Pubblicato il 14/06/2022

N. 04826/2022REG.PROV.COLL.

N. 05494/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5494 del 2018, proposto dalla Eni Rewind s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ora Ministero della Transizione Ecologica), il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei Ministri pro tempore , l’Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore , la Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

del Comune di Cassano allo Ionio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Provincia di Crotone, in persona del Presidente pro tempore , del Comune di Cerchiara, in persona del Sindaco pro tempore , dell’Imi-Chimica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, Sezione prima, n. 1927 dell’11 dicembre 2017, resa tra le parti, concernente la mancata approvazione di progetti operativi di bonifica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Ministero dello Sviluppo Economico, di Ispra, della Soprintendenza per i Beni Archeologici della Calabria e del Comune di Cassano allo Ionio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2022 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Syndial s.pa. (ora Eni Rewind s,p.a.) ha impugnato al T per la Calabria, sede di Catanzaro, la nota del Ministero dell’Ambiente, Direzione Generale per la Qualità della Vita, del 21 ottobre 2008, prot. n. 23927/QdV/DI/VII-VIII, con cui è stata comunicata la non approvazione da parte della conferenza dei servizi istruttoria del 20 ottobre 2008 dei progetti di bonifica presentati dalla stessa società per la rimozione di discariche fronte mare e di realizzazione di cinturazione in alcuni stabilimenti Syndial.

1.1. In particolare, i progetti di bonifica hanno riguardato:

- lo stabilimento ex Pertusola Sud;

- lo stabilimento ex Agricoltura;

- lo stabilimento ex Fosfotec;

- l’impianto di trattamento acque di falda;

- gli interventi ambientali presso i siti di Cassano e Cerchiara;

- gli interventi di manutenzione straordinaria presso le discariche a mare, nonché la rimozione integrale ed il ripristino morfologico delle discariche a mare (ex Pertusola, località Armeria, e Farina-Trappeto);

- la realizzazione di una cinturazione fisica dell’intera area ex Pertusola;

- la realizzazione di una barriera fisica a valle idrogeologico delle aree ex Agricoltura ed ex Fosfotec, in continuità con quella ex Pertusola;

- in relazione all’impianto di trattamento delle acque, l’impegno a rispettare i limiti di cui alle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) previsti dalla normativa sulle bonifiche e non i limiti per gli scarichi di acque reflue industriali;

- in relazione all’area ex Agricoltura, la prescrizione di svolgere indagini di caratterizzazione e la verifica della tenuta della discarica interna dell’area;

- la rimozione della discarica ubicata nel comune di Cassano allo Ionio in località Sibari e la presentazione entro 30 giorni del progetto di bonifica dei suoli e delle acque di falda dell’area archeologica;

- il progetto di bonifica dei sedimenti contaminati dell’area portuale e dell’area marino costiera prospiciente gli stabilimenti Syndial.

1.2. In sintesi, nel ricorso la Syndial ha sostenuto che il Ministero avrebbe preteso di imporre interventi di bonifica sempre più gravosi senza alcun accertamento sull’effettivo responsabile dell'inquinamento, che sarebbe stato invece l'unico obbligato alla bonifica, con conseguente violazione del principio eurounitario del “ chi inquina paga ".

1.3. Inoltre, l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto del fatto che la ricorrente e le società sue danti causa avevano attivato spontaneamente le iniziative di bonifica, pur senza riconoscersi responsabili.

1.4. La società ha poi contestato le misure prescritte con riferimento alle singole situazioni di inquinamento e le prescrizioni adottate in materia di V.I.A.

