N. 00604/2016REG.PROV.COLL.

N. 07698/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 7698/2015 RG, proposto dalla ALISEI – Organizzazione non governativa, con sede in Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A M, M M ed A C, con domicilio eletto in Roma, via F. Confalonieri n. 5,

contro

il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale - MAECI, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12,

per la riforma

della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. III-ter, n. 8141/2015, resa tra le parti e concernente il diniego d’accesso dell’appellante agli atti sulla revoca della qualifica di ONG e sulla liquidazione dei finanziamenti concessi a quest’ultima;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del MAECI;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla camera di consiglio del 28 gennaio 2016 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti, l’avv. Manzi e l'Avvocato dello Stato Fico;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. – La ALISEI, ONG con sede in Milano, dichiara d’esser stata incaricata dal Ministero degli affari esteri in vari progetti di cooperazione italiana allo sviluppo, in particolare in Bolivia, Rep. dem. del Congo ed Etiopia.

Detta ONG rende nota altresì l’emanazione delle delibere n. 85 e n. 86 dell’8 maggio 2013 e n. 147 del successivo 19 settembre, con le quali il Comitato della Direzione generale CS del MAECI ha disposto nei suoi confronti la revoca dei contributi ai suoi programmi in Etiopia, in Bolivia e, rispettivamente, in Congo. Detta ONG fa presente al riguardo d’aver in corso un contenzioso con il Ministero su tali questioni e d’aver ricevuto inoltre la nota prot. n. MAE 0265082 del 28 novembre 2014, con cui detta P.A. le ha comunicato l’avvio del procedimento per la revoca dell’idoneità di ONG ex art. 28 della l. 26 febbraio 1987 n. 49. Le è stata comunicata pure la compensazione dei crediti da essa vantati con quanto spettante al Ministero.

2. – A seguito di ciò, detta ONG, con l’istanza del 4 dicembre 2014 e con riguardo alla nota citata, ha chiesto al Ministero d’accedere agli atti dell’avviato procedimento di revoca, a quelli relativi ai rapporti finanziari inter partes , a quelli del pregresso procedimento di revoca, alle delibere con cui son stati revocati i citati progetti di cooperazione ed agli atti relativi alla procedura esecutiva per il recupero dei crediti vantati dalla P.A. verso di essa.

Il 24 dicembre 2014, la P.A. ha consentito l’accesso di detta ONG agli atti richiesti e meglio indicati nel relativo verbale, precisando però che già il precedente giorno 17, le aveva manifestato sì la sua disponibilità a concedere tal accesso, ma «… precisando che la richiesta di avere copia di “tutta la documentazione relativa al procedimento in questione” non poteva essere soddisfatta, in quanto la stessa doveva avere ad oggetto atti specifici …». Inoltre il Ministero le ha reso noto che «… gli atti inerenti all’organizzazione delle missioni di monitoraggio (nomine dei funzionari incaricati, pianificazione, organizzazione, ecc.), oltre a non essere chiaramente identificati nella richiesta, si limitano spesso a mere comunicazioni verbali o telefoniche e sono comunque del tutto ininfluenti rispetto all’esito finale della missione, che viene cristallizzato negli appositi verbali (peraltro sempre inviati già all’epoca, almeno per estratto…) e per i quali comunque è concesso l’accesso agli atti …», specificamente a quelli subito dopo elencati.

