Pubblicato il 18/05/2021

N. 03880/2021REG.PROV.COLL.

N. 05919/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5919 del 2013, proposto dalla società Pezzetta S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G C, F C e P M, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato P M in Roma, piazza dell’Orologio, n. 7,

contro

- la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, in persona del Presidente in carica pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati B C e E V, elettivamente domiciliata presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione, sito in Roma, Piazza Colonna, n. 335;
- l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituitasi in giudizio;

nei confronti

delle ditte Friulikiwi Cooperativa Produttori Actinidia e Frutti Diversi del Friuli Venezia Giulia - Rauscedo Soc.Coop.Agr., Vivai Cooperativi Rauscedo Società Cooperativa Agricola, La Vecje Salumerie Snc di Presacco G. &
C. ed il signor Loris Pantarotto quale titolare dell’impresa individuale Salumificio Pantarotto di P L, non costituitisi in giudizio,

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del T.a.r. per il Friuli-Venezia-Giulia (Sezione I), n.53 del 6 febbraio 2013, resa tra le parti, concernente un provvedimento di rigetto di un’istanza di concessione del contributo per l’attuazione del programma di sviluppo rurale Friuli Venezia Giulia 2007-2013.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 marzo 2021 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con l. 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70) il consigliere Giovanni Sabbato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 482/2012, proposto innanzi al T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, la società Pezzetta S.r.l. (di seguito la società), operatrice del settore lattiero caseario, aveva chiesto l’annullamento del provvedimento del 2 ottobre 2012, con il quale la Regione Friuli Venezia Giulia escludeva la sua domanda di ammissione di aiuto ad accesso individuale, a valere sulla “ Misura 123 - Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali azione 1 - Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli”, del Programma di sviluppo rurale 2007-2013 della regione Friuli Venezia Giulia ”, siccome ritenuta inammissibile atteso che il rilascio a portale della domanda era avvenuto in data 3 maggio 2012 e quindi in data successiva alla presentazione della domanda cartacea, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 16, commi 2 e 4, del bando.

2. La società aveva esteso l’impugnativa ai seguenti ulteriori atti:

- al Decreto del Direttore del Servizio investimenti aziendali e sviluppo agricolo del 5 novembre 2012 di approvazione della graduatoria delle domande presentate con le modalità ad accesso individuale;

- al Decreto del Direttore del Servizio sviluppo rurale del 23 gennaio 2012, nella parte in cui prevedeva tale prescrizione;

- in via subordinata, al Decreto del Presidente della Regione del 28 febbraio 2011, nella parte in cui consentirebbe che il bando possa prevedere la medesima prescrizione.

3. A sostegno dell’impugnativa aveva dedotto, in particolare, che la domanda era stata già inviata per via informatica al SIAN (“ Sistema Informatico Agricolo Nazionale ”), con l’attribuzione del relativo codice a barre, e questo avrebbe determinato l’immodificabilità del testo cosicché l’ulteriore adempimento richiesto, costituito dal rilascio a portale, non solo sarebbe in contrasto con la possibilità, riconosciuta in ambito comunitario, di correggere la domanda, ma sarebbe anche irrazionale ed ingiustificato.

4. Costituitesi la Regione e le ditte controinteressate La Vecje Salumerie S.n.c. di Presacco G. &
C. e Salumificio Pantarotto di P L, il Tribunale amministrativo adìto ha respinto il ricorso ed ha compensato le spese di lite.

5. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che il “ procedimento diviene irreversibile solo dopo il rilascio a portale, che quindi corrisponde al vero e proprio invio al sistema SIAN, dal momento che solo dopo il rilascio la domanda risulta consultabile da parte degli uffici preposti all’istruttoria ”.

6. Avverso tale pronuncia la società ha interposto appello, notificato il 25 luglio 2013 e depositato il 30 luglio 2013, lamentando, attraverso cinque motivi di gravame (pagine 9-25) coi quali ha riproposto i motivi di primo grado ritenuti non adeguatamente vagliati, quanto di seguito sintetizzato:

