N. 03190/2015REG.PROV.COLL.

N. 08379/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8379 del 2014, proposto da:
REGIONE LAZIO,
in persona del Presidente p.t.,
rappresentata e difesa dall’avv.to R B ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura regionale, in Roma, via Marcantonio Colonna, 27

contro

SAN RAFFAELE Spa e SAN RAFFAELE ROMA Srl,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t.,
costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dall’avv.to G P ed elettivamente domiciliate presso lo studio dello stesso, in Roma, corso del Rinascimento, 11

nei confronti di

- COMMISSARIO AD ACTA per la Sanità presso la Regione Lazio,
in persona del Commissario p.t.,
non costituitosi in giudizio;
- ASL ROMA D,
in persona del legale rappresentante p.t.;
non costituitasi in giudizio;
- AGENZIA di SANITA’ PUBBLICA della REGIONE LAZIO,
in persona del legale rappresentante p.t.;
non costituitasi in giudizio;
- Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del legale rappresentante p.t.,
non costituitasi in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA - SEZIONE III QUATER n. 08991/2014, resa tra le parti, concernente attuazione piano di rientro dal deficit sanitario - abbattimenti tariffari per attività sanitaria ospedaliera e specialistica.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle appellate;

Visto l’appello incidentale da queste proposto;

Visto che non si sono costituite in giudizio le altre parti intiomate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 21 maggio 2015, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;

Uditi, alla stessa udienza, l’avv. R B per l’appellante principale e l’avv. G P per le appellate/appellanti incidentali;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Le strutture sanitarie originarie ricorrenti, accreditate con il Servizio Sanitario Regionale, hanno impugnato in primo grado prima le note del Commissario Straordinario dell’AUSL Roma D con cui sono stati loro comunicati gli ésiti delle valorizzazioni in abbattimento per gli anni 2009 – 2010 – 2011 e gli esiti sui controlli esterni ed il decreto del Presidente della Regione Lazio in qualità di Commissario ad acta 26 marzo 2012, n. 40 (recante modifiche ed integrazioni al DCA n. 58/2009 concernente « Sistemi dei controlli dell’attività sanitaria ospedaliera e specialistica. L. 133/78, art. 79, comma 1 septies »), poi, con successivi motivi aggiunti, la nota della stessa Azienda, ed i correlati atti regionali, di trasmissione dei dati relativi alle « risultanze controlli esterni sull’attività per acuti dell’anno 2011 – sanzioni aggiuntive e risultanze controlli esterni sull’attività di riabilitazione dell’anno 2011 ».

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto:

1) le doglianze dedotte in via principale per quanto concerne:

a) l'impugnativa del DCA n.40/2012, nella parte in cui prevede che per le prestazioni erogate negli anni 2009-2010 e 2011 la valorizzazione dei controlli analitici su documentazione clinica comprensivi delle eventuali sanzioni amministrative ha effetto sul budget o sulla produzione nel caso che la stessa risulti inferiore al budget;

b) l'impugnativa delle determinazioni regionali e delle note dell'intimata AUSL, con le quali sono stati quantificati gli abbattimenti tariffari e le relative sanzioni per quanto riguarda le prestazioni riabilitazioni post-acuzie per gli anni 2009 e 2010.

2) i motivi aggiunti con cui era stata prospettata l'illegittimità derivata delle determinazioni impugnate.

Avverso detta sentenza la Regione Lazio propone appello, sul rilievo preliminare che la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario “con riferimento alla impugnazione degli atti volti al recupero del credito dell’Amministrazione e all’applicazione delle sanzioni, all’esito dell’attività di controllo”.

Deduce, poi, con ulteriore, articolato, motivo, gli errori, in cui a suo avviso sarebbe incorso il Giudice di prime cure nell’accogliere in parte le domande avversarie.

Si sono costituite in giudizio, per resistere, le appellate, proponendo appello incidentale, gravando con lo stesso la sentenza di primo grado sotto alcuni profili ad esse sfavorevoli.

Non si sono costituiti, benché ritualmente intimati con entrambi gli atti di appello, COMMISSARIO AD ACTA per la Sanità presso la Regione Lazio, ASL ROMA D ed AGENZIA di SANITA’ PUBBLICA della REGIONE LAZIO.