Con l’istanza del 31 dicembre 2014, detta ONG ha chiesto d’accedere anche alle predette delibere, in particolare «… alla documentazione predisposta dalla DGCS ed acquisita agli atti della presente riunione …». Con missiva dell’8 gennaio 2015, riferita a quest’ultima istanza ed a sua integrazione, l’ONG stessa ha chiesto d’accedere alla «… comunicazione della DGCS al MEF e all’Agenzia delle entrate… da cui risulta evidenza dell’inclusione di Alisei Ong nell’elenco delle Ong idonee alla data di promulgazione della legge 125 …», già richiesta con le e-mail del 5 e del 15 dicembre 2014. Il giorno dopo, l’ONG, nel contestare l’avvio del procedimento di revoca del 28 novembre 2014, ha rinnovato al Ministero la richiesta d’accedere: I) – a tutti gli atti «… inerenti la pianificazione, organizzazione, comunicazioni relative ai progetti 8750/ ALISEI/ZAR e 8706/ALISEI/BOL e la verbalizzazione dei risultati delle missioni stesse, da cui sarebbero state accertate delle non meglio specificate “irregolarità gestionali” …»;
II) – al documento MSG MAE UFF. VII N 0289723 del 20 novembre 2011, di cui si fa menzione nel resoconto sulla missione in Bolivia;
III) – a tutte le determinazioni e comunicazioni presupposte alle tre delibere nn. 85, 86 e 147/2013, atti meglio indicati in calce all’istanza del 4 dicembre 2014. Infine, con la missiva del successivo giorno 15, detta ONG ha chiesto d’accedere agli atti sul pagamento dei saldi finali per i progetti mandati in compensazione dal MAECI.

Con nota prot. n. MAE 0009948 del 19 gennaio 2015, il Ministero ha respinto: 1) – l’istanza del 31 dicembre 2014, ribadita il 9 gennaio 2015 ed inerente alla documentazione acquisita agli atti delle riunioni preparatorie delle tre delibere de quibus , perché queste sono atti d’alta amministrazione e sono quindi esclusi dal sindacato del G.A., sono ormai definitive ed inoppugnabili, i relativi atti prodromici sono inaccessibili ai sensi dell'art. 2, c. 1, lett. eee) del DM 7 settembre 1994 n. 604 (dal che la loro soggezione al regime d’esclusione ex art. 24, c. 1, lett. c della l. 7 agosto 1990 n. 241), e in ogni caso il loro accesso è ininfluente rispetto al procedimento di revoca avviato il 28 novembre 2014, tant’è che detta ONG non ha mai contestato il contenuto delle delibere stesse e, anzi, ne ha espressamente riconosciuto la correttezza ed i conteggi colà contenuti «… (v. in particolare lettera del Dr. T del 18 ottobre 2013, in cui " ... Alisei riconosce la correttezza formale dei conteggi riportati nella tabella ... e la conseguente esistenza di un credito del Ministero'') …»;
2) – la richiesta d’accesso agli atti del procedimento di revoca sospeso da questo Giudice e poi annullato in autotutela, poiché tutti quelli rilevanti son già in possesso dell’ONG istante, non sono state avanzate richieste per documenti specifici (che sarebbero state accolte) e comunque non v’è alcun interesse rilevante relativo ad un procedimento già concluso e poi eliminato in autotutela;
3) – le istanze dei giorni 8 e 9 gennaio 2015, ove si ribadisce quanto chiesto già in data 23 dicembre 2014 circa tutte le determinazioni e comunicazioni inerenti alle tre delibere, poiché si tratta di richieste generiche;
4) – ogni questione sulla «… "discrepanza" fra il "verbale" di cui al messaggio dell'Ambasciata in La Paz… n. 2931 del 6 dicembre 2012, e il rapporto di monitoraggio di cui Ella ha estratto copia il 24 dicembre scorso …», poiché si tratta di due documenti distinti, essendo «… il primo un messaggio dell'Ambasciata…, contenente un breve resoconto della missione;
il secondo… il rapporto ufficiale conservato agli atti dello scrivente ufficio …», onde non v’è alcun atteggiamento evasivo o dilatorio della P.A., visto che detta ONG ha avuto accesso ad entrambi i documenti;
5) – l’istanza del 15 gennaio 2015, o perché detta ONG ha già acceduto agli atti colà richiesti o perché la P.A. glieli ha già trasmessi.