I) il T.a.r. sarebbe incorso in errore non avendo considerato che la società aveva inoltrato la domanda al SIAN, previa compilazione del relativo modulo, con conseguente rilascio del codice a barre che ne determinava l’immodificabilità;
il rilascio a portale non è un adempimento contemplato dal Regolamento generale a pena d’inammissibilità;
il T.a.r. sarebbe caduto in errore per non avere compreso che la funzione “ annulla barcode ”, pur esistendo, non consente affatto di riaprire la domanda e modificarne i contenuti, se non attraverso la presentazione di una nuova e diversa domanda con un nuovo e diverso barcode ;
inoltre la possibilità, attraverso il rilascio a portale, di rendere visibile il fascicolo anche agli uffici centrali, esula dal momento della presentazione e attiene ad un aspetto organizzativo interno non sanzionabile con la inammissibilità della domanda stessa;
erronea poi sarebbe l’affermazione del T.a.r. secondo cui solo con il rilascio a portale la domanda diventa immodificabile in quanto anche dopo la presentazione della stessa in formato cartaceo (stampata e rilasciata), è possibile variarne i contenuti attraverso la funzione “ rettifica domanda ”;
il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere due le domande, di cui una cartacea e l’altra a portale, in quanto una sola sarebbe la domanda ed è quella cartacea;

II) il T.a.r. non si sarebbe espresso in ordine alla censura della illegittimità del bando per avere previsto una sanzione d’inammissibilità per un adempimento, il rilascio a portale entro la data di consegna della domanda cartacea, che il Regolamento generale (art. 13, comma 3) riserva esplicitamente alla presentazione tardiva della sola domanda cartacea;

III) il T.a.r. sarebbe caduto in errore nel non aver considerato che, una volta attribuito alla domanda il codice a barre individuale (che attesta la presentazione della stessa domanda al SIAN) la domanda non è più modificabile nel senso che a quel codice a barre non può che corrispondere solo quella domanda presentata in formato cartaceo;

IV) erronea sarebbe anche la statuizione reiettiva della censura con la quale si lamentava la violazione dell’art. 90 del Regolamento di attuazione del PSR 2007 – 2013, ove consente di correggere la domanda “ in caso di errori palesi riconosciuti dalle autorità competenti ”, tanto più che il rilascio a portale è, in effetti, avvenuto il giorno dopo la presentazione della domanda cartacea, così realizzando il fine proprio di tale adempimento;

V) si ripropone la censura, avanzata in via subordinata, secondo cui, ove il Regolamento generale venisse interpretato nel senso auspicato dall’Amministrazione, questo si rivelerebbe illegittimo per prevedere l’imposizione, a pena d’inammissibilità, di un adempimento che non realizza il fine avuto di mira dall’Amministrazione ovverosia garantire la immodificabilità assoluta della domanda.

7. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati e la conseguente riammissione della domanda di aiuto alla procedura.

8. In data 12 dicembre 2012, la Regione Friuli Venezia Giulia si è costituita in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per la reiezione dell’opposto gravame per la considerazione, tra l’altro, che solo dopo il rilascio a portale la domanda informatica può considerarsi completata perché non può più essere modificata.

9 In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno svolto difese scritte, anche in replica, insistendo per le rispettive conclusioni. Parte appellante ha ulteriormente evidenziato che la funzione “ annulla barcode ” non consente affatto di riaprire la domanda e modificarne i contenuti, se non attraverso la presentazione di una nuova e diversa domanda con un nuovo e diverso barcode , fermo restando che anche le domande rilasciate a portale sarebbero suscettibili di rettifica;
ne consegue, a parere dell’appellante, che il momento centrale sarebbe rappresentato dalla presentazione della domanda in formato cartaceo, tant’è che non è prevista la sottoscrizione digitale della stessa e l’art. 13, comma 3 della disciplina regolamentare dispone che solo la domanda presentata in copia cartacea fuori termine è inammissibile e deve essere restituita al richiedente;
si conclude anche formulando istanza istruttoria per acquisire la relazione a firma dell’agronomo C R di Udine, con in allegato un estratto del “ Manuale Operativo Utente del SIN – Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo in Agricoltura ”;
in sede di replica l’appellante ha ribattuto alle articolazioni difensive di controparte rimarcando che soltanto in questa sede di giudizio si sarebbe opposta l’ulteriore ragione ritenuta ostativa alla partecipazione dell’appellante e cioè che la domanda sarebbe tardiva anche rispetto al termine di scadenza del bando (2 maggio 2012) siccome non menzionato nel provvedimento di rigetto. Parte appellata, a sua volta, evidenzia che la presentazione della domanda cartacea non può reputarsi sufficiente cosicché, rendendosi necessario il rilascio a portale, la domanda sarebbe tardiva rispetto al termine finale del 2 maggio 2012.

10. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 30 marzo 2021, è stata ivi trattenuta in decisione.

