Pubblicato il 15/02/2021

N. 01375/2021REG.PROV.COLL.

N. 00398/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 398 del 2013, proposto da
B B, B L, B H, C A, D S, E B J, E H A, E W M, G A, H H, Immobiliare B.G. s.a.s. di Braglia Giorgio &
C., in persona del legale rappresentante, K K J, M A, M R, N A, T H, rappresentati e difesi dall’avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Sassuolo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annamaria Grasso e Francesca Giuffrè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso quest’ultima, in Roma, alla Via dei Gracchi, n. 39

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, n. 379 del 30 maggio 2012, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione comunale intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2021 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176) il Cons. Roberto Politi;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espongono gli appellanti di aver impugnato dinanzi alla Sede di Bologna del T.A.R. dell’Emilia-Romagna, con ricorso N.R.G. 1124 del 2005, il provvedimento con il quale il Comune di Sassuolo aveva ordinato, nell’esercizio dei poteri contingibili ed urgenti, ad Immobiliare Enne s.a.s. di Mazzi Paolo &
C. (nella qualità di amministratrice del Condominio S. Matteo, sito in Sassuolo, alla Via S. Pietro, n. 6), ai proprietari degli immobili ed a qualsiasi altra persona si trovasse ad occupare in qualsiasi modo ed a qualsiasi titolo anche temporaneamente e precariamente gli stessi locali, di rilasciare l'immobile stesso entro il 16 giugno 2005, con espresso divieto di rientrarvi.

A sostegno della proposta impugnativa, i ricorrenti di prime cure deducevano: violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per sviamento, illogicità, carenza e contraddittorietà della motivazione, sproporzionalità e mancanza dei presupposti del pericolo attuale.

Costituitasi l’Amministrazione comunale di Sassuolo, il Tribunale ha respinto il ricorso con sentenza n. 379 del 30 maggio 2012.

2. Avverso tale pronuncia, è stato interposto appello, notificato il 14 gennaio 2013 e depositato il successivo 21 gennaio, con il quale sono stati articolati i seguenti motivi:

2.1) Errata ed omessa valutazione dei motivi proposti nel ricorso di primo grado

Lamentano gli appellanti che l’atto gravato dinanzi al Tribunale emiliano sia illegittimo in relazione all’affermata carenza dei presupposti legittimanti l’adozione di provvedimento contingibile ed urgente, nonché a fronte del ristretto arco temporale concesso per procedere allo sgombero del suindicato immobile.

Nell’osservare come il Comune abbia proposto agli occupanti di acquisire in proprietà gli alloggi, viene denunciato uno sviamento della causa tipica, atteso che la realizzazione di tale intendimento avrebbe dovuto essere assistita dall’esercizio di un potere di carattere ablatorio;
ulteriormente osservandosi che, laddove la finalità dell’intervento fosse consistita nell’esigenza di riqualificare l’immobile e l’area ad esso adiacente, lo strumento utilizzabile avrebbe dovuto essere individuato nelle disposizioni all’uopo dettate dalla legge regionale dell’Emilia-Romagna, n. 19 del 1998.

Sarebbe, inoltre, mancata la comunicazione di avvio del procedimento, con riveniente violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990;
né sarebbe stata offerta comunicazione dei provvedimenti del Questore di Modena, richiamati nel provvedimento sindacale gravato.

2.2) Illogicità, carenza e contraddittorietà del provvedimento in parte motiva

Assume parte ricorrente che la relazione resa dalla A.S.L. di Modena, nella quale si dà atto della presenza di situazioni di antigienicità degli alloggi, abbia contenuto generico.

2.3) Eccessività e sproporzionalità del provvedimento in relazione alla situazione di fatto

Non sarebbe stata dimostrata – né, altrimenti, dimostrabile – la presenza di un comprovato pericolo di crollo immediato, o comunque ricollegabile alla staticità dell’immobile;
e, anche in presenza dei profili di potenziale pregiudizio illustrati nella gravata ordinanza, la situazione che si è inteso fronteggiare non si sarebbe determinata improvvisamente, ma avrebbe risalente collocazione temporale: conseguentemente, ben potendo essere fronteggiata con i mezzi ordinari.

Nell’osservare che, con deliberazione del Consiglio Comunale di Sassuolo n. 51 del 1° luglio 2008, sia stato approvato il progetto preliminare relativo alla “Riqualificazione dell’area tra le vie S. Pietro, S. Matteo e S. Luigi, con demolizione del fabbricato esistente in via S. Pietro n. 6 e costruzione di immobili da destinare a sede della Polizia Municipale e della Croce Rossa Italiana”, espongono gli appellanti di non aver accettato l’indennità di esproprio fissata dalla procedente Amministrazione.

