N. 04056/2013REG.PROV.COLL.

N. 08645/2003 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8645 del 2003, proposto da:
Regione Liguria, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv. O S e M C, con domicilio eletto presso l’avv. O S in Roma, via Cosseria, 5;

contro

B E, B L;
R T, B L, G R, B C e B I, rappresentati e difesi dagli avv. C M, S P e G P, con domicilio eletto presso l’avv. G P in Roma, viale Giulio Cesare, 14a/4;

nei confronti di

Cooperativa del Carmine s.c. a r.l.;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LIGURIA, SEZIONE II, n. 00262/2003, resa tra le parti, concernente revoca e recupero del contributo regionale per il recupero di 17 alloggi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 luglio 2013 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi per le parti gli avvocati A. Gessini, su delega dell’avv. O. Sivieri, e G. Pafundi.

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sez. II, con la sentenza n. 262 del 3 marzo 2003, ha accolto il ricorso proposto dagli attuali appellati B E, R T, Boela Luigi e G R per l’annullamento del decreto dirigenziale della Regione Liguria appellante n. 2461 del 19 novembre 2001, della nota n. 4346/164589 del 20 novembre 2001, nonché in particolare delle note nn. 68340/1955 e 112681/3073, respingendo la domanda di risarcimento danni.

Il TAR fondava la sua decisione rilevando, sinteticamente, che gli atti impugnati riguardano il decreto di revoca degli atti di designazione della Cooperativa Del Carmine a r.l. quale soggetto attuatore degli interventi di recupero di edilizia agevolata, di concessione di contributi ex L. n. 457-1978 e l’atto di recupero, nei confronti della medesima cooperativa e dei soci ricorrenti, dei contributi sugli interessi di preammortamento ed ammortamento erogati.

Ha osservato il TAR che la questione attorno alla quale ruota l’intera controversia attiene al momento in cui deve ritenersi operante il requisito soggettivo del reddito, ai fini della concessione delle agevolazioni edilizie sopra ricordate.

Ove, infatti, la soglia di reddito dovesse essere individuata all’atto della domanda di partecipazione al concorso, verrebbe meno qualsiasi presupposto per la revoca del contributo, poiché a quella data i medesimi avevano dichiarato di possedere il requisito richiesto.

Per il TAR non vi è dubbio che quanto rilevato dai ricorrenti - e cioè che la verifica del reddito posseduto effettuata ad una data successiva a quella di scadenza del termine di presentazione delle domande di partecipazione al concorso, costituisca una manifesta violazione dell’art. 33 della L. n. 457-1978 e dell’art. 26 della L.R. n. 22-1982 - sia giuridicamente ineccepibile.

Secondo il TAR, la Regione avrebbe erroneamente considerato il modello di procedimento agevolativo adottato, esclusivamente in funzione della veste giuridica del soggetto attuatore dell’intervento, senza guardare alla sostanza della posizione fatta valere dai ricorrenti, i quali erano proprietari fin dall’origine degli alloggi da riadattare e si sono costituiti in cooperativa al fine di meglio coordinare e gestire i lavori e di conseguire gli appositi benefici fiscali.

Per il TAR, la cooperativa Del Carmine ha agito in forma strumentale rispetto al compimento dei lavori, come si evince dalla domanda di partecipazione al concorso, nella quale si fa espresso richiamo alla condizione secondo cui l’intervento è condotto in associazione con altri soggetti privati partecipanti che sono, contemporaneamente, soci della cooperativa medesima e titolari degli alloggi per i quali dovevano eseguirsi le opere di riadattamento.

Pertanto, ha concluso il TAR, la procedura a cui la Regione avrebbe dovuto attenersi era quella relativa ai privati che recuperano la propria abitazione, poiché tutto l’intervento, quantunque condotto in forma associata, tra cooperativa e singoli partecipanti, era riconducibile ai privati ed era finalizzato ad opere di recupero di immobili di cui i ricorrenti risultavano già proprietari;
non era, viceversa, applicabile alla condizione dei ricorrenti la situazione dei soci di cooperative assegnatari di alloggi o acquirenti di alloggi da imprese di costruzione, poiché nel caso in esame non vi erano immobili da assegnare o da acquistare e, quindi, non vi era l’ulteriore, necessaria fase di controllo dei requisiti posseduti dai soggetti su menzionati, rappresentata dalla assegnazione degli immobili o dalla stipulazione dei contratti di compravendita.

Di conseguenza, il TAR ha applicato l’art. 26, comma 4, della L.R. n. 22-1982 a norma del quale i privati che recuperano la propria abitazione debbono possedere alla data di scadenza fissata per la presentazione delle domande dal bando di concorso i requisiti previsti dall’art. 25, cioè, la condizione di non fruire di un reddito annuo complessivo, riferito all’intero nucleo familiare, superiore al limite massimo fissato dall’art. 20 della L. n. 457-1978: la norma è, dunque, chiara nell’individuare il momento di rilevanza del possesso dei requisiti soggettivi, che non può essere traslato in un tempo diverso, normativamente non previsto.

