Pubblicato il 21/09/2020

N. 05481/2020REG.PROV.COLL.

N. 07346/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7346 del 2019, proposto da
L C, rappresentato e difeso dagli avvocati G S e F V, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G S in Roma, viale di Villa Massimo, n. 33;

contro

Comune di San Giovanni Teatino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato C C, con domicilio eletto presso la segreteria di Sezione del Consiglio di Stato;
Guardia di Finanza, in persona del Comandante generale in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sede staccata di Pescara, Sezione Prima, n. 00188/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giovanni Teatino e della Guardia di Finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2020, tenuta da remoto con le modalità di cui all’rt. 84, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020, il Cons. F D M e uditi da remoto per le parti gli avvocati F V, C C e l’avvocato dello Stato Maurizio Greco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L C era titolare dell’autorizzazione comunale n. 2/2015 rilasciata dal Comune di San Giovanni Teatino per l’esercizio dell’attività di autonoleggio con conducente con rimessa ubicata nel medesimo Comune alla via Belvedere n. 9/ bis .

1.1. Come accertato dalla Guardia di Finanza nel processo verbale di constatazione e accertamento 15 maggio 2017 prot. 22/2017 il predetto nel corso dell’anno 2015 era registrato in uscita 213 volte dal parcheggio dell’aeroporto di Roma – Fiumicino “Leonardo da Vinci” adibito a c.d. polmone di sosta per i soli titolari di licenza N.C.C. – noleggio con conducente, senza che alle uscite corrispondessero altrettanti viaggi per/da San Giovanni Teatino, sede della rimessa.

Gli agenti ne ricavavano la violazione dell’obbligo imposto ai titolari di licenza N.C.C. di “ iniziare e terminare il servizio presso la rimessa ” per aver il C svolto abitualmente la propria attività nel territorio di Roma – Fiumicino.

1.2. Il verbale di accertamento era trasmesso al Comune di San Giovanni Teatino che con nota del 5 luglio 2017 avviava il procedimento di revoca dell’autorizzazione comunale ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. d) del Regolamento comunale per le attività di noleggio autoveicoli con conducente n.32/01, che impone la revoca della licenza “ quando l’attività non risulti mantenuta nelle condizioni corrispondenti agli obblighi fissati per l’esercizio stesso ”.

Il procedimento, cui partecipava con memorie anche l’Ani.Trav, associazione nazionale di categoria, si concludeva con il provvedimento 6/2018 del 7 febbraio 2018 di revoca dell’autorizzazione comunale con ordine di cessazione immediata dell’attività di autonoleggio con conducente.

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – sede staccata di Pescara – l’interessato impugnava il provvedimento di revoca sulla base di due motivi.

Con il primo motivo sosteneva che la disposizione normativa contenente l’obbligo “ di iniziare e terminare il servizio presso la rimessa ”, posta dalla Guardia di Finanza a fondamento della contestazione elevata a suo carico, era stata sospesa nella sua efficacia da successive disposizioni, e, comunque, erroneamente interpretata poiché l’art. 13, comma 3, della legge quadro n. 21 del 1992, consentendo lo stazionamento presso le “rimesse” e non la “rimessa”, induceva a superare la rigida limitazione del ritorno alla rimessa del Comune autorizzante al termine di ogni servizio.

Con il secondo motivo di ricorso era contestato “ sviamento di potere, esorbitanza dall’esercizio dell’attività amministrativa, eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta ”: la puntigliosità con la quale era avvenuta l’attività di monitoraggio dei suoi spostamenti dimostrava un vero e proprio accanimento nei suoi confronti;
in ogni caso l’art. 11 del regolamento comunale era illegittimo perché in contrasto con le disposizioni della legge quadro come risultanti a seguito delle modifiche intervenute nel corso del tempo.

2.1. Con la sentenza in epigrafe indicata il tribunale adito respingeva il ricorso con compensazione delle spese di lite.

Secondo il giudice di primo grado, l’art. 11, comma 4, legge quadro 15 gennaio 1992, n.21, ratione temporis vigente (modificato in pendenza del giudizio dal d.l. n. 135 del 2018 conv. in l. 12 del 2019) imponeva di “ iniziare e terminare ogni singolo servizio di noleggio con conducente presso la rimessa ”, con l’obiettivo di “ preservare la dimensione locale di un servizio pubblico locale, finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della comunità locale e di coloro che si vengano a trovare sul territorio comunale, anche se ovviamente in modo non esclusivo, atteso che può essere effettuato senza limiti territoriali ” .