La P.A. ha precisato anche che, per un verso, «… come risulta dal verbale da Lei sottoscritto il 24 dicembre scorso, e come può essere confermato da tutti i testimoni presenti… Ella ha avuto il più ampio accesso a tutti i documenti conservati agli atti di questo Ufficio… (com’è) … dimostrato anche dall'ingente quantità di documenti di cui Ella ha estratto copia …». Per altro verso, la P.A. ribadisce di non aver negato l'accesso ad alcun documento, perché, «… come precisato nel verbale … sottoscritto, si è… fatto presente che la richiesta di "avere copia di tutta la documentazione" non può, evidentemente, essere soddisfatta in ragione della sua genericità ...». Per quanto poi attiene alla «… presunta "indisponibilità" degli allegati alla lettera inviata dall'Ufficio X all’Avvocatura Generale dello Stato, … la presenza di allegati è indicata nel testo della lettera stessa e che gli stessi sono stati resi disponibili ad Alisei, come tutto il resto della documentazione… in occasione dell'accesso agli atti avvenuto il 24 dicembre scorso …», per cui l’ONG avrebbe potuto chiederne copia in quella occasione, cosa, questa, che essa non ha ritenuto di fare. Infine, la P.A. ha informato l’ONG «… comunque che gli allegati constano di un appunto riassuntivo elaborato dall'Uff. VII - DGCS per l'Avvocatura di Stato (e dunque escluso dal diritto di accesso ex art.2, lett. o del Decreto del Ministro degli affari esteri 7 settembre 1994, n. 604) e di copie di precedenti comunicazioni intercorse fra Alisei e lo stesso Uff. VII …», tutte già in possesso di detta ONG.

3. – Avverso tal statuizione è insorta detta ONG innanzi al TAR Lazio, con il ricorso n. 2619/2015 RG, notificato il 13 febbraio 2015 e depositato il successivo giorno 23, deducendo in diritto: 1) – l’erronea esclusione delle tre predette delibere dal sindacato di questo Giudice in quanto atti di alta amministrazione, i quali invece ne soggiacciono, a differenza di quanto l’art. 7 c.p.a. prescrive per gli atti politici;
2) – la falsa applicazione nella specie dell’art. 2, c. 1, lett. eee) del DM n. 604/1997, le cui norme d’esclusione di atti del MAECI dall’accesso riguardano sì varie forme di cooperazione, ma non anche quella allo sviluppo;
3) – l’erronea esclusione dall’accesso dei verbali delle riunioni del Comitato direzionale, perché inerenti all’attività di programmazione della P.A., mentre essi attengono specificamente alla personale posizione dell’ONG;
4) – la sussistenza, in capo ad essa, di un interesse immediato e diretto alla conoscenza degli atti preparatori delle delibere de quibus (che, com’noto, è ben più ampio dell’interesse ad agire), in quanto essi son stati posti a base della revoca dell’idoneità ex l. 49/1987 contro cui pende un contenzioso, onde si deve applicare l’art. 24, c. 7 della l. 241/1990;
5) – l’irrilevanza dell’ eventuale inoppugnabilità delle delibere stesse, ché le questioni patrimoniali là coinvolte, afferendo ad inadempimenti del beneficiario, spettano alla cognizione dell’AGO e non soggiacciono a termini di decadenza;
6) – la sussistenza di tal interesse anche sugli atti del primo procedimento di revoca, erroneo essendo l’assunto della P.A. in ordine alla consegna di questi ultimi all’ONG e non corrispondendo gli atti “rilevanti” a tutti quelli adoperati nel procedimento stesso;
7) – l’infondatezza dell’argomento della P.A., per cui l’ONG vorrebbe esercitare un controllo generalizzato su questa, mentre essa ha solo chiesto d’accedere ai soli atti afferenti alle tre delibere dei quali è destinataria;
8) – la sussistenza della discrepanza tra il dato evincibile dal resoconto della missione in Bolivia del 6 dicembre 2012 ed il rapporto ufficiale di quest’ultima, poi consegnato a detta ONG nell’accesso del 24 dicembre 2014 ma privo di data, protocollo e firma;
9) – l’interesse ad accedere a tutta la documentazione sui rapporti in dare e avere con la P.A.;
10) – l’interesse ad accedere pure alla corrispondenza con il MEF e con l’Agenzia delle entrate circa l’inserimento di detta ONG nel relativo elenco, alla data d’entrata in vigore della l. 125/2014.

