N. 01182/2013REG.PROV.COLL.

N. 10250/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 10250 del 2005, proposto da
E F e V R, rappresentati e difesi dagli avv.ti F S D e A L D, ed elettivamente domiciliati, unitamente ai difensori, presso il dott. A Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Comune di Cassano delle Murge, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti N D M e L P, ed elettivamente domiciliato, unitamente ai difensori, presso l’avv. S De Marco – Studio Uva in Roma, via Cassiodoro, n. 1/a, come da mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta;
Regione Puglia, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione terza, n. 5150 del 9 novembre 2004.;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012 il Cons. D S e uditi per le parti gli avvocati L P e Fausto Buccellato (su delega di F S D);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 10250 del 2005, E F e V R propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione terza, n. 5150 del 9 novembre 2004, con la quale è stato respintorespinto recante reiezione del il ricorso proposto contro il Comune di Cassano delle Murge per l’annullamento della delibera 24.5.2002 nr. 18, pubblicata il 3.6.2002, con la quale il Consiglio cComunale di Cassano ha definitivamente approvato il P.R.G.;
della delibera di C.C. nr. 3 del 20.3.1990, con la quale è stato adottato il precitato Piano Regolatore Generale;
della delibera nr. 7019 del 26.9.1997, con cui la Giunta rRegionale ha imposto una serie di prescrizioni al P.R.G. adottato nel 1990;
della delibera di C.C. 24.5.2002 nr. 17, pubblicata il 3.6.2002, con cui è stato approvato il Piano Paesistico Comunale;
di tutti gli atti presupposti, connessi, conseguenti, consultivi, istruttori, deliberativi e provvedimentali, ancorché non conosciuti, facenti parte e costituenti il procedimento di adozione ed approvazione del nuovo P.R.G., nonché, con motivi aggiunti depositati in data 19.5.2003, per l’annullamento della deliberazione di G.R. 11.3.2003 nr. 270, recante l’approvazione definitiva del piano regolatore di Cassano delle Murge e di tutti gli atti presupposti, connessi, conseguenti, consultivi, istruttori, deliberativi e provvedimentali, ancorché non conosciuti, facenti parte e costituenti il procedimento di adozione ed approvazione del nuovo P.R.G..

Dinanzi al giudice di prime cure, con ricorso notificato il 12 settembre 2002, depositato il 26 settembre 2002, E F e V R, la prima proprietaria di suoli siti in Cassano delle Murge (in catasto al fg. 38, p.lla 560, e fg. 37, p.lle 5, 51, 19, 20), nonché usufruttuaria di altro suolo in proprietà del secondo (fg. 38, p.lla 835), il quale agiva in tale qualità, impugnavano i provvedimenti in epigrafe indicati.

Premettevano in particolare i ricorrenti:

a) che il Comune di Cassano delle Murge era in precedenza dotato di P.d.F., approvato nel 1970 e variato nel 1979, in base al quale in particolare la p.lla 560 era tipizzata come zona C3 e la p.lla 19 come zona CB;

b) che nel 1976 l’odierna ricorrente Fasano Elisa presentava Piano di lLottizzazione relativo alla p.lla 19, poi adottato con delibera di C.C. nr. 50 del 7.5.1977, quindi denegato per l’esistenza di vincolo idrogeologico sull’area, ed infine, a seguito dell’annullamento giurisdizionale del predetto provvedimento di diniego, definitivamente approvato con delibera di C.C. nr. 130 del 20.7.1989, senza, però, che intervenisse mai la stipula della convenzione;

c) che con delibera di C.C. nr. 3 del 20.3.1990 veniva adottato il nuovo P.R.G. ai sensi dell’art. 55 co. I L.R. nr. 56/80, nel quale in particolare le p.lle 5 e 51, già tipizzate come zone agricole, venivano destinate ad attrezzature di servizio al turismo e di interesse collettivo;

