Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2014-07-23, n. 201403918

N. 03918/2014REG.PROV.COLL.

N. 01709/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1709 del 2014, proposto da:
AP (Unione Regionale Sanita' Privata), T. De Sanctis Monaldi Srl, Laboratorio Analisi Cliniche ‘Igea’ Snc, Sermolab Srl, Centro Medico di Patologia Clinica Dott. Ugo Redi Srl, Biolab Srl, Laboratorio Analisi Cliniche S. Anastasia Srl, Laboratorio Iris Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Iperione Srl, Laboratorio Tor Bella Monaca Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Elkalab Srl, Italo American Ortopedic Srl, Studio Radiologico Fisioterapico Casalpalocco Srl, Studio Serenissima di Fkt e Diagnostica Specialistica Srl, Medical House Vigne Nuove Srl, Analisi Cliniche O’ Bios Srl, Bioroma Srl, Studio Medico Specialistico Colombo Srl, Gilar Srl, Laboratorio Analisi Cliniche delle Valli Srl, Centro Medico Polispecialistico Villanova Srl, Fisio Michelmaria Srl, Sanem 2001 di Tocci A. Snc, Polispecialistica Garda, D.A.L.C. Srl, Fisiokinesiterapia Srl, Studio Medico San Giorgio Srl, Istituto Fisioterapico Srl, il Kinesiterapico Srl, Somalia Salus, Cames Srl, Sofis - Studio Ortopedico Fisioterapico Serafico Srl, Asklepion Srl, S.a.s. Srl, Analitica Asklepeion Srl, Soc. Sempl. “Hard” di Peroni Flora e C., Centro Medico Polispecialistico Aditerm Srl, Laboratorio Fracastoro Srl, Studio Radiologico di C. e G. Parola Srl, Chea Srl, B.& S. Servizi Sanitari Srl, Axa Medica Srl, Analisys 1980 Srl, Laboratorio Analisi Cliniche Alessandria Srl, Clinitalia Srl, Studio di Semeiologica Funzionale Sas, Laboratorio Analisi Cliniche Santa Filippa Mareri Sas (Safim), 3c+A Srl, , Unione di Categoria di Federlazio - Associazione Piccole e Medie Imprese del Lazio, tutti in persona dei rispettivi rappresentati pro tempore , rappresentati e difesi dall'avv. Stefano Tarullo, con domicilio eletto presso Stefano Tarullo in Roma, via Vincenzo Cardarelli n. 9;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA SEZIONE III QUATER n. 10982/2013,

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2014 il Cons. Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Tarullo e dello Stato Saulino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte appellante aveva impugnato davanti al Tar per il Lazio, sede di Roma, il decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, del 18 ottobre 2012, recante “Remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti, assistenza ospedaliera di riabilitazione e lungodegenza post acuzie e di assistenza specialistica ambulatoriale”.

Esponeva che il risalente Decreto del Ministro della Salute 12 settembre 2006, recante “Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie” era stato annullato dal Tar Lazio con sentenze confermate dalla quinta sezione del Consiglio di Stato (sentenza n. 1205 del 2010) per mancanza di un’analitica istruttoria ed analogo annullamento era stato disposto dalla quarta Sezione del Consiglio di Stato (n.1839 del 2001) con riferimento al precedente DM del 1996.

Nelle more della definizione delle nuove tariffe è intervenuto il decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha introdotto disposizioni per la revisione e il controllo della spesa pubblica. In particolare il Titolo III è dedicato alla “Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria” e l’art. 15, co. 15 ha stabilito che: “ In deroga alla procedura prevista dall'articolo 8-sexies, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, in materia di remunerazione delle strutture che erogano assistenza ospedaliera ed ambulatoriale a carico del servizio sanitario nazionale, il Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto, entro il 15 settembre 2012, determina le tariffe massime che le regioni e le province autonome possono corrispondere alle strutture accreditate, di cui all'articolo 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni, sulla base dei dati di costo disponibili e, ove ritenuti congrui ed adeguati, dei tariffari regionali, tenuto conto dell'esigenza di recuperare, anche tramite la determinazione tariffaria, margini di inappropriatezza ancora esistenti a livello locale e nazionale”.