1.5. Con motivi aggiunti la Syndial ha poi impugnato il decreto del Direttore Generale del Ministero dell’ambiente del 23 gennaio 2009, prot. n. 8035/QdV/DI/B che ha approvato, nell’ambito del progetto unitario di bonifica, solo la parte sulla discarica di servizio e non quello di bonifica dei suoli e delle falde

2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T d C ha respinto il ricorso ed i connessi motivi aggiunti rilevando che, una volta intraprese le opere di bonifica volontaria di siti contaminati, si dovesse prescindere dalla effettiva responsabilità dell’inquinamento. Inoltre, nell’ambito del relativo procedimento, l’Amministrazione avrebbe potuto legittimamente individuare ulteriori prescrizioni ovvero rigettare la relativa richiesta.

2.1. In ogni caso, secondo il T, relativamente all’inquinamento dei siti si sarebbe configurata una ipotesi di responsabilità non solo dell'operatore che aveva inquinato, ma anche del proprietario o possessore, cioè Syndial. In ordine alla responsabilità ambientale, non avrebbe infatti avuto rilievo solo il principio del " chi inquina paga ", ma anche l’obbligo di bonifica a carico del proprietario. In sostanza, sarebbe sussistita una responsabilità oggettiva o, comunque, “ da posizione ” dell’impresa.

2.2. Quanto alle prescrizioni indicate dall’Amministrazione, il T ha evidenziato l’elevata discrezionalità della pubblica amministrazione nella determinazione delle stesse, adottate peraltro motivatamente e ragionevolmente.

2.3. Infine, in relazione alla V.I.A., il giudice di primo grado ha sottolineato la possibilità per l’Amministrazione di svolgere controlli e verifiche in relazione alla stessa valutazione di impatto ambientale.

3. La suddetta sentenza è stata impugnata dalla società Syndial (poi divenuta Eni Rewind) sulla base di profili di appello che in buona sostanza hanno riprodotto i motivi di censura proposti in primo grado.

3.1. Innanzitutto, la ricorrente ha contestato le conclusioni del T in ordine al procedimento ministeriale che ha imposto la bonifica di cui è causa (profilo oggetto del primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio). La sentenza affermerebbe erroneamente che la conferenza dei servizi istruttoria costituiva l’atto conclusivo del procedimento, cosicché sarebbe stata del tutto legittima l'adozione del provvedimento ministeriale impugnato. Secondo l’appellante sarebbe stato invece necessario che il procedimento si concludesse con la conferenza dei servizi decisoria. Il procedimento ministeriale di bonifica avrebbe infatti costituito una tipica fattispecie a formazione progressiva al cui completamento dovevano concorrere gli atti istruttori assunti in conferenza dei servizi, la susseguente decisione della conferenza dei servizi decisoria, l’atto ministeriale di approvazione dei risultati della stessa conferenza.

3.2. Il provvedimento dell’Amministrazione sarebbe stato illegittimo anche perché avrebbe individuato nella società ricorrente il soggetto obbligato alla bonifica (secondo e settimo motivo del ricorso principale, secondo e sesto dei motivi aggiunti). Secondo l’appellante, vi sarebbe stato un difetto di istruttoria nella mancata ricerca dell’effettivo responsabile dell’inquinamento ed una violazione del principio europeo " chi inquina paga ", non essendo possibile configurare una responsabilità oggettiva a carico del proprietario dell’area interessata (in sostanza, l’appellante sottolinea che, alla luce della giurisprudenza nazionale e dalla Corte di Giustizia, andava provato il nesso di causalità tra la condotta dell’impresa ricorrente e la situazione di inquinamento). La sentenza gravata, al contrario, avrebbe invece erroneamente individuato nel sistema normativo della bonifica delineato dal testo unico dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006) una forma di responsabilità oggettiva imprenditoriale che avrebbe trovato la sua ragione nell’esercizio di attività pericolose dalle quali le imprese traggono comunque profitto. La società ricorrente evidenzia poi come la sentenza impugnata affermi infondatamente che si potesse prescindere dalla responsabilità o dalla volontarietà dell'iniziativa di bonifica, potendo l’Amministrazione individuare prescrizioni al progetto presentato. Evidenzia a questo proposito l’appellante come gli interventi per la bonifica dei siti di ex Pertusola, ex Fosfotec ed ex Agricoltura sono stati avviati in autonoma volontà pur non essendo la stessa responsabile della contaminazione storica riscontrata. Di conseguenza, interventi più gravosi di quanto contemplato nel progetto avrebbero potuto essere addossati solo all’effettivo responsabile (il mero proprietario sarebbe stato tenuto soltanto ad una prestazione di garanzia, mediante l'onere reale che incombe sul sito contaminato, per il ristoro delle somme che l’autorità avrebbe potuto spendere per la bonifica e nei limiti di valore del sito dopo il ripristino).

