Pubblicato il 19/04/2019

N. 02551/2019REG.PROV.COLL.

N. 00459/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 459 del 2016, proposto da
Casa di Cura e di Riposo San Luca S.p.A e Policlinico San Luca S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocato F C, con domicilio eletto presso lo studio Silvia Villani in Roma, via Asiago, 8/2;

contro

Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati G P e M P, con domicilio eletto presso lo studio G P in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
Casa di Cura Villa Igea S.p.A e Nuova Casa di Cura Sant'Anna S.r.l. non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il PIEMONTE - TORINO: SEZIONE I n. 1754/2015, resa tra le parti, concernente le delibere regionali relative alla revisione e alla determinazione dei tetti di spesa per gli anni 2014 e 2015;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2019 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati F C e M P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in appello indicato in epigrafe, le Società Casa di Cura e di Riposo San Luca e Policlinico San Luca propongono appello avverso la sentenza del Tribunale di prime cure, che, pronunziando sui ricorsi n. RG 1278 del 2014 e 142 del 2015, previa loro riunione, ha respinto il ricorso introduttivo del primo ed ha dichiarato improcedibili i motivi aggiunti proposti sullo stesso, nonché il ricorso n. 142 del 2015 ed i relativi motivi aggiunti.

Quanto al ricorso n. 1278 del 2014, esso era proposto per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale piemontese 4 agosto 2014, n. 46-233, con i relativi allegati, avente ad oggetto: " sospensione, revoca e disapplicazione di atti relativi alla revisione della rete ospedaliera, appropriatezza, attribuzione di incarichi di struttura nelle A.S.R., regolamentazione dei rapporti con gli erogatori privati " e di tutti gli atti o provvedimenti antecedenti, presupposti, preparatori, successivi, consequenziali o comunque connessi, ancorché non conosciuti;
e con i motivi aggiunti depositati il 7 febbraio 2015, per l'annullamento della delibera G.R. n. 22-916 del 19 gennaio 2015, avente ad oggetto la “ definizione dei tetti di spesa provvisori per il 2015 per l’acquisto di prestazioni sanitarie dai privati ” e di tutti gli altri atti presupposti, preparatori o conseguenti.

Quanto al ricorso n. 142 del 2015, era proposto per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale piemontese 19 novembre 2014, n. 1-600, avente per oggetto l’" adeguamento della rete ospedaliera agli standard della legge 135/2012 e del Patto per la salute 2014/2016 e linee di indirizzo per lo sviluppo della rete territoriale " e di tutti gli atti a quella presupposti, ovvero preparatori e conseguenti;
e, con motivi aggiunti depositati in data 12 marzo 2015, per l’annullamento della delibera n.

1-924 del 23 gennaio 2015, avente ad oggetto “ integrazione della dgr 1-600 del 19.11.2014” .

Deduce parte appellante i motivi di seguito esposti.

1-A - Quanto alla declaratoria di improcedibilità del ricorso n. 142/2015 R.G. e dei relativi motivi aggiunti, poiché l’affermazione del primo giudice secondo cui “ il ricorso risulta improcedibile per la parte relativa al budget 2015-2016-2017, in quanto nel presente giudizio non è stata impugnata la delibera 6 luglio 2015, n. 67-1716, che rappresenta il provvedimento conclusivo del procedimento di revisione del piano sanitario, relativamente al suddetto triennio e in cui, come sopra detto, sono confluite le dd.G.r. n. 1-600/2014, n. 22-916/2015, n. 1-924/2015 e n. 43-1272/2015 ” sarebbe errata essendo stato informato il Tribunale della proposizione di autonomo ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio unitamente al d.m. n. 70 del 2015 (R.G. n. 12280/2015) (in sede di discussione all’udienza del 29 ottobre 2015), ma anche in violazione dell’art. 73 c.p.a.. La Regione, infatti, alle pagg. 5 e 6 della propria memoria 28 settembre 2015 aveva introdotto tale rilievo asseritamente solo con riferimento al giudizio n. 1278/2014 R.G. e, dunque, alle sole dd.G.r. 4 agosto 2014, n. 46-233 e 19 gennaio 2015, n. 22-916.