11. L’appello è infondato.

11.1 Parte appellante deduce che i termini per la presentazione della domanda ex art. 16, comma 3, del bando (“ La domanda individuale in forma cartacea deve pervenire, al protocollo dell’ufficio attuatore, entro le ore 12.00 del novantesimo giorno dalla pubblicazione del bando, salvo eventuali proroghe concesse dall’AdG ”) farebbero riferimento, esclusivamente, alla domanda cartacea, e non al rilascio a portale. Controparte, d’altro canto, osserva che non può considerarsi ammissibile la domanda cartacea ai sensi dell’art. 17 del regolamento, dato che la fase di presentazione della domanda di aiuto si conclude con il deposito del cartaceo, ma la domanda in tale formato deve essere la copia stampata e rilasciata della domanda informatica. Il “ rilascio a portale ”, secondo tale prospettazione, non sarebbe affatto un adempimento meramente formale ma costituirebbe di fatto “ la protocollazione a livello di sistema informatico agricolo nazionale ”. Si conclude osservando che se la domanda informatica non è stata proposta correttamente in quanto mancante del rilascio, non può considerarsi altrettanto correttamente presentata quella cartacea.

11.2 Venendo al merito del gravame, in particolare ai primi tre motivi suscettibili di trattazione congiunta, è dato rilevare che la questione sollevata dall’appellante attiene ad un profilo sostanziale, legato alla rilevanza del rilascio a portale rispetto alla presentazione della domanda nell’ottica della sua possibile o meno modificabilità.

La tesi prospettata dall’appellante e diffusamente argomentata non può però essere condivisa, in quanto la previsione di bando, la cui violazione è stata contestata con il provvedimento impugnato in prime cure, è da reputare del tutto perspicua nel prevedere la inammissibilità della domanda quando il rilascio a portale non sia avvenuto entro la data in cui ha avuto luogo la presentazione della stessa in formato cartaceo. In tal senso si esprime, infatti, l’art. 16, comma 2, della lex specialis con una disposizione che risulta coerente con quanto statuito dall’art. 13 del Regolamento generale di attuazione del Programma di sviluppo rurale 2007-2013 della Regione Friuli Venezia Giulia, approvato con decreto del Presidente della Regione 28 febbraio 2011, n. 40, che, pur non prevedendo espressamente una ipotesi di inammissibilità, statuisce che “ il rilascio a portale avviene entro il termine indicato nel bando ”;
si utilizza così una formula che, sebbene non discorra esattamente delle conseguenze patologiche che derivino da tale violazione, si mostra del tutto chiara ed inequivoca nell’introdurre detto sbarramento temporale. Invero, alla disciplina regolamentare compete l’elaborazione delle regole generali che presiedono alla formazione dei bandi di gara mentre è demandata a quest’ultima la definizione della procedura con l’enucleazione di specifiche e dettagliate ipotesi di inammissibilità della domanda di partecipazione prospettando così ai potenziali candidati le conseguenze che possono derivare dalla violazione dei termini ovvero delle modalità ivi indicati, coerentemente con le previsioni sovraordinate del regolamento. La inequivoca previsione di bando - laddove statuisce che “ Il rilascio a portale, a pena di inammissibilità della domanda, deve avvenire entro e non oltre la data di consegna della copia cartacea della domanda al protocollo dell’ufficio attuatore ” - quindi impedisce di riguardare la vicenda in un’ottica sostanzialistica che conduca alla neutralizzazione della portata preclusiva dell’anzidetta disposizione e pertanto le deduzioni dell’appellante risultano infondate. Secondo un consolidato orientamento pretorio, infatti, mediante l’attività interpretativa non si può giungere “ ad attribuire ad una disposizione del bando un significato ed una portata diversa e maggiore di quella che risulta dal testo stesso, in tal caso violandosi il rigoroso principio formale della lex specialis, posto a garanzia dei principi di cui all’art. 97 Cost. ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 dicembre 2020, n.8031; id ., sez. III, 20 aprile 2015, n. 1993). Ad ogni modo, anche a voler trascorrere sul piano sostanziale per verificare l’effettiva sussistenza della verosimile esigenza sottesa alla statuizione di bando violata, che è quella di far coincidere la presentazione della domanda col momento in cui essa è divenuta ormai immodificabile, deve condividersi quanto sul punto osservato dal T.a.r. nel senso che l’adempimento costituito dal “ rilascio a portale ” risponde ad una precisa esigenza che è quella di far coincidere la visibilità nel sistema SIAN ai funzionari dell’ente preposto all’istruttoria con il momento in cui la domanda non è più suscettibile di modifiche sostanziali. Non convince del contrario quanto dedotto dall’appellante, secondo cui la domanda non potrebbe essere più modificata già col rilascio del codice a barre, in quanto lo stesso appellante ammette che apportare modifiche sarebbe pur sempre possibile sia pure con la generazione di un nuovo codice in sostituzione del precedente, da rimuovere con un apposito comando. Non si tratta, infatti, esattamente di una nuova domanda quanto della sostituzione di quella precedente siccome riferibile al medesimo operatore economico, originando così una vicenda novativa del tutto assimilabile, sul piano effettuale, a quella modificativa. Nemmeno può fondatamente assumersi che l’esigenza sottesa alla previsione di bando applicata sarebbe meramente organizzativa, siccome correlata alla visibilità della domanda sul SIAN, in quanto, come ha rappresentato in dettaglio parte appellata nel corso del giudizio di prime cure, la presentazione della domanda di aiuto con modalità informatica non riflette l’esigenza, adombrata dall’appellante, di semplice alleggerimento delle incombenze d’ufficio quanto di immediata sottoposizione a verifica delle domande attraverso il sistema integrato di gestione e controllo previsto dalla normativa comunitaria. La Regione ha evidenziato, al riguardo, di avere stipulato un protocollo d’intesa con l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (Ag.E.A.) quale Organismo Pagatore degli aiuti previsti dalle disposizioni comunitarie a carico del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale, col quale la Regione si è impegnata ad avvalersi dei servizi informatici messi a disposizione da Ag.E.A. sul portale SIAN. Ne deriva, concludendo sul punto, che l’adempimento richiesto (“ rilascio a portale ”) risponde all’esigenza, obiettiva ed indeclinabile, di consentire la sottoposizione a verifica immediata delle domande di aiuto su piattaforma informatica.