3.3. Parte appellante deduce la violazione del giudicato intercorso tra le parti (quarto e dodicesimo motivo del ricorso e terzo dei motivi aggiunti). La richiesta di rimuovere le discariche fronte mare Farina-Trappeto e Armeria-Pertusola, era stata impugnata da Syndial con il ricorso n. 1523/2004, al quale ha fatto seguito il ricorso n. 1329/2005, ambedue accolti dal T d C con le sentenze n. 1068/2008 e n. 1069/2008, con conseguente annullamento dei provvedimenti gravati. La sentenza impugnata si porrebbe perciò in contrasto con le predette pronunce dello stesso Tribunale che indicavano l’effettivo responsabile dell’inquinamento e non il proprietario quale soggetto chiamato all’attività di bonifica.

3.4. La sentenza, con una non adeguata motivazione, avrebbe respinto i profili di censura contenuti nel ricorso principale e in quello per motivi aggiunti che hanno contestato alcune misure di carattere tecnico imposte dall’Amministrazione (ad esempio, la cinturazione fisica, la rimozione delle discariche, i limiti di accettabilità più restrittivi di quelli legali), Secondo il T tali aspetti si sarebbero sottratti, in quanto elementi connotati da elevato grado di discrezionalità tecnica, al sindacato del giudice, mentre in realtà gli stessi sono precisati dall’art. 242 del testo unico dell’ambiente.

3.5. L’appellante lamenta che il termine di 30 giorni assegnato per la presentazione del progetto di bonifica (profilo che ripropone il nono motivo del ricorso principale e l’ottavo dei motivi aggiunti), contrariamente a quanto affermato dal T, non sarebbe adeguato. La legge indicherebbe il ben più ampio termine di 6 mesi decorrenti dall'approvazione dell'analisi di rischio (art. 242, comma 7, citato) e comunque non sarebbe corretta la conclusione del giudice di primo grado in ordine al fatto che le violazioni procedimentali non avessero inciso sull’esito del procedimento.

3.6. Quanto alla scelta in favore della barriera fisica (motivi dieci, dodici e quattordici del ricorso di primo grado) sostiene l’appellante che la stessa era stata contemplata nei verbali di alcune risalenti conferenze dei servizi, recepite con i decreti ministeriali n. 3926 e n. 3927 del 2007, decreti poi annullati dal T con le citate sentenze n. 1068 e n. 1069 del 2008. La sentenza impugnata sarebbe stata erronea anche laddove ha concluso che la scelta tra barriera fisica e idraulica sarebbe stata il frutto di una valutazione discrezionale, come tale insindacabile dal giudice amministrativo.

3.7. La costruzione della medesima barriera fisica per il contenimento della falda (motivo tredici del ricorso di primo grado), secondo parte appellante, avrebbe comunque necessitato di una previa valutazione di impatto ambientale.

3.8. Afferma l’appellante (come già fatto nel sedicesimo motivo del ricorso di primo grado) che l’obbligo di rimozione delle ferriti non poteva essere imposto relativamente al sito di Cassano allo Ionio in quanto in quell’area non esistevano tali prodotti di contaminazione.

