Pubblicato il 19/07/2023

N. 07076/2023REG.PROV.COLL.

N. 00767/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 767 del 2023, proposto da
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, A Spa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Dexia Crediop Spa, Unicredit S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., G T, D B, M F, F T, R R, M C R, Toto Holding S.p.A., Concessioni Autostradali S.p.A., Toto Spacostruzioni Generali, Société Générale S.A., non costituiti in giudizio;
Mps Capital Services Banca per Le Imprese S.p.A., Société Générale S.A., Succursale di Milano, Unicredit S.p.A., Societé Générale S.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., Ing Bank n.V. - Milan Branch (Succursale di Milano), Ing Belgium Sa/Nv, Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., Dexia Crédit Local, Altea Spv S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Filippo P, Alessandro Botto, Ada Esposito, Giovanni Scirocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo P in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;
Codacons e Associazione Utenti Autostrade, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Gino G, Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carlo C/O Codacons Rienzi in Roma, viale Gpe Mazzini n. 73;
Strada dei Parchi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo C, Fabrizio C, Vincenzo F, Massimo L, Romano V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Arturo C in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 17819/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Mps Capital Services Banca per Le Imprese S.p.A., di Société Générale S.A., Succursale di Milano, di Codacons e diell’Associazione Utenti Autostrade, di Strada dei Parchi S.p.A., di Unicredit S.p.A., di Societé Générale S.A., di Intesa Sanpaolo S.p.A., di Ing Bank n.V. - Milan Branch (Succursale di Milano), di Ing Belgium Sa/Nv, di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., di Dexia Crédit Local e di Altea Spv S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2023 il Cons. Gpina L B e uditi per le parti gli avvocati dello Stato S M e B S e gli avvocati P, G, C, C, F, L e V;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio si è pronunziato “parzialmente ed interlocutoriamente” sui seguenti ricorsi, dei quali ha contestualmente disposto la riunione:

- ricorso N.R.G. 1453 del 2022 e motivi aggiunti, proposti da Strada dei Parchi S.p.A. per l’annullamento dei provvedimenti del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili prot. 33797 del 28 dicembre 2021, prot. 1779 del 28 gennaio 2022 e prot. 5092 del 28 febbraio 2022, aventi ad oggetto contestazioni di inadempimenti afferenti il rapporto di concessione autostradale in essere tra le parti;

- ricorso N.R.G. 8175 del 2022 e motivi aggiunti, proposti da Strada dei Parchi per l’annullamento del decreto della Direzione Generale per le Strade e le Autostrade, l’Alta Sorveglianza sulle Infrastrutture Stradali e la Vigilanza sui Contratti Concessori Autostradali del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con il – parimenti impugnato – decreto del Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, in data 7 luglio 2022 (non notificati né comunicati alla ricorrente, ma conosciuti a seguito della pubblicazione del d.l. 7 luglio 2022, n. 85), nonché per l’annullamento della “ Relazione sulle controdeduzioni contenute nella nota prot. 5796 del15/03/2022 della Società Concessionaria Strada dei Parchi, alle contestazioni di grave inadempimento del Concedente formalizzate con note prot. 33797 del 28/12/2021, prot.1179 del 28/01/2022 e prot. 5092 del 28/02/2022 ” depositata in giudizio dalle Amministrazioni in data 23 luglio 2022 ed ancora della nota ANAS prot. 476729 dell’8 luglio 2022 e della nota ANAS prot.543649 del 2 agosto 2022, con cui ANAS ha comunicato il subentro nella concessione per l’esercizio delle Autostrade A24 eA25, nonché degli antecedenti e non conosciuti (anche impliciti) provvedimenti del MIMS coi quali si è disposto il subentro di ANAS nella concessione per l’esercizio delle Autostrade A24 e A25.