L’adito TAR, con sentenza n. 8141 del 10 giugno 2015, ha accolto la pretesa attorea solo nella parte in cui la P.A. ha negato l’accesso, chiesto il precedente 8 gennaio, alle comunicazioni con il MEF e l’Agenzia delle entrate e con esclusivo riferimento alla sola posizione dell’ONG. Tanto perché su questo aspetto la richiesta non incappa nella tardività per violazione del termine ex art. 116 c.p.a., avendo la ricorrente reiterato l’istanza di accesso originaria (4 dicembre 2014) con riguardo agli atti per i quali la P.A. ne aveva respinto la richiesta, senza però impugnare tempestivamente tal diniego contenuto nel verbale del 24 dicembre 2014.

Appella dunque detta ONG, con il ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità della sentenza gravata per: A) – non aver colto che, come evincesi dalla loro lettura sinottica, le istanze d’accesso del 31 dicembre 2014 e dell’8, del 9 e del 15 gennaio 2015 non hanno chiesto certo gli stessi atti chiesti il 4 dicembre precedente e che non sussiste alcun diniego espresso prima della nota ministeriale del 19 gennaio 2015 e certo non nel predetto verbale, donde la tempestività del ricorso al TAR;
B) – non aver considerato che, pur ad ammettere che in tal verbale vi fosse una clausola di diniego, esso è immotivato ed in ogni caso la nota del 19 gennaio 2015 non ne è meramente confermativa, recando statuizioni nuove, per cui è palese che v’è stata una nuova e specifica istruttoria in quanto tutte le istanza prodotte dopo la prima hanno preso le mosse da quanto appreso dall’appellante in base ai documenti acquisiti il 24 dicembre e tal risultato non muta neanche a voler configurare detto verbale come diniego tacito. L’appellante ribadisce inoltre i motivi di primo grado assorbiti o non considerati dal TAR. S’è costituito nel presente giudizio il Ministero intimato, concludendo per il rigetto dell’appello.

All’udienza camerale del 28 gennaio 2016, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

4. – L’appello è meritevole d’accoglimento, sia pur nei limiti e per le considerazioni qui di seguito indicati e quantunque alcune precisazioni preliminari si mostrino opportune.

La prima: oggetto del contendere è, in una con la statuita tardività parziale del ricorso di prime cure, il diniego opposto in modo articolato all’ONG odierna appellante da parte del MAECI sulle istanze della prima verso il secondo, per l’accesso agli atti di due paralleli procedimenti amministrativi inter partes (1 – revoca di tre progetti attorei di cooperazione allo sviluppo;
2 – conseguente revoca dell’idoneità di tale ONG ai sensi della l. 49/1987). Sicché le questioni sul merito di questi ultimi sono sì parallele, ma pure estranee alle vicende di causa, donde l’inutilità dei continui richiami delle parti ed esse.

In secondo luogo, nel verbale d’accesso in data 24 dicembre 2014, il Ministero ha precisato in modo chiaro che «… gli atti inerenti all’organizzazione delle missioni di monitoraggio (nomine dei funzionari incaricati, pianificazione, organizzazione, ecc.), oltre a non essere chiaramente identificati nella richiesta, si limitano spesso a mere comunicazioni verbali o telefoniche e sono comunque del tutto ininfluenti rispetto all’esito finale della missione, che viene cristallizzato negli appositi verbali (… sempre inviati già all’epoca, almeno per estratto…) e per i quali comunque è concesso l’accesso agli atti …». È evidente che una tal clausola, in realtà,è un chiaro e netto rifiuto della P.A. d’ostendere all’appellante, al di là che fossero, o no, identificabili nell’istanza attorea del precedente giorno 4, gli atti preparatori delle missioni per il monitoraggio dell’attività di tale ONG. Né si può dire immotivata una tal scelta, poiché, anzi, è rettamente basata sia sulla natura talvolta fattuale e non documentale degli atti de quibus , sia sul loro poco o punto effetto circa l’esito finale della missione e sul contenuto delle delibere in esito ai procedimenti in cui si sono inseriti. Pertanto, tal clausola resiste alle doglianze dell’appellante, anche perché non vi si riscontra contraddizione alcuna, avendo consentito, in perfetta coerenza con le citate premesse. l’accesso ai soli verbali del Comitato direzionale. Sotto tal profilo, il verbale citato manifesta un arresto procedimentale in sé immediatamente lesivo —quindi, indipendente dagli atti ostesi a detta ONG e non condizionato dalla percezione che del loro contenuto essa dopo abbia potuto avere—, mentre la nota ministeriale del 19 gennaio 2015 ne è in parte qua atto meramente confermativo.