2.4) Carenza di motivazione, illogicità della sentenza appellata. Carenza di istruttoria

Contestano, poi, gli appellanti, i presupposti di legittimità dell’avversata determinazione comunale, per come nella sentenza gravata individuati nelle risultanze delle segnalazioni dell’Azienda U.S.L. di Modena, del dirigente del Servizio dei Lavori Pubblici del Comune di Bologna, dei Vigili del Fuoco e del Corpo di Polizia Municipale, i quali avrebbero attestato il “grave degrado e insalubrità” del manufatto ed una “verificata instabilità dell'edificio”.

Nel lamentare, da ultimo, l’ingiustizia e la carenza di proporzionalità della condanna alle spese di lite pronunziata dal giudice di prime cure (€. 8.844,69 oltre I.V.A. e C.P.A.), conclude la parte per l’accoglimento dell’appello;
e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.

3. In data 25 maggio 2018, l’Amministrazione comunale di Sassuolo si è costituita in giudizio;
e, con memoria depositata in atti alla data del 7 gennaio 2019, ha evidenziato che:

- solo nove degli appellanti hanno sottoscritto l’istanza di fissazione dell’udienza di merito, ex art.82 c.p.a. (conseguentemente, essendosi maturata la perenzione nei confronti degli altri);

- tra essi, è ricompreso anche il sig. B H, per il quale il T.A.R. di Bologna aveva dichiarato la perenzione (non potendo, quindi, quest’ultimo sottoscrivere il presente appello, con riveniente inammissibilità del mezzo, in parte qua).

Nel merito, il Comune ha confutato la fondatezza delle doglianze articolate con l’atto introduttivo, conclusivamente chiedendo la reiezione dell’appello.

4. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 2 febbraio 2021.

DIRITTO

1. Va, in primo luogo, osservato che con l’appellata sentenza, il T.A.R. dell’Emilia-Romagna ha dichiarato perento il ricorso innanzi ad esso presentato, per non avere i seguenti ricorrenti di prime cure:

- Aitzaoui Othmane

- Benabou Abdelouahab

- B H

- Chiboubi Chahid

- El Ouhabi Souhaib

- El Mgahitri Mohamed

- Fadili Abdelaziz

- Graibi Lahcen

- Leyachaa Abdelmajid

- La Padula Alfonso

- M A

- Nafil Nourredine

- Rouchi Aziz

- Saidi Hamid

- Sbarghoua Abdellah

- Sofi Mohammed

- T H

- Visciola Adolfo

- Whari Mohamed

presentato istanza di fissazione d’udienza nel termine di cinque anni, ex art. 82 c.p.a.

Nell’osservare come tale capo di sentenza non abbia formato, ad opera della parte appellante, oggetto di impugnazione, va rilevato come, nel novero dei suindicati ricorrenti di prime cure, per i quali il ricorso è stato dichiarato perento, rientrino anche i signori B H, T H e M A, odierni appellanti: limitatamente ai quali, conseguentemente, il presente mezzo va dichiarato inammissibile.

2. In secondo luogo, si osserva che, rispetto al novero degli appellanti – per come in epigrafe nominativamente indicati) soltanto i signori:

- B L

- B H (per il quale, peraltro, l’appello va dichiarato inammissibile, giusta quanto indicato al precedente punto 1.)

- E B J

- E H A

- Immobiliare B.G. s.a.s. di Braglia Giorgio &
C.

- K K J

- M R

- N A

hanno presentato domanda di fissazione di udienza.

Conseguentemente, non può omettere il Collegio di pronunziare la perenzione del presente mezzo di tutela, con riferimento ai seguenti altri appellanti:

- B B

- C A

- D S

- E W M

- G A

- H H

i quali hanno omesso di presentare istanza di fissazione di udienza, ai sensi dell’art. 71 c.p.a.

3. Come sopra delimitata, rispetto alle indicate posizioni soggettive, la procedibilità dell’appello, si rileva come, con atto depositato in data 29 gennaio 2021, sia stata dichiarata, dal procuratore in giudizio della parte, la sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione della controversia, con riferimento – fra gli altri – ai signori B L, B H, E B J, E H A, K K J, N A, nonché ad Immobiliare B.G. s.a.s. di Braglia Giorgio &
C.

Va, preliminarmente sul punto, precisato che per gli altri appellanti, i quali hanno, con tale atto, parimenti rappresentato carenza di interesse alla decisione nel merito della presente controversia (i signori B B, C A, D S, E W M, G A, H H e T H) l’appello è, alla stregua di quanto precedentemente rilevato al punto 2., perento;
mentre per il solo sig. T H va ribadita, giusta quanto indicato al precedente punto 1., l’inammissibilità del proposto mezzo di tutela.