11.3 Infondato è anche il quarto motivo, col quale si deduce il mancato riconoscimento dei presupposti applicativi della previsione regolamentare che consente di emendare la domanda degli “ errori ” da cui essa è affetta per il semplice fatto che, nel caso di specie, non si tratta di un mero errore quanto del mancato rilascio della stessa domanda secondo le modalità stabilite dalla disciplina di bando. La ricaduta patologica derivante dalla violazione del richiamato art. 16 non può essere neutralizzata dall’applicazione dell’art. 90 della disciplina regolamentare, come auspica l’appellante, in quanto viene in considerazione, nel caso in esame, non un errore emendabile quanto il mancato inoltro della domanda secondo le modalità informatiche contemplate dalla disciplina di lex specialis .

11.4 Infondato è, infine, il quinto motivo, col quale si deduce che, ove si optasse per la copertura regolamentare della disciplina di bando applicata, il regolamento risulterebbe illegittimo perché introduce una causa di inammissibilità della domanda per un inadempimento che non è in grado di assicurare la sua immodificabilità;
ciò dando seguito a quanto osservato col primo mezzo, e cioè che è possibile apportare delle variazioni anche dopo il rilascio a portale come sarebbe attestato dalla relazione dell’agronomo C R sulla base di quanto descritto nel “ Manuale Operativo Utente ” del SIN Sistema Informativo Nazionale per lo Sviluppo in Agricoltura e della quale si chiede, pertanto, l’acquisizione in sede istruttoria. Anche tale deduzione risulta infondata, cosicché non emergono le esigenze istruttorie evidenziate e la relativa istanza va disattesa, in quanto la eventuale possibilità di apportare delle modifiche alla domanda anche dopo il rilascio al portale non esclude che questo adempimento consacri il momento della protocollazione della domanda, tanto da potersi considerare ormai fuoriuscita dalla sfera di dominio del richiedente.

11.5 Per quanto, infine, attiene alle considerazioni formulate dall’appellante in sede di memoria di replica circa la eccepita inammissibilità delle argomentazioni difensive rese dalla parte appellata in ordine ad un’ulteriore causa di tardività della domanda per violazione del termine (2 maggio 2012) previsto per la sua proposizione siccome non evidenziata in seno all’atto impugnato in prime cure, trattasi di eccezione dalla quale è dato prescindere in quanto la fattispecie descritta dall’art. 16 del bando costituisce un’autonoma ipotesi di inammissibilità della domanda di contributo e che, per le ragioni anzidette, trova adeguato riscontro negli atti di causa.

12. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.

13. Sussistono nondimeno giusti motivi, attesa la complessità della vicenda di causa, per compensare le spese del presente grado di giudizio.