d) che in data 7.6.1995 i ricorrenti presentavano un progetto di ristrutturazione della villa sita sulla p.lla 835, ottenendo parere favorevole dalla Commissione eEdilizia;

e) che, a seguito dell’invio degli atti alla Regione Puglia, il Comitato Urbanistico Ristretto in data 4.7.1996 esaminava il P.R.G., ritenendolo meritevole di approvazione con prescrizioni, modifiche e condizioni;

f) che con deliberazione di G.R. nr. 7019/97 l’Amministrazione regionale approvava il Piano con l’introduzione di tutte le predette prescrizioni, modifiche e condizioni;

g) che, tuttavia, trascorrevano oltre cinque anni prima che l’Amministrazione comunale, con l’impugnata deliberazione nr. 18/02, provvedesse ad adottare il P.R.G. in adeguamento alle “osservazioni” regionali;

h) che nel P.R.G. così approvato tutti i suolni di proprietà della Fasano venivano tipizzati a zona E agricola, mentre la villa ubicata sulla p.lla 835 veniva ritenuta di particolare valore storico-artistico.

Avverso tali ultime determinazioni insorgevano i ricorrenti, deducendone i seguenti profili di illegittimità:

Violazione e falsa applicazione di legge (art. 16 L.R. nr. 56/80 e 10 L. nr. 1150/42);
Sviamento;
Incompetenza;
Violazioni procedimentali;
Violazione dell’art. 3 L. nr. 241/90;
Difetto di motivazione e contraddittorietà, atteso che le modifiche introdotte dalla Regione esorbitavano dai limiti prescritti dalla citata normativa statale e regionale alle modifiche d’ufficio introducibili in sede di approvazione del P.R.G., comportando variazione totale delle zonizzazioni rispetto al Piano adottato, senza peraltro motivare le ragioni che avevano indotto tali modifiche a fronte dell’aspettativa ingeneratasi nei proprietari interessati, anche a seguito del ricorso giurisdizionale originariamente proposto dal Comune – e poi abbandonato – avverso la citata delibera nr. 7019/97;

Violazione e falsa applicazione di legge (art. 16 L.R. nr. 56/80);
Violazione del procedimento di approvazione del P.R.G.;
Falsa rappresentazione e travisamento dei fatti;
Sviamento, per avere l’Amministrazione comunale omesso di procedere a nuova pubblicazione del P.R.G., malgrado la deliberazione nr. 18/02 ne comportasse un completo stravolgimento rispetto a quello adottato nel 1990, essendovi tra l’altro recepite le tutele di cui al P.U.T.T. approvato, quelle previste dalla L.R. nr. 27/98, dalla L.R. nr. 18/00, dal “piano faunistico venatorio” di cui alla deliberazione di C.R. nr. 405/99, del D.P.R. nr. 357/97 e del D.M. 3.4.2000, del D.P.R. nr. 380/01, nonché quella di cui alla deliberazione di C.C. nr. 17/02, recante “presa d’atto del Piano Paesistico Comunale” (quest’ultimo da ritenersi affetto da carenza assoluta di potere dell’Amministrazione comunale);

Violazione di legge (art. 16 L.R. nr. 56/80);
Violazione delle regole procedimentali, per avere l’Amministrazione comunale omesso di ritrasmettere gli atti alla Regione Puglia, malgrado le notevoli variazioni sopra indicate, che comportavano ulteriore differenziazione rispetto al Piano esaminato dalla stessa Regione nel 1997;

Violazione e falsa applicazione di legge (art. 16 L.R. nr. 56/80);
Violazione delle regole partecipative, per avere, attraverso le omissioni di cui alle censure che precedono, precluso agli interessati la presentazione di osservazioni avverso le nuove scelte urbanistiche operate;

Contraddittorietà;
Ingiustizia manifesta, per avere l’Amministrazione, mediante i provvedimenti impugnati, posto nel nulla le scelte precedentemente adottate col 4° P.P.A., approvato nell’ottobre del 2000;

Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 15-16 L.R. nr. 56/80;
art. 3 L. nr. 241/90);
Difetto di motivazione e d’istruttoria;
Travisamento e falsa rappresentazione, per avere il Comune di Cassano omesso di attenersi ai criteri per la formazione degli strumenti urbanistici dettati dalla Regione Puglia con delibera di G.R. del 13.11.1989, nr. 6320, in particolare omettendo la ricognizione sullo stato fisico-giuridico-economico-sociale del territorio comunale, l’illustrazione degli obiettivi generali e particolari del P.R.G. e dei criteri e metodi seguiti per la loro individuazione, nonché la motivazione circa la loro coerenza con i piani territoriali, ed inoltre individuando le interrelazioni con i Piani dei Comuni conterminmi ed i piani territoriali al 1990, anziché all’attualità;

Violazione di legge (art. 16 L.R. nr. 56/80, art. 3 L. nr. 241/90);
Difetto di motivazione, per aver impedito ai ricorrenti di presentare osservazioni in ordine alla nuova destinazione di tutte le p.lle tipizzate a zona agricola;

Eccesso di potere per irrazionalità;
Violazione dei principi in materia di zonizzazioni ed in materia di aree da destinare a verde, atteso che le aree di proprietà Fasano erano quasi totalmente urbanizzate, circondate da edifici residenziali e manufatti pubblici, con presenza di diffuse e consistenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

Illogicità ed irrazionalità;
Disparità di trattamento;
Ingiustizia manifesta, essendo ingiustificata la destinazione a zona E della p.lla 560 del fg. 38, in precedenza tipizzata almeno in parte a zona C3, e peraltro circondata da suoli edificatori che ne impediscono qualsivoglia sfruttamento agricolo;

Illogicità ed irrazionalità;
Disparità di trattamento;
Ingiustizia manifesta, essendo ingiustificata la destinazione a zona E delle p.lle 5 e 51 del fg. 37, che nel Piano adottato erano destinate ad attrezzature di servizio al turismo e di interesse collettivo, e risultano confinanti con suoli divenuti C2, in violazione del documento programmatico nel quale l’Amministrazione esprimeva l’intento di incentivare il turismo;

Violazione di legge (art. 3 L. nr. 241/90);
Difetto di istruttoria e di motivazione;
Contraddittorietà;
Violazione di precedenti atti, essendo ingiustificata la destinazione a zona e della p.lla 19 del fg. 37, già tipizzata almeno in parte a zona CB, ed inoltre interessata da P.d.L. definitivamente approvato nel 1989;

Elusione del giudicato, atteso che la destinazione impressa alla p.lla da ultimo citata contrastava con le determinazioni dovute dall’Amministrazione in forza della sentenza di questodel Tribunale nr. 56/87, con la quale il Comune era stato obbligato a stipulare la convenzione di lottizzazione;

Travisamento e falsa rappresentazione;
Difetto assoluto dei presupposti;
Elusione del giudicato, attesa l’inesistenza di vincolo boschivo sull’area interessata alla predetta p.lla, non solo per la concreta mancanza di boschi, ma anche per essere stato tale vincolo già escluso dalla citata sentenza definitiva;

Violazione dei principi e delle norme in tema di partecipazione e di espropriazione per pubblico interesse;
Falsa rappresentazione;
Sviamento, attesa la falsa rappresentazione dei luoghi di cui alla p.lla 20 del fg. 37, su cui l’Amministrazione riportava una viabilità in realtà non esistente, con ciò intendendo legittimare eventuali abusi senza ricorrere alle doverose procedure espropriative;

Violazione di legge;
Violazione delle regole procedimentali;
Violazione dell’art. 7 L. nr. 241/90, atteso che il vincolo sulla villa sita sulla p.lla 835 del fg. 38 non risultava imposto seguendo le procedure della L. nr. 1089/39, né preceduto dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento;

Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità;
Istruttoria carente, difetto di motivazione, travisamento, falsa rappresentazione, inesistenza del presupposto;
Disparità di trattamento;
Contraddittorietà, stante la mancanza di qualsiasi pregio storico o artistico della predetta villa.