Sul punto la sentenza va allora condivisa, per cui l’appellante, che ha già acceduto il 24 dicembre 2014, tra gli altri, anche agli atti relativi ai progetti n. 8750/ALISEI/ZAR e n. 8706/ALISEI BOL, non può pretenderne adesso, in via d’azione, gli atti organizzativi prodromici (con l’istanza del 9 gennaio 2015), a causa della tardiva impugnazione della clausola escludente. Inoltre, in quella sede, la P.A. ha precisato che gli atti del procedimento di revoca dell’idoneità erano già in possesso dell’appellante, mentre le sono state ostese le tre citate delibere, ancorché consultabili sul sito WEB del MAECI. Pertanto, anche queste ultime due vicende si sono consolidate in capo all’appellante, poiché chiarissime ne sono state le indicazioni, non vi sono state opposizioni tempestive ed ogni loro consapevolezza non è affatto dipesa dalla successiva lettura degli atti ottenuti quel giorno.

Non a diversa conclusione, deve il Collegio pervenire con riguardo all’istanza attorea dell’8 gennaio 2015, praticamente uguale (tranne per la parte delle comunicazioni al MEF ed all’Agenzia delle entrate) a quella del precedente 31 dicembre. Con essa l’ONG ha reso noto di non aver ottenuto la «… documentazione… già… richiesta con l’istanza inoltrata… con lettera del 4.12.2014…, punto 4 (tutte le determinazioni e comunicazioni che hanno portato alle delibere stesse) …». Si tratta di una precisazione che, con ogni evidenza, ha valore confessorio della sostanziale identità delle due testé citate domande con quanto richiesto con l’istanza del 4 dicembre 2014 e che impinge in detta clausola escludente.

5. – Fermo tutto ciò, per contro l’appellante ha titolo ad accedere, oltre agli atti per il cui accesso il TAR ha accolto la pretesa azionata, pure ai verbali del Comitato direzionale in quanto tali, poiché ciò non è escluso, anzi è espressamente confermato dal verbale del 24 dicembre 2014.

A tal riguardo, la nota ministeriale del 19 gennaio 2015 s’appalesa poco perspicua, perché essa pare confondere detti verbali (il cui oggetto è, se non la puntualizzazione di ciò che poi è la statuizione racchiusa nella delibera, per vero sfuggente) con gli atti preparatori e d’organizzazione, quelli sì esclusi dall’accesso. A parte poi che pure gli atti d’alta amministrazione soggiacciono al sindacato giurisdizionale di questo Giudice (cfr., p.es., sulle nomine dei Prefetti e sul contenuto del sindacato de quo , Cons. St., III, 8 settembre 2014 n. 4536;
o, sullo scioglimento dei corpi rappresentativi degli ee.ll. per infiltrazione mafiosa, id., 24 aprile 2015 n. 2054), la nota ministeriale introduce per la prima tal qualificazione per le predette delibere. Dubita però il Collegio che esse abbiano sempre e comunque questa natura, specie quando si occupano della puntuale verifica e del controllo su una singola ONG e per l’attività specifica svolta, nel qual caso sono provvedimenti il cui contenuto di discrezionalità è poco elevato, trattandosi, come nel caso in esame, di revoche sanzionatorie.

Né più preciso pare al Collegio il richiamo che la nota stessa opera all’art. 2, c. 1, lett. eee) del DM 604/1994.