Pure non si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, evocata col solo atto di appello incidentale.

All’appello incidentale la Regione ha controdedotto con memoria in data 30 dicembre 2014, cui le appellate/appellanti incidentali hanno replicato con memoria in data 9 gennaio 2015.

Queste ultime hanno poi prodotto ulteriore memoria in data 17 aprile 2015, aggiungendo brevi, ulteriori, considerazioni a quanto già ampiamente in precedenza censurato e dedotto.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 21 maggio 2015.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di ( parziale ) difetto di giurisdizione sollevata con l’atto di appello principale.

Essa è infondata.

Invero, fermo che i rapporti fra le aziende sanitarie locali e le strutture operanti in regime di accreditamento vanno qualificati come concessioni di pubblico servizio in relazione alle quali il Giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva ( con eccezione delle controversie riguardanti indennità, canoni od altri corrispettivi ), sussiste una posizione di interesse legittimo, e dunque la giurisdizione del giudice amministrativo, a fronte dell’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria espresso attraverso la definizione del sistema dei controlli sull’attività assistenziale sanitaria e dei relativi criterii operativi, nonché del conseguente potere autoritativo di controllo, di definizione dei relativi ésiti e di applicazione delle sanzioni, attesa la natura autoritativa e tecnicamente discrezionale di tali determinazioni.

Per converso, sussisterebbe la giurisdizione del Giudice ordinario ove trattisi di contestazioni che riguardino direttamente la corretta quantificazione dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio, senza coinvolgere una verifica sull’esercizio del potere autoritativo dell’Amministrazione.

L’applicazione, poi, di “sanzioni” ( v., per tutti, i punti 3.4 e 3.5 dell’Allegato 1 al DCA n. 40/2012, ch’è fra gli atti oggetto del presente giudizio ), che si configurano come un tutt’uno rispetto al calcolo della differente remunerazione sui singoli ricoveri recuperata all’ésito della predetta attività di controllo ( ésiti delle valorizzazioni in abbattimento ed ésiti dei controlli esterni ), proprio perché relativa all’esecuzione di una concessione per la gestione di un servizio pubblico subordinata alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies del D. Lgs. n. 502/1992, non può essere considerata espressione di una facoltà improntata ad un rapporto paritario, in quanto afferisce all’esplicazione di specifici poteri di vigilanza e controllo sulla correttezza della gestione stessa.

Né rileva poi in senso contrario il fatto che la riscossione di detta “sanzione” possa essere operata dall’Amministrazione mediante detrazione dal corrispettivo dovuto per l’ordinario svolgimento delle prestazioni dovute, trattandosi soltanto di una modalità attuativa della pretesa e non di circostanza che colloca l’ente concedente nella posizione di creditore di prestazione insita in un vincolo sinallagmatico ( cfr., in tal senso, Cass., Sez. Un., 17 maggio 2013, n. 12111 ).

Ciò posto, va esaminata la prima ( in ordine logico ) censura di appello, con la quale viene dedotta l’erroneità, la carenza di motivazione e la contraddittorietà della sentenza impugnata, nella parte in cui ha accolto “la censura proposta avverso … [ la ] disciplina introdotta dal DCA 40/12 concernente l’imputazione al budget e non al valore complessivo della produzione degli abbattimenti tariffari e delle sanzioni conseguenti agli esiti di attività di controllo analitica in quanto riferibile a prestazioni sanitarie erogate antecedentemente alla data di entrata in vigore del suddetto decreto” ( pag. 26 app. princ. ).

La doglianza è in parte infondata ed in parte inammissibile:

- infondata, laddove pretende di rilevare aspetti di contraddittorietà della sentenza stessa nell’aver essa da un lato accolto “l’eccezione del ricorrente, tra l’altro formulata nel ricorso in modo assolutamente generico, in ordine alla illegittimità del DCA 40/12 relativamente all’imputazione al budget e non al valore complessivo della produzione degli abbattimenti tariffari e delle sanzioni conseguenti agli esiti di attività di controllo analitica in quanto