1.1. Il tribunale - sintetizzati i motivi di ricorso e i motivi aggiunti e indicate le questioni di legittimità costituzionale sollevate da Strada dei Parchi in riferimento all’art. 2, comma 1, del d.l. n. 85 del 2022 ed agli artt. 7 bis e 7 ter del d.l. 16 giugno 2022, n. 68, convertito con modificazioni dalla legge 5 agosto 2022, n. 108 - ha dato atto della costituzione nei giudizi del Ministero concedente, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio e delle eccezioni preliminari sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato, nell’interesse delle amministrazioni resistenti (in particolare, inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e inammissibilità del ricorso in quanto surrettiziamente volto a introdurre un’azione diretta di legittimità costituzionale delle disposizioni su menzionate).

Ha altresì dato atto dell’intervento in giudizio delle persone giuridiche indicate in epigrafe in qualità di interventori ad adiuvandum della ricorrente, in quanto enti finanziatori della società concessionaria, nonché dell’eccezione di inammissibilità degli interventi sollevata dalle amministrazioni costituite.

Ancora, ha dato atto degli ulteriori interventi ad adiuvandum delle persone fisiche indicate in epigrafe in qualità di interventori ad adiuvandum della ricorrente, tutti dirigenti della società Strada dei Parchi.

Infine, ha dato atto degli interventi ad opponendum del CODACONS – Coordinamento di associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti dei consumatori e degli utenti e dell’Associazione Utenti Autostrade.

1.2. Riassunte le vicende della fase cautelare - consistite nell’accoglimento dell’istanza cautelare della ricorrente con ordinanza n. 4809 del 28 luglio 2022 e nell’accoglimento dell’appello cautelare delle amministrazioni, dapprima con decreto ex art. 56 c.p.a. n. 3917 del 1° agosto 2022 e quindi con ordinanza di questa Sezione V, n. 4086 del 26 agosto 2022 – il tribunale si è pronunciato sull’eccezione di difetto di giurisdizione.

1.2.1. Secondo la difesa erariale, la consistenza della posizione giuridica vantata da Strada dei Parchi – in quanto tesa a censurare un’illegittima condotta del concedente nella fase di esecuzione del rapporto di concessione – avrebbe dovuto essere “ ricondotta allo schema del diritto soggettivo ”.

1.2.2. L’eccezione è stata respinta in ragione di un iter motivazionale che - passata in rassegna la giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite e del Consiglio di Stato sul riparto della giurisdizione in subiecta materia ed esaminati gli articoli 9 e 9 bis della Convenzione Unica del 18 novembre 2009, di regolazione della concessione autostradale in capo a Strada dei Parchi, anche in riferimento alle previsioni del codice dei contratti pubblici in materia di concessioni (art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016) - ha concluso che:

- nella presente vicenda contenziosa sarebbe “ incontroverso che non si disquisisca dell’inadempimento di un’obbligazione di cui alla regolamentazione del rapporto concessorio, ma del fatto che la condotta del concessionario, temporalmente articolata, abbia evidenziato profili che rendono – ad avviso del concedente – incerti la correttezza nell’adempimento della pluralità di obblighi sul medesimo immanenti, nonché la sostenibilità e l’affidabilità nel tempo dell’erogazione del servizio, in una prospettiva pubblicistica nella quale le condizioni economiche e finanziarie del concessionario sono strumentali al perseguimento dell’interesse pubblico ”;

- l’inserimento dell’atto di “decadenza” nell’ambito dell’ordinamento amministrativo consentirebbe “ almeno in astratto, di concepire un provvedimento che, essendo esercizio di un potere autoritativo, produce effetti estintivi sul rapporto pattizio, pur non derivando dall’inadempimento di una delle obbligazioni ”;

- “ al di là della specifica definizione del potere esercitato ”, nel caso di specie l’amministrazione avrebbe “ fatto uso di potere autoritativo, che si giustifica ed è finalizzato ad assicurare la continuità nell’espletamento del servizio pubblico e quindi del pubblico interesse; con la conseguenza che non vi sono motivi per ritenere che non operi l’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. ”.

1.3. Affermata perciò la giurisdizione del giudice amministrativo, il tribunale ha esaminato le questioni di