Ora, tal norma esclude sì dal diritto d'accesso, per evidenti ragioni di salvaguardia degli interessi nazionali nei rapporti con altri Stati o in materie sensibili nelle relazioni intergovernative, gli «… atti e documenti preparatori per gli organi deliberanti per la realizzazione di interventi e iniziative attinenti il settore della cooperazione nelle materie attinenti a procedimenti riservati disciplinati dal presente regolamento …». La norma, però, non copre tutti i casi di cooperazione internazionale di cui alla l. 6 febbraio 1992 n. 180, bensì solo quelli «… nell'ambito e nei limiti in cui contengano informazioni connesse alla sicurezza, alla difesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale ed alla correttezza delle relazioni internazionali …». Poiché la cooperazione allo sviluppo, pur compresa nel regime posto dalla l. 180/1992, non necessariamente tocca i casi così indicati, allora non è legittimamente possibile estendere detta esclusione alle fattispecie non contemplate in modo specifico. Infatti, in tal caso l’esclusione è e resta di stretta interpretazione e il diniego va motivato precisamente, all’uopo non bastando né il riferimento al citato art. 2, né all’art. 24, c. 1, lett. a) della l. 241/1990, poiché tende a prevalere la norma di chiusura di cui al successivo c. 7 a garanzia del diritto di cura e difesa degli interessi personali e, trattandosi, come nella specie, di parte necessaria del procedimento principale, pure quella di cui al precedente art. 10, lett. a).

Sul punto è appena da soggiungere che, una volta ribadita la clausola escludente e, quindi, depurata la presente vicenda da ogni tentativo d’accesso agli atti d’organizzazione del MAECI anche sui fatti inerenti alla revoca ex l. 49/1987, non v’è il rischio, sotteso al mero accesso “utile” di cui al citato art. 24, c. 7, che quanto residui delle domande dell’appellante trasmodi nel vietato controllo generalizzato dell’azione amministrativa. Infatti, il così delimitato accesso serve alla tutela contro la predetta revoca, nella sola misura in cui essa è inferita dalle vicende delle tre delibere de quibus . Da ciò discende la perfetta inutilità, prossima all’atto emulativo, dell’invocato accesso attoreo agli atti d’un procedimento di revoca ormai estinto per autotutela, poiché tutto il materiale rilevante è stato trasfuso in quello ancora in corso e tuttora sub judice in altro contenzioso.

S’avrà allora che l’appellante ha titolo ad accedere, avendone lo specifico interesse ex art. 10 della l. 241/1990: A) – quanto alla missiva del 9 gennaio 2015, riferita all’avvio del procedimento di revoca in data 28 novembre 2014, al documento MSG MAE UFF. VII N 0289723 del 20 novembre 2011 (di cui si fa menzione nel resoconto sulla missione in Bolivia) ed agli allegati alla nota MAE 0073020 del 28 marzo 2014 (inviata all’Avvocatura generale dello Stato e che non sconta il limite d’accessibilità ex art. 2, lett. o del DM 604/1994 per le medesime ragioni viste dianzi), atti, questi, non conosciuti se non mercé la lettura degli atti ricevuti il 24 dicembre 2014;
B) – quanto all’istanza del 15 gennaio 2015, i soli atti da cui emergano le compensazioni tra le partite in dare ed in avere tra le parti, atti che non sono coperti dalla clausola escludente e che non sembrano esser stati consegnati il 24 dicembre 2014;
C) – i soli verbali delle sedute del Consiglio direzionale in cui sono state assunte le tre citate delibere, anch’essi non soggetti alla predetta clausola e confermati dal, ma non consegnati con il verbale del 24 dicembre 2014, con obliterazione d’ogni eventuale riferimento all'attività di pianificazione e programmazione della P.A. intimata.

In questi termini, l’appello va accolto, con assorbimento d’ogni altra questione non espressamente ritenuta rilevante dal Collegio ai fini della risoluzione della presente controversia. La complessità della vicenda e giusti motivi suggeriscono la compensazione integrale, tra le parti, delle spese del presente giudizio.