Chiedevano pertanto i ricorrenti l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Con atto depositato in data 11 gennaio 2003, si costituiva il Comune di Cassano delle Murge, chiedendo genericamente che il ricorso fosse dichiarato inammissibile e comunque infondato.

In data 19 maggio 2003, la ricorrente depositava ricorso per motivi aggiunti, notificato il 5 maggio 2003, con il quale impugnava l’ulteriore deliberazione di G.R. nr. 270 dell’11.3.2003, recante l’approvazione definitiva del P.R.G. di Cassano delle Murge, riproponendo, in via autonoma e derivata, le doglianze già articolate nel ricorso originario.

In data 9 aprile 2004, l’Amministrazione resistente ha depositato atto di costituzione in giudizio nel procedimento per motivi aggiunti e contestuale memoria conclusionale, nella quale replicava articolatamente ai motivi d’impugnazione, eccependo in via preliminare l’irricevibilità ed inammissibilità del ricorso, e comunque chiedendo che lo stesso venisse rigettato in quanto infondato.

La stessa Amministrazione ha poi depositato in data 8 ottobre 2004 ulteriore memoria e documentazione integrativa, insistendo nelle proprie richieste.

Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione a tutti i poteri ritenuti non correttamente azionati.

Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le censure respinte dal T.A.R..

Nel giudizio di appello, si è costituito il Comune di Cassano delle Murge, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Dopo un rinvio dato all’udienza del 23 ottobre 2012, alla pubblica udienza del 18 dicembre 2012, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

In via preliminare, la Sezione intende evidenziare come la presente questione si collochi nel solco di analoghe vicende attinenti all’impugnazione del PRG del Comune di Cassano delle Murge, in relazione al quale, a seguito delle trentatre sentenze emesse dal T.A.R. della Puglia, sono stati proposti plurimi appelli, con censure praticamente sovrapponibili a quelle oggi oggetto di scrutinio, di cui quindici già decisi nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2008 con motivazioni che anche oggi la Sezione ribadisce.

2. - Con il motivo di diritto di cui alla lettera A), le parti appellanti evidenziano la scorrettezza del procedimento di approvazione del PRG in relazione alle modifiche di ufficio imposte dalla Ggiunta regionale, in relazione al superamento dei limiti imposti dalla normativa applicabile e alla necessità di una nuova pubblicazione.

2.1. - La censura non ha pregio.

La vicenda risulta ampiamente conosciuta dalla Sezione che, con motivazione dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, ha affermato (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 928 del 5 marzo 2008: “L’appellante insiste, ancora, sulla tesi della necessità di una nuova pubblicazione del piano regolatore, in relazione alla ampie modifiche apportate in sede di riadozione dello stesso, illustrando diffusamente, con memoria, le ragioni che dovevano indurre il Comune a tale adempimento in presenza di una “totale rielaborazione” delle previsioni originarie, anche per quanto riguarda in particolare le aree dell’odierna appellante la quale non è stata posta in grado di far valere le ragioni prospettabili a tutela della sua proprietà.