Ai sensi del successivo comma 17 gli importi tariffari fissati dalle singole Regioni, nelle parti superiori alle tariffe massime stabilite ai sensi del co.15, vengono posti a carico dei bilanci regionali. Le Regioni sottoposte ai piani di rientro non possono derogare agli importi massimi stabiliti dal decreto ministeriale.

Pertanto con l’impugnato decreto ministeriale del 18 ottobre 2012 sono state adottate, (con il parere negativo della Conferenza Stato-Regioni), le tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti, di riabilitazione e lungodegenza post acuzie e specialistica ambulatoriale secondo gli importi e le prescrizioni contenuti negli allegati 1, 2 e 3, e sono stati determinati nuovi valori soglia dei ricoveri per il settore della riabilitazione e lungodegenza post acuzie, valevoli dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto e cioè dal 28 gennaio 2013 al 31 dicembre 2014.

Parte ricorrente sostiene che, nell’allegato 3 al decreto impugnato, le tariffe delle prestazioni hanno subito una notevole riduzione e comunque sono tali da non remunerare adeguatamente i costi di produzione di talché i laboratori di analisi accreditati ed i professionisti ad essi addetti, sono o saranno costretti, a breve, a cessare la propria attività non potendo continuare ad operare in perdita senza coprire i costi di produzione ed ancor meno senza potere lucrare alcun utile.

Su tali rilievi sono state sviluppate, con ampie argomentazioni, censure di violazione ed erronea applicazione, da parte DM del 2012, dell’art.15 co.15 del decreto legge, violazione di norme di rango costituzionale (in specie artt. 41 e 97 Cost.), eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per carenza di istruttoria e di motivazione in quanto non sarebbe stato tratto un campione rappresentativo dei dati di costo dei laboratori di analisi pubblici e privati operanti in tutte le regioni, illegittimità derivata in quanto nel testo del DM sono stati richiamati precedenti Decreti Ministeriali, del 1996 e del 2006, annullati dal giudice amministrativo, contraddittorietà, vizi del procedimento non essendo state sentite le organizzazioni sindacali e professionali, violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione ex art. 120 co.2 Cost., in quanto il DM nulla avrebbe motivato in relazione al parere negativo sullo schema di Decreto espresso dalla Conferenza Stato Regioni, vizi del procedimento per mancato insediamento della Commissione per la formulazione di proposte di cui all’art. 17 bis introdotto con il D.L n.158/2012 convertito nella legge 189/2012.

Il Tar, dopo avere disposto incombenti istruttori a carico dei Ministeri competenti, respingeva tutte le censure compensando le spese di giudizio.

Il ragionamento del Tar per arrivare alla reiezione del ricorso è basato sul carattere eccezionale e temporaneo dell’art. 15 co.15 del decreto legge n. 95/2012, inspirato a ragioni di contenimento della spesa sanitaria ed alla necessità di stabilire, su tutto il territorio nazionale, tariffe uniformi in tempi ravvicinati; tale carattere eccezionale e temporaneo, secondo il primo giudice, legittimamente consentiva alla amministrazione il ricorso “a dati disponibili” come elemento da utilizzare temporaneamente, sino al 31 dicembre 2014, per una immediata formazione del nuovo tariffario. Il bisogno di colmare un vuoto in materia tariffaria prolungato a seguito degli annullamenti giurisdizionali dei tariffari 1996 e 2006, aveva indotto il legislatore a sacrificare temporaneamente la certezza che tali tariffe fossero effettivamente adeguate a remunerare le prestazioni erogate, superando in via del tutto temporanea ed eccezionale, le eventuali carenze della istruttoria effettuata.

Nell’atto di appello parte ricorrente deduce la erroneità della sentenza per avere male interpretato la portata dispositiva del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135 ed per intrinseca contraddittorietà della sentenza.

La normativa posta dal decreto legge, seppure dettata dalla urgenza, secondo parte appellante prevedeva comunque che le tariffe dovessero essere determinate sulla base dei costi disponibili e, ove ritenuti congrui e adeguati, dei tariffari regionali esistenti, provenienti e rappresentativi di tutto il territorio nazionale; pertanto il legislatore non esonerava l’amministrazione dalla ricostruzione dei costi in relazione ad un campione sufficientemente rappresentativo della intera realtà delle strutture pubbliche e private presenti ed operanti in tutte le regioni