L’appellante contestava la sentenza del TAR deducendo:

- Erroneità dell’appellata sentenza con riferimento al rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica al Comune di Genova. Omessa ed erronea applicazione della L.R. n.

6-1983. Difetto di motivazione;

- Erroneità dell’appellata sentenza con riferimento al rigetto dell’eccezione di inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso per carenza di interesse attuale;

- Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 26 della L.R. 23 aprile 1982, n. 22. Erroneità del presupposto;
Erroneità e/o difetto di motivazione;
travisamento dei fatti;

- Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 18 e dell’art. 33 della L. n. 457-1978 e della L.R. 23 aprile 1982, n. 22. Erroneità del presupposto;
Erroneità e/o difetto di motivazione;
travisamento dei fatti.

Con l’appello in esame, chiedeva la riforma della sentenza appellata.

Si costituivano le parti appellate, chiedendo il rigetto dell’appello ed interponendo appello incidentale:

- in via di mero subordine, sulla domanda di annullamento dei provvedimenti amministrativi impugnati, nell’ipotesi in cui siano ritenuti fondati i motivi d’appello principale si ripropongono i motivi di censura dei provvedimenti stessi di cui al ricorso introduttivo, respinti ovvero dichiarati assorbiti dal TAR Liguria;

- previa riforma in parte qua della sentenza impugnata si chiede l’accoglimento delle domande di accertamento e di condanna proposte nei confronti della Regione Liguria con il ricorso proposto innanzi al TAR Liguria.

All’udienza pubblica del 23 luglio 2013 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio che l’appello sia infondato.

Al fine di circoscrivere il thema decidendum appare opportuno ricostruire sinteticamente il quadro fattuale della vicenda, onde evidenziarne i momenti salienti, rilevanti per questo giudizio.

I ricorrenti, con altri condomini, avevano costituito nel 1984 la Cooperativa Del Carmine a r.l. per poter accedere alle agevolazioni previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 (in specifico: le agevolazioni creditizie previste dall’art. 33 di detta legge per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio, meglio definiti dall’articolo 31, interessanti gli immobili ed i complessi edilizi compresi nelle zone di recupero a tal fine appositamente individuate dai Comuni nell’ambito degli strumenti urbanistici generali ex art. 27) e per poter gestire unitariamente le pratiche relative alle domande di partecipazione al relativo concorso bandito dalla Regione Liguria.

A tale bando la Cooperativa partecipava con rituale domanda in data 19 luglio 1984, chiedendo la concessione del contributo previsto dall’art. 36 della legge 457-1978, finalizzato alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria del caseggiato sito in Genova, Piazza S. Bartolomeo dell’Olivella.

La Cooperativa risultava tra i vincitori e, con decreto n. 914 del 18 agosto 1985 del Presidente della Giunta Regionale, era designata quale “soggetto attuatore” dell’intervento di recupero di edilizia agevolata di n. 17 alloggi facenti parte del citato caseggiato.

Con successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale 3 dicembre 1987, n. 1266 la Regione Liguria concedeva a favore della Cooperativa Del Carmine il contributo ex legge 5 agosto 1978, n. 457 finalizzato, ai sensi di detta legge, a ridurre l’onere derivante alla Cooperativa per effetto della stipulazione del mutuo.

Con atto a rogito Notaio Alessandro Corsi 7 ottobre 1988, rep. n. 11411 veniva stipulato il contratto di mutuo edilizio agevolato tra l’Istituto Bancario San Paolo di Torino e la Cooperativa Del Carmine e 15 soci della Cooperativa medesima (tra cui la Signora Ida Cardinale), quali parti intervenienti per la costituzione della garanzia del mutuo medesimo;
mutuo concesso per l’importo capitale di lire 519.656.000;
detto mutuo era quindi ammesso al contributo regionale in base al citato decreto del Presidente della Giunta Regionale 3 dicembre 1987, n. 1266 ed erogato per la somma di lire 338.000.000, in forza di un primo atto di erogazione a rogito Notaio Corsi in data 28 dicembre 1990, rep. n. 14666 (v. doc. a 8 fasc. di I grado), e per l’importo di lire 78.000.000, in virtù di un secondo atto di erogazione a rogito Notaio Corsi in data 27 giugno 1991, rep. n. 15200;
essi prevedevano un piano di ammortamento avente durata di 15 anni con decorrenza, rispettivamente, dal 1° gennaio 1991 e dal 10 luglio 1991, e con rispettiva scadenza al 31 dicembre 2005 ed al 30 giugno 2006, con l’onere a carico della Cooperativa mutuataria del rimborso delle quote di ammortamento del capitale e di una quota parte dell’interesse, e con l’onere a carico dello Stato per la residua parte dell’interesse medesimo.

Con nota prot. n. 68340/1955 del 14 maggio 2001 la Regione Liguria, preso atto dell’intenzione della Cooperativa di non richiedere la completa erogazione del mutuo a suo tempo ammesso al finanziamento agevolato, dichiarava di consentire alla definizione della pratica di finanziamento e di procedere, ai fini dell’individualizzazione del contributo, alla verifica del possesso dei requisiti