Di tal ché chiede la parte appellante l’annullamento della sentenza ed il rinvio al primo giudice.

L’eccezione accolta dal Tribunale di prime cure sarebbe anche erronea ed infondata in fatto, in quanto quella delibera (che non sostituirebbe la d.G.r. 1-600/2014 facendo venir meno l'interesse alla sua caducazione) interesserebbe solo una delle due appellanti (Casa di Cura e di Ricovero San Luca) mentre non concernerebbe il Poliambulatorio San Luca, in relazione al quale è stato assunto altro atto —asseritamente non sostitutivo della d.G.r. 1-600 — tempestivamente impugnato.

1-B - Quanto alla declaratoria di improcedibilità dei relativi motivi aggiunti ed al rigetto del ricorso n. 1278/2014 R.G., in quanto erroneamente – per ciò che è stato già evidenziato - la sentenza, nel paragrafo 5 del diritto, avrebbe disatteso i quattro motivi avanzati nel ricorso originario radicato avverso la d.G.r. 4 agosto 2014, n. 46- 233, giungendo in esito a quello scrutinio alla reiezione del gravame giacché le censure oggetto dei motivi aggiunti (concernenti la d.G.r. 19 gennaio 2015, n. 22-916) sarebbero inammissibili per sopravvenuta carenza di interesse stante " la mancata impugnazione della delibera attuativa del luglio 2015 ”.

2 - Erronea reiezione del primo motivo di ricorso per manifesto travisamento dei contenuti della delibera impugnata, con riferimento al paragrafo 5.2 (pag. 22) che definisce la d.G.r. 46-233/2014 — al fine di negare la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 — “… atto di programmazione sanitaria, che introduce di misure di macroorganizzazione e di razionalizzazione del sistema sanitario… ”. Tale conclusione si scontrerebbe con lo stesso contenuto della delibera, in particolare con il capoverso di pag.-2, per le strutture di ricovero per acuti, e nel secondo di pag. 3 per gli ambulatori, che paleserebbero la natura di semplice intervento transitorio di congelamento della situazione in attesa di scelte future che avrebbero dovuto essere compiute sulla base di indagini istruttorie ancora di là da venire.

3- Assoluta assenza di motivazione della sentenza e travisamento del contenuto del secondo motivo di gravame (e della delibera impugnata), con quale si evidenziava che la motivazione del provvedimento per la parte che sospende l'efficacia a tempo indeterminato della d.G.R. 21 maggio 2014, n. 83-7673 e disapplica sine die la d.d. 481/2014 (implicitamente revocando, con essa, anche la d.G.R. 12 maggio 2014, n. 11-7572), nella parte ove aveva fissato i tetti di spesa delle ricorrenti per gli anni 2014 e 2015, fosse affatto inesistente, in quanto faceva riferimento ad un parere del Ministero della Salute di concerto con quello dell'Economia e Finanze (PIEMONTE-DGPROG-16/01/2014-0000120-P), ignoto alle ricorrenti che, per altro, parrebbe incidere solo sugli aspetti relativi al numero dei posti letto.