Per essi, conseguentemente, l’istanza come sopra presentata non è suscettibile di delibazione.

Dichiara conseguentemente il Collegio, limitatamente ai signori B L, E B J, E H A, K K J, N A, nonché ad Immobiliare B.G. s.a.s. di Braglia Giorgio &
C. (e con esclusione del sig. B H, per il quale, si ribadisce, l’appello va dichiarato inammissibile: cfr. punto 1.) l’improcedibilità del presente mezzo di tutela, per sopravvenuta carenza di interesse.

4. Residua, dal novero degli originari appellanti, la sola posizione relativa al sig. M R, relativamente al quale è stata depositata in atti, alla data del 29 gennaio 2021, dichiarazione di rinuncia al mandato da parte del procuratore in giudizio dello stesso.

In ragione della esclusa valenza ostativa, ai fini del decidere rilevata dalla circostanza da ultimo indicata, l’appello può senz’altro – quantunque con riferimento alla sola posizione del sig. M R – formare oggetto di delibazione.

4.1 Quanto alle censure articolate avverso l’appellata sentenza di prime cure, va rammentato come sia stata impugnata, dinanzi al T.A.R. dell’Emilia-Romagna, l’ordinanza del Sindaco di Sassuolo, in data 7 giugno 2005, con la quale veniva disposto, entro il successivo 16 giugno, l’immediato sgombero degli appartamenti ubicati nel “Condominio S. Pietro” in Sassuolo, alla via S. Pietro.

A fondamento dell’esercizio del potere extra ordinem (trattasi, infatti, di ordinanza contingibile ed urgente, adottata ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. 267 del 2000) rileva – come osservato dal giudice di primo grado (e dimostrato dai rilievi documentali nel corso di tale giudizio depositati) la situazione di grave degrado ed insalubrità ambientali già da tempo caratterizzante l’anzidetto condominio.

Tale situazione aveva, in particolare, formato oggetto di segnalazione da parte della Azienda U.S.L. di Modena - Servizio igiene pubblica (nota del 24 maggio 2005), del Dirigente del Servizio Lavori Pubblici del Comune di Sassuolo (verbale di sopralluogo in data 31 maggio 2005).

Inoltre, sia il Comando dei Vigili del Fuoco, sia il Corpo di Polizia Municipale, da tempo (si confrontino le note inviate dal Comune all’amministrazione condominiale il 28 agosto 2004 ed il 5 ottobre 2004) avevano evidenziato la presenza di situazioni di pericolo per l’incolumità delle persone, derivanti dal distacco di grossi frammenti di guaina bituminosa dalla copertura del fabbricato in questione, da perdite d’acqua, dalla mancanza di estintori dalle tubature, nonché dalla verificata instabilità dell’edificio.

4.2 Per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex multis, Sez. II, 20 dicembre 2019, n. 8634), il potere previsto dall’anzidetta disposizione del T.U.E.L. (in precedenza, rinvenibile nell’art. 38 della legge 8 giugno 1990, n. 142) può essere esercitato per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini in materia di sanità ed igiene, ovvero per ragioni di edilizia e di polizia locale.

I presupposti per l’adottabilità dei provvedimenti contingibili e urgenti sono costituiti:

- dalla impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (l’urgenza);

- dalla impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (la contingibilità).

Condizioni imprescindibili per l’adozione dell’ordinanza sindacale di che trattasi sono, dunque, la necessità, intesa come situazione di fatto che rende indispensabile derogare agli ordinari mezzi offerti dalla legislazione, tenuto conto delle presumibili serie probabilità di pericolo nei confronti dello specifico interesse pubblico da salvaguardare, nonché l’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 2019, n. 6951).

Il potere in discorso, come si è visto volto a fronteggiare situazioni di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, trova legittima espansione in presenza di un preventivo accertamento della situazione, fondato su prove concrete e non su mere presunzioni.

I sopra indicati presupposti non ricorrono, laddove il Sindaco possa fronteggiare la situazione con rimedi di carattere corrente nell’esercizio ordinario dei suoi poteri, ovvero laddove la situazione possa essere prevenuta con i normali strumenti apprestati dall’ordinamento.

Il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente trova, per effetto delle riferite coordinate interpretative, fondamento nella dimostrata presenza dell’esigenza di fronteggiare con immediatezza una situazione di natura eccezionale ed imprevedibile (in attesa dell’adozione delle misure ordinarie), ovvero una condizione di pericolo imminente al momento dell’adozione dell’ordinanza, indipendentemente dalla circostanza che la situazione di emergenza sia sorta in epoca antecedente.