Il Collegio ritiene che la doglianza sia da disattendere dovendosi confermare il principio correttamente posto a base di precedenti pronunce di questa stessa Sezione (concernenti pure altre analoghe vicende svoltesi nella Regione Puglia) secondo cui le modifiche allo strumento urbanistico introdotte d’ufficio dall’Amministrazione regionale, ai fini specifici della tutela del paesaggio e dell’ambiente in coerenza con il P.U.T.T. adottato, non comportano la necessità per il Comune interessato di riavviare il procedimento di approvazione dello strumento, con conseguente ripubblicazione dello stesso, inserendosi tali modifiche – in conformità a quanto stabilito dall’art. 10, secondo comma, lettera c) della legge n. 1150/1942 e dell’art. 16, decimo comma, della legge regionale n. 56/1980 - nell’ambito di un unico procedimento di formazione progressiva del disegno relativo alla programmazione generale del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 settembre 2002, n. 4984;
5 settembre 2003, nn. 2977 e 4984).

Con le ultime pronunce sopra citate si è puntualizzato, tra l’altro, con specifico riferimento all’obbligo di ripubblicazione del piano a seguito delle modificazioni che possono essere introdotte dalla Regione al momento dell’approvazione, che occorre distinguere le modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standards urbanistici minimi) da quelle “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e da quelle “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune). Mentre, infatti, per le modifiche “facoltative” e “concordate”, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, diversamente, per le modifiche “obbligatorie” non sorge tale obbligo, poiché proprio il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, come risulta essersi verificato nella fattispecie in esame”.

“Lamenta, peraltro, la ricorrente che il Comune non si sarebbe limitato al mero recepimento delle previsioni del P.U.T.T. andando ben oltre, modificando in misura essenziale le previsioni del piano adottato.

Sul punto il Collegio ritiene che vadano ribadite le considerazioni svolte dal primo giudice in ordine al fatto che il territorio del Comune di Cassano delle Murge è interessato dalla presenza di vincoli ed emergenze culturali ed ambientali rivenienti sia da leggi statali che regionali, sicché le modifiche in relazione a tali numerosi vincoli ben potevano incidere sulle caratteristiche originarie del piano, adottato alcuni anni addietro. Ciò si poneva, del resto, in correlazione con le indicazioni della delibera della Giunta rRegionale del 1997, che demandava all’Amministrazione comunale una compiuta valutazione del territorio, con l’individuazione di tutti i vincoli esistenti, mediante la esecuzione di un’attività di tipo ricognitivo dell’esistente, nell’ambito della quale non residuava, in sostanza, alcuno spazio per autonome determinazioni da parte comunale, atteso che le soluzioni da adottare per le varie tipologie di vincoli potevano direttamente desumersi dalla logica stessa delle prescrizioni regionali”.

“La interessata lamenta, altresì, che nella relazione di accompagnamento al Piano non sarebbe contenuta un motivazione adeguata in ordine alla modifica di destinazione di aree incluse in strumento attuativi non perfezionati o eseguiti.

Anche tale doglianza appare priva di pregio.

Va premesso che, come emerge dalla relazione tecnica allegata al P.R.G., l’attività istruttoria conclusiva dell’Amministrazione comunale - eseguita in aderenza alle prescrizioni regionali, come riconosciuto nell’atto finale di approvazione - era stata in realtà compiuta in maniera sistematica, con una disamina del territorio maglia per maglia;
ciò posto, va riaffermato che la presenza di vincoli che escludono o limitano la edificabilità dei suoli risulta di per sé idonea e sufficiente a giustificare la riclassificazione, per ragioni di preminente interesse pubblico, delle precedenti destinazioni urbanistiche di aree già edificabili, ancorché interessate da piani attuativi di qualsiasi tipo, stante quanto già detto sopra in ordine al carattere preclusivo dei vincoli di inedificabilità sopravvenuti.

Per quanto riguarda il caso di specie, come già accennato, la destinazione impressa all’area di proprietà dell’appellante risulta, in definitiva, coerente con il disegno unitario di salvaguardia paesaggistica ed ambientale posto a base del nuovo P.R.G., in relazione alla riscontrata esistenza del vincolo relativo alle aree contigue alle superfici boscate”.

3. - Con il terzo motivo di appello, rubricato alla lett. C) (mentre la lett. B evidenzia l’abbandono del motivo di doglianza sub.