La motivazione della sentenza del giudice di prime cure con riferimento all'obbligo di rientro dal disequilibrio finanziario, al parere negativo sul criterio di calcolo degli standard s dei posti letto, e alla necessità di riallineare i parametri introdotti dalla normativa statale – a dire dell’appellante - non sarebbero altro che mere dichiarazioni di intenti non idonee a giustificare la lesione di posizioni soggettive. La delibera n. 46-233/2014, per quanto attiene alla riduzione del budget relativo alle prestazioni di ricovero, richiamerebbe semplicemente i tetti di spesa dell'anno 2013, senza offrire alcuna spiegazione in ordine ai criteri stabiliti per determinare l'ammontare di tale riduzione e il motivo della scelta dell'anno 2013 quale criterio di riferimento per la rideterminazione della spesa consentita. Per di più tale scelta, oltre a non essere stata motivata, sarebbe del tutto illogica giacché – secondo tale prospettazione - riassegna alle ricorrenti dei tetti di spesa, quelli previsti per il 2013, fissati dalla Regione, semplicemente sulla ricognizione della produzione del 2011 (e non sulla base dei budgets assegnati alle strutture per il biennio 2011/2012) e già considerati non rispondenti all'effettivo fabbisogno e rideterminarli con gli accordi 27 febbraio 2014 (docc. 6A e 6B di primo grado).

Non sarebbe comprensibile dunque, come il motivo attinente al taglio dei tetti di spesa possa essere stato rigettato sul fondamento che, con l'atto impugnato, la Regione correttamente abbia rideterminato i posti letto delle strutture: i posti letto delle ricorrenti non sarebbero stati oggetto di alcuna modifica con la d.G.r. 46-233/2014

4 - Assoluta erroneità della sentenza in relazione al rigetto del terzo motivo, con riferimento alla lesione dell’affidamento - paragrafo 5.3 (pagg. 24-25) della sentenza - attraverso il richiamo ad un precedente del medesimo Tribunale (sentenza n. 1323/2015) che sarebbe, invece, relativo ad una fattispecie affatto diversa e particolare in un giudizio attinente al numero dei posti letto a carico del SSR.

5 - Radicale travisamento dei contenuti del quarto motivo e della delibera, incoerenza logica della sentenza sul punto, con riferimento al paragrafo 5.4 (pag. 25) della sentenza, laddove rigetta i rilievi formulati in merito alla quarta censura del ricorso con una motivazione che sarebbe indice della errata ricostruzione dei fatti sottostanti alla res litigiosa e dall'altro sintomo della inconsistenza delle tesi del primo giudice.

Con la predetta censura si evidenziava come la d.G.R. 11-7572 del 12 maggio 2014 e la conseguente d.d. 19 maggio 2014, n. 481, individuassero i tetti di spesa sia per le prestazioni di ricovero e day hospital sia per quelle ambulatoriali, tuttavia il dispositivo della deliberazione non dettava una medesima disciplina per i tetti di spesa per entrambe le attività: il provvedimento del 4 agosto 2014, al contrario avrebbe lasciato intatte tutte le previsioni relative alle prestazioni ambulatoriali (punto 7 del dispositivo e ultimo cpv di pag. 6, lett. a della parte motiva) mentre travolgeva solo quelle concernenti le prestazioni di ricovero e day hospital (punto 9 del dispositivo e ultimo cpv. di pag. 6, lett. c della parte motiva) ripristinando le previsioni del 2013 prima versione.

Nella medesima censura si osservava, poi, che, sempre senza alcuna motivazione, la d.G.r. 46-233 aveva introdotto il divieto di compensazione tra prestazioni ambulatoriali e attività di ricovero (tra le quali sono ricomprese anche quelle di day surgery di tipo C), ponendo nel nulla anche gli accordi intervenuti sul punto con le associazioni.

C- Ulteriore riproposizione dei motivi avanzati sia nel ricorso n. 142/2015 R.G. e dei relativi motivi aggiunti sia dei motivi aggiunti del ricorso n. 1278/2014 R.G. di categoria.

Cl- Le censure avanzate nel ricorso n. 142/2015 R.G. e dei relativi motivi aggiunti.

I- Rilievi introdotti nel ricorso in relazione alla d.G.r. 1-600/2014.

1. Violazione degli artt. 25, comma 2, e 28, comma 1 lett. a, dello Statuto della Regione Piemonte di cui alla l. reg. 4 marzo 2005, n.