4.3 Quanto alla fattispecie all’esame, è incontestata la presenza di una situazione di pericolo connotata da attualità e gravità (e, quindi, di un rischio concreto di un danno grave e imminente), in ragione dell’acclarata situazione di degrado igienico-ambientale e di precarietà strutturale, denotante l’immobile precedentemente indicato.

Deve, al riguardo, disattendersi la censura con la quale è stata denunciato l’omesso, previo, svolgimento di idonei approfondimenti istruttori, atteso che, come sopra sottolineato, l’adozione dell’atto de quo è stata preceduta dallo svolgimento di un complesso di rilievi, emergenti anche da accertamenti effettuati in loco, dimostranti la presenza di condizioni che rendevano indifferibile un intervento idoneo a scongiurare il prodursi di conseguenze pregiudizievoli – sotto il profilo igienico-ambientale, nonché con riferimento alla incolumità delle persone – rivenienti dalla presenza abitativa nel Condominio sito in Sassuolo, alla Via San Pietro n. 6.

4.4 Neppure condivisibile è l’ulteriore doglianza, con la quale parte appellante lamenta l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, conclusosi poi con l’adozione della determinazione in prime cure gravata, conseguentemente assumendo la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

In proposito, si deve osservare che l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento va escluso in presenza di atti contingibili e urgenti, proprio in ragione della natura “urgente” del provvedimento.

Peraltro, l’art. 21- octies , comma 2, seconda parte, della legge 7 agosto 1990 n. 241 dispone che “ il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Ne consegue che la natura di atto doveroso e vincolato nel contenuto dell’ordinanza contingibile e urgente, fa sì che la stessa non debba essere preceduta da avviso di avvio del relativo procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. I, 24 maggio 2018, n. 1382/2018;
nonché Sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2227 e 26 settembre 2008, n. 4659;
Sez. V, 19 settembre 2008, n. 4530), atteso che l’eventuale partecipazione procedimentale dei soggetti da tale determinazione interessati è insuscettibile di mutare il contenuto del provvedimento.

4.5 Contesta, poi, parte appellante, che l’atto gravato sia illegittimo per sviamento di potere, in quanto “sostanzialmente” preordinato all’acquisizione della proprietà dell’immobile alla mano pubblica, poi realizzatasi per effetto di una procedura ablatoria.

In proposito, va osservato come, in esito al disposto sgombero dell’immobile, le unità immobiliari hanno formato oggetto di una procedura di espropriazione, posta in essere dall’Amministrazione in seguito alla valutata esigenza di procedere alla riqualificazione dell’area dove insisteva il condominio sopra indicato ed al fine di ivi realizzare la sede della Croce Rossa e della Polizia Municipale.

A tale fine, previa ridefinizione urbanistica della vocazione dell’area, veniva imposto sulla stessa un vincolo preordinato all’esproprio (con contestuale dichiarazione di pubblica utilità), eseguito nel maggio del 2009 e seguito dall’abbattimento del fabbricato.

Fissato dall’Amministrazione l’ammontare delle indennità spettanti ai soggetti vantanti su porzioni dell’immobile anzidetto situazione dominicale, taluni di essi (fra i quali gli attuali appellanti) presentavano opposizione dinanzi alla Corte d’Appello di Bologna;
la quale, con sentenze rese fra il 2017 ed il 2018 (depositate in atti dalla difesa comunale in data 28 dicembre 2018), ha rideterminato le indennità spettanti agli attori sulla base di una quantificazione operata con l’ausilio di una C.T.U.

Di quanto sopra dato conto, quanto allo sviluppo della vicenda ablatoria indicata negli scritti delle parti, osserva il Collegio che il complesso di condizioni che ha dato luogo all’adozione del gravato ordine contingibile ed urgente appare insensibile rispetto al suindicato procedimento espropriativo: il quale, se è intervenuto sulla base di una successiva determinazione comunale volta ad imprimere rinnovata vocazione (e funzionalizzazione) all’area (già) occupata dal condominio, non riverbera alcuna valenza inficiante (come, incondivisibilmente, sostenuto dalla parte appellante) sull’esercizio di un potere, altrimenti veicolato dalla presenza di una situazione suscettibile di integrare legittimo fondamento all’adozione di un’ordinanza extra ordinem.

5. La rilevata infondatezza delle doglianze articolate con il presente mezzo di tutela, impone – si ribadisce, limitatamente alla sola posizione del sig. M R – la reiezione dell’appello;
e ciò anche con riferimento all’ultimo dei motivi di censura con tale mezzo articolato, attesa la rilevata incondivisibilità delle doglianze mosse avverso la regolazione delle spese di lite, di cui alla sentenza di prime cure.

6. Sussistono, in ragione della particolarità della controversia, giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.