Tale obbligo era rispettato a condizione che il titolare di autorizzazione N.C.C.: a) raccogliesse le prenotazioni di trasporto nella rimessa situata nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione;
b) desse inizio e termine ad ogni singolo servizio presso la rimessa, con ritorno alla stessa anche in caso di prelevamento e destinazione dell’utente nel territorio di altro Comune;
c) il veicolo adibito a N.C.C. stazionasse all’interno della rimessa.

La violazione dell’obbligo di rientro in rimessa accertata dalla Guardia di Finanza e non contestata dal ricorrente, era violazione grave e reiterata in grado di giustificare la revoca dell’autorizzazione, attenendo ai presupposti per il suo rilascio, a prescindere dalla colpevolezza del trasgressore, poiché qualificabile come “ atto di secondo grado teso a rimuovere una situazione di illegittimità ”.

Venivano respinte le argomentazioni circa l’intervenuta sospensione dell’efficacia dell’art. 11, comma 4, l n. 21 del 1992 al tempo dell’accertamento delle sue condotte, per intervento di disposizioni successive.

3. Propone appello L C;
si sono costituiti il Comune di San Giovanni Teatino e la Guardia di Finanza. Le parti hanno depositato memoria ex art. 73 cod. proc. amm. e il Comune anche memoria di replica.

All’udienza del 23 giugno 2020 la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello L C lamenta: “ Vizi propri della sentenza impugnata: falsa applicazione di legge in relazione alla legge 15 gennaio 1992, n. 21 nel suo testo applicabile ratione temporis – Falsa applicazione degli artt. 3, comma 3, 8, comma 3, 11 comma 4 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 nel suo testo applicabile ratione temporis – Falsa applicazione dell’art. 1 e art. 117 Cost. – Carente motivazione – Travisamento dei fatti – Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione – Nullità della sentenza per error in iudicando ”: la formulazione restrittiva dell’art. 11, comma 4, l. 15 gennaio 1992, n. 21, con l’obbligo di inizio e fine del servizio nella rimessa situata nel Comune che ha rilasciato la licenza, dovuta all’art. 29 comma 1 - quater d.l. 30 dicembre 2008 n. 207, in realtà, sarebbe rimasta in vigore solo dal 1°marzo 2009 all’11 aprile 2009, per poi essere successivamente sospesa dal 12 aprile 2009 e fino all’entrata in vigore del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135 conv. in l. 11 febbraio 2019, n. 12, che ha modificato completamente il previgente regime normativo eliminando, definitivamente, l’obbligo di rientro nella rimessa situata nel Comune autorizzante.

L’art. 11, comma 1, lett. d) del Regolamento comunale, in applicazione del quale è stata disposta la revoca, sarebbe illegittimo per contrasto con la disciplina primaria che non ha mai previsto – se non per un brevissimo periodo – l’obbligo di rientro in rimessa per il titolare di autorizzazione N.C.C..

2. Il motivo è infondato.

2.1. L’art. 11 ( Obblighi dei titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente ) della l. 15 gennaio 1992, n. 21 ( Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea ) è stato più volte modificato dal legislatore.

La prima formulazione prevedeva, al primo comma, che “ I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali ”, e al secondo comma, che “ Il prelevamento dell'utente ovvero l'inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell'art. 4 .”, stabilendo al quarto comma, rilevante ai fini del presente giudizio, che “ Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive rimesse. ”.

Non era, dunque, previsto l’obbligo di rientro in rimessa al termine del servizio.

Detto obbligo è stato, invece, introdotto dall’art. 29, comma 1 – quater d.l. 30 dicembre 2008, n. 207 conv. in l. 27 febbraio 2009, n. 14, di modifica del quarto comma del citato art. 11, che veniva così (ri)formulato nella sua prima parte: “ Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha rilasciato l'autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni ”.

Infine, con l’art. 10 – bis , comma 1, lett. e) d.l. 14 dicembre 2018, n. 135 conv. in l. 11 febbraio 2019, n. 12 è stato nuovamente riscritto il comma 4 in questi termini: “ Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all'articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse. Il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. ”: le rimesse di cui all’articolo 3 comma 3 sono quelle “ situate nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione ” in aggiunta alla rimessa posta nel territorio del Comune che ha rilasciato al licenza.

È stato poi introdotto il comma 4 – bis dell’art. 11 a mente del quale: “ In deroga a quanto previsto dal comma 4, l'inizio di un nuovo servizio puo' avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d'attracco, piu' prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all'interno della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Per quanto riguarda le regioni Sicilia e Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l'intero territorio regionale ”.