3.9. In ordine alle modalità di avvalimento di Icram (ventunesimo motivo del ricorso introduttivo) la sentenza impugnata avrebbe equivocato sul contenuto del rilievo di inammissibilità dell'utilizzazione ministeriale all’Icram (non veniva contestato l'avvalimento ministeriale, ma l'assegnazione di una funzione non prevista dalla legge di determinare “ i valori di intervento ” al cui superamento si imponeva la rimozione dei sedimenti marini).

3.10. Relativamente alle misure di compensazione ambientale (ventiduesimo motivo del ricorso di primo grado), la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto le stesse legittime, senza tuttavia indicare la norma di legge che ne consentiva l’imposizione.

3.11. Infine, la circostanza che per il sito di Pertusola fosse stato avviato spontaneamente il procedimento di bonifica ex art. 9 del d.lgs. n. 22/1997 non avrebbe esentato comunque dalla ricerca dell’effettivo responsabile dell’inquinamento.

4. Le Amministrazioni statali intimate si sono costituite per resistere in giudizio il 12 luglio 2018, mentre il Comune di Cassano allo Ionio si è costituito il 13 febbraio 2019, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. Con ordinanza del Presidente di questa Sezione n. 232 del 17 febbraio 2021 è stato chiesto alla parte appellante se perdurasse l’interesse alla definizione dell’appello e, in caso di risposta positiva, se vi fossero state delle sopravvenienze, nonché, a tutte le parti, un’analitica nota spese per la relativa statuizione all’esito del giudizio.

6. A seguito della rinuncia al mandato dell’avvocato Paolo Dell’Anno del 30 settembre 2020, la società Eni Rewind (già denominata Syndial) si è costituita con un nuovo difensore, l’avvocato M R, il 4 febbraio 2021. Con memoria depositata il 29 marzo 2021, la stessa società, in riscontro alla citata ordinanza presidenziale, ha poi dichiarato di avere interesse alla prosecuzione del giudizio.

7. Il Ministero dell’Ambiente ha depositato un’ulteriore memoria e documenti il 19 gennaio 2022 nella quale ha eccepito l’improcedibilità del ricorso in ragione di una seri di atti assunti dall’Amministrazione e dalla stessa appellante successivamente alla sentenza impugnata.

8. Il Comune di Cassano allo Ionio ha depositato una nota spese il 29 marzo 2021 e una memoria il 7 febbraio 2022.

9 La società appellante ha depositato documenti e memorie il 28 gennaio 2022 e il 7 febbraio 2022 e una replica il 17 febbraio 2022.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 marzo 2022.

11. Preliminarmente, appare opportuno ricostruire, anche in esito dall’ordinanza del Presidente di questa Sezione n. 232 del 2021, taluni tratti salienti della vicenda oggetto del presente contenzioso che si sono manifestati successivamente alla sentenza impugnata (una serie di atti assunti dal Ministero dell’Ambiente, poi della Transizione Ecologica, ed anche dalla stessa società appellante).

11.1. In particolare, con i seguenti decreti sono stati approvati ulteriori progetti di bonifica presentati dalla società appellante per i siti di cui è causa:

- con decreto direttoriale prot. n. 122/STA del 9 aprile 2015, è stato approvato il “ Progetto di Bonifica delle acque di falda ” (bonifica che prevede la realizzazione di una barriera idraulica disposta lungo la linea di costa in corrispondenza delle aree degli stabilimenti ex Pertusola, ex Agricoltura ed ex Fosfotec e l’invio delle acque di falda emunte all’impianto consortile del Consorzio Regionale per lo Sviluppo delle Attività Produttive);

- con decreto direttoriale prot. n. 18/STA del 3 febbraio 2017, è stato approvato il documento “ Primo lotto di intervento relativamente agli interventi di bonifica in situ dei suoli area ex Stabilimento ex Pertusola (volume 1) ”;

- con decreto direttoriale prot. n. 20/STA del 3 febbraio 2017, è stato approvato il documento " Progetto operativo di bonifica dei suoli dello stabilimento ex Agricoltura-Revisione 1 ";

