25 maggio 2007).

5.3. In ordine alla legittimazione ad agire degli ordini professionali, la giurisprudenza ha più volte affermato che essi sono legittimati ad agire per la tutela di posizioni soggettive proprie o di interessi unitari della collettività da loro istituzionalmente espressa, nel secondo caso potendo sia reagire alla violazione delle norme poste a tutela della professione, sia perseguire vantaggi, anche strumentali, riferibili alla sfera della categoria nel suo insieme (Cons. St., sez. V, 12 agosto 2011, n. 4776;
Cons. Stato, sez. V, 18 dicembre 2009, n. 8404, e 7 marzo 2001, n. 1339;
Sez. VI, 22 settembre 2004 n. 6185), con il solo limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni relative ad attività non soggette alla disciplina o potestà degli ordini medesimi, aggiungendo che sussiste, in particolare, in capo all'ordine professionale di appartenenza l'interesse all'impugnazione di un diniego al rilascio di un permesso di costruire, motivato in base alla presunta incompetenza del progettista, dal momento che è apprezzabile la perdurante lesività dell'atto stesso per il credito, il prestigio e l'estimazione sociale della parte ricorrente (Cons. St., sez. V, 30 settembre 2013, n. 4854),

6. Sulla base dei delineati indirizzi giurisprudenziali, dai quali non vi è ragione di discostarsi, i motivi dell’appello principale sono fondati.

6.1. Sussiste innanzitutto il dedotto vizio di incompetenza da cui è affetta la delibera impugnata, giacché, come rilevato nel paragrafo 5.1. gli enti locali non hanno alcun potere normativo, neppure a livello regolamentare, nella materia disciplinare.

Al riguardo deve rilevarsi che, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici ed è stato sostenuto dalle difese del Comune di Torri del Benaco e del Collegio dei geometri e dei geometri laureati della provincia di Verone, oltre che dal Consiglio nazionale dei geometri e dei geometri laureati, la delibera impugnata non impartisce affatto ai competenti uffici comunali alcune ‘mere direttive interne di natura organizzativa’, volte ad agevolare e semplificare, nel rispetto delle vigenti disposizioni normative di rango legislativo, l’istruttoria delle richieste di titoli edilizi ed il loro sollecito rilascio, incidendo invece, limitatamente al campo dell’attività edilizia, proprio sulla disciplina delle professioni di geometra ed ingegnere.

In tal senso è significativo non solo che, come si legge dalla motivazione della predetta delibera, la sua emanazione trova origine nell’annosa contrapposizione tra i rispettivi ordini professionali interessati in ordine alla corretta individuazione della rispettiva competenza sui progetti di opere edili, per quanto l’amministrazione sul dichiarato (ma errato, sulla scorta di quanto osservato al punto 5.2.) presupposto che “…nel quadro normativo vigente nessun provvedimento normativo espresso riserva in favore degli ingegneri ed architetti iscritti nei relativi albi professionali la progettazione di costruzioni civili con strutture di cemento armato” e sull’altrettanto errato presupposto (su cui infra par. 6.2.) dell’abrogazione del r.d. 16 novembre 1939, n. 2229, da parte del d. lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, finisce col disciplinare autonomamente (nell’apparente forma di direttiva agli uffici) i limiti della competenza dei geometri in materia edilizia, facendovi rientrare “la progettazione e direzione di modeste costruzioni almeno fino a mc. 1.500, adottando quindi il criterio tecnico – qualitativo in relazione alle caratteristiche dell’opera da realizzare che deve avere caratteristiche strutturali semplici con moduli ripetitivi, sia pur con la presenza del cemento armato, che non richiedano competenze tecniche, particolari e specifiche, riservate per legge ad un diverso professionista”, così sostituendosi inammissibilmente al legislatore statale nell’esercizio di un potere di cui essa non è titolare, neppure nell’ipotesi in cui fosse effettivamente esistito un vuoto normativo (evenienza che non ricorre).

Tali osservazioni rendono prive di rilevanza le deduzioni delle parti appellate sul preteso carattere non vincolante delle predette direttive, dovendosi precisare, per un verso, che a condividere il loro asserito carattere non vincolante per gli uffici comunali non sarebbe neppure comprensibile la necessità e l’opportunità della loro emanazione (venendo meno la stessa finalità di semplificazione e chiarimento cui sarebbero state ispirate), e per altro verso che la violazione di una direttiva da parte degli uffici è quanto meno possibile fonte di una responsabilità disciplinare per i funzionari cui le stesse sono impartite e contemporaneamente può rendere invalido l’atto adottato sotto il profilo dell’eccesso di potere.

6.2. Sussiste poi anche la dedotta violazione dell’articolo 16 del r.d. n. 274 del 1929, che individua l’oggetto ed i limiti dell’esercizio della professione di geometra, potendo al riguardo rinviarsi alle osservazioni già svolte al par.