Come in precedenza ricordato le condotte contestate si sono verificate nel periodo in cui era previsto l’obbligo di rientro nella rimessa situata nel Comune autorizzante al termine di ciascun servizio.

L’appellante assume però che l’art. 29, comma 1 – quater d.l. n. 207 del 2008 conv. in l. 9 aprile 2009, n. 33 – che tale obbligo aveva introdotto – era stato sospeso subito dopo la sua entrata in vigore;
l’art. 7 – bis ( Sospensione dell’efficacia di disposizioni in materia di trasporto di persone mediante autoservizi non di linea ) del d.l. 10 febbraio 2009, n. 5 avrebbe disposto la sospensione della sua efficacia fino al 30 giugno 2009 (con la seguente formulazione: “ Nelle more della ridefinizione della disciplina dettata dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21, in materia di trasporto di persone mediante autoservizi non di linea, da effettuare nel rispetto delle competenze attribuite dal quadro costituzionale e ordinamentale alle regioni ed agli enti locali, l’efficacia dell’articolo 29, comma 1 – quater, del decreto – legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14 è sospesa fino al 30 giugno 2009” );
sospensione reiterata da disposizioni successive fino al 31 dicembre 2017.

2.2. La questione posta dall’appellante è già stata affrontata dal Consiglio di Stato con argomenti dai quali non vi è ragione di discostarsi.

In particolare, con sentenza di questa Sezione 8 novembre 2017, n. 5154, si è affermato che: “ In realtà l'efficacia delle norme di cui al citato art. 29, comma 1 quater, è stata in un primo momento sospesa fino al 30 giugno 2009, per effetto dell'art. 7 bis del pure citato D.L. n. 5 del 2009;
successivamente detto termine è stato prorogato dapprima al 31 dicembre 2009 dall'art. 23, comma 2, del D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente al 31 marzo 2010 dall'art. 5, comma 3, del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25.

L'art. 2, comma 3, del D.L. n. 40 del 2010 ha poi stabilito che "Ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui alla L. 15 gennaio 1992, n. 21, secondo quanto previsto dall'articolo 7-bis, comma 1, del D.L. 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 aprile 2009, n. 33, ed allo scopo di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro della sviluppo economico, previa intesa con la Conferenza Unificata di cui al D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, sono adottate, entro e non oltre il 31dicembre 2016, urgenti disposizioni attuative, tese ad impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o, comunque, non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia. Con il suddetto decreto sono, altresì, definiti gli indirizzi generali per l'attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei Comuni, dei titoli autorizzativi".

Il termine del 31 dicembre 2016 scaturisce da una serie di interventi normativi di differimento adottati a cominciare dal 2010 (art. 51, comma 7, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122;
art. 1, comma 1, del D.L. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito con modificazioni dalla L. 26 febbraio 2011, n. 10), proseguendo con il D.P.C.M. 25 marzo 2011, con l'art. 11, comma 4, del D.L. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 febbraio 2012, n. 14;
con l'art. 17, comma 1, del D.L. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 134;
con l'art. 4, comma 4, del D.L. 30 dicembre 2013, n. 150, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 febbraio 2014, n. 15;
con l'art. 8, comma 1, del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 febbraio 2015, n. 11;
con l'art. 7, comma 5, del D.L. 30 dicembre 2015, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla L. 25 febbraio 2016, n. 21.

5.2.2. Le ricordate disposizioni di proroga hanno una formulazione diversa dal richiamato art. 7 bis del D.L. n. 5 del 2009, pur evocando la stessa esigenza di "ridefinizione" della disciplina recata dalla L. n. 21 del 1992, unitamente alla necessità di "disposizioni attuative" e di elaborazione di "indirizzi generali" per l'attività di programmazione e pianificazione delle regioni ai fini del rilascio da parte dei Comuni dei titoli autorizzativi.

Alcune delle norme contenute nella legge quadro statale, così come modificata, sono immediatamente precettive, in quanto conformano direttamente l'attività di noleggio con conducente, dettando prescrizioni precise e dettagliate che non necessitano di attuazione alcuna (art. 3, comma 3;
art. 8 comma 3;
art. 11, comma 4;
art. 5 bis). Sotto altro profilo deve osservarsi ancora che le modifiche apportate alla legge quadro n. 21 del 1992 hanno inteso "regolare" il settore, esercitando la competenza legislativa esclusiva delle Stato in materia di "tutela della concorrenza" (art. 117, comma 2, lett. e, Cost.): insomma, mentre con l'art.