- con decreto direttoriale prot. n. 225/STA del 29 maggio 2019, è stato approvato il documento “ Discariche fronte mare e Aree Industriali - Progetto operativo di bonifica Fase 1. Opere di 4 protezione a mare anticipabili ” (le attività previste nel progetto consistono nella realizzazione di barriere in mare a protezione dell’area interessata dalla rimozione delle discariche ex Pertusola, ex Fosfotec);

- con decreto direttoriale prot. n. 7/RIA del 3 marzo 2020, successivamente rettificato, è stato approvato il documento “ Discariche fronte mare e Aree Industriali - Progetto operativo di bonifica Fase 2 ”;
il progetto ha in sintesi previsto: a) la rimozione delle discariche c.d. a mare: ex Pertusola, ex Fosfotec;
b) taluni interventi di stabilizzazione/solidificazione (area stabilimento ex Pertusola) e di scavo (aree stabilimenti industriali ex Pertusola, ex Agricoltura ed ex Fosfotec);
c) interventi di copertura/pavimentazione;
d) la realizzazione di n. 3 depositi preliminari D15 (di cui n. 2 per materiali TENORM e n. 1 per materiali NON-TENORM) e di un Impianto di Stabilizzazione D9 TENORM;
e) l’invio dei materiali derivanti dalle operazioni di bonifica agli impianti terzi di smaltimento/recupero, per i quali, nell’ambito della procedura di Autorizzazione Unica regionale, è stato chiesto che fossero individuati fuori della regione Calabria);

- relativamente alle discariche di Capraro, Tre Ponti e Chidichimo, ricadenti nei Comuni di Cassano allo Ionio e Cerchiara di Calabria, dove in passato erano stati depositati abusivamente rifiuti riferibili allo smaltimento delle “ferriti di zinco” prodotte dalle attività degli stabilimenti operanti nell’area industriale della città di Crotone, con decreto direttoriale prot. n. 16/STA del 3 febbraio 2017 è stato approvato il progetto di bonifica dei tre siti consistente nell’asportazione dei rifiuti e del terreno contaminato sottostante (le attività di bonifica, la cui conclusione è stata certificata dalla Provincia, sono state eseguite da Eni Rewind);

- con nota prot. n. 79804/MATTM del 21 luglio 2021 indirizzata a regione Calabria, provincia di Crotone e comune di Crotone è stata indetta la Conferenza di Servizi preliminare, ai sensi dell’art. 14, comma 3, legge 7 agosto 1990, n. 241, con oggetto i documenti “ Studi di fattibilità: Soluzione A - realizzazione di Messa In Sicurezza Permanente della discarica ex Fosfotec (MISP) ai sensi del d.lgs. 152/06, del d.lgs. 101/20 e del d.lgs. 121/20 e Soluzione B - realizzazione di un impianto di conferimento di scopo interno al sito ai sensi del d.lgs. 152/06, del d.lgs. 101/20 e del d.lgs. 121/20 ” trasmessi da Eni Rewind (nella nota di indizione è stato chiesto ai predetti enti di trasmettere al Ministero della Transizione Ecologica entro il termine perentorio del 10 settembre 2021, successivamente prorogato al 17 settembre, le proprie determinazioni sulle ipotesi progettuali di cui ai due studi di fattibilità oggetto della Conferenza di Servizi, nonché le proprie determinazioni finalizzate a indicare al richiedente, prima della presentazione del progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati;
sui documenti oggetto della suddetta Conferenza sono stati poi acquisiti diversi contributi istruttori, trasmessi anche ad Eni Rewind);

- con nota prot. n. ESA/28/P/FM del 7 ottobre 2021 Eni Rewind ha trasmesso il documento “ Sito Eni Rewind di Crotone – Progetto Operativo di Bonifica Fase 2. Rimozione Ex 6 Discariche fronte mare e completamento interventi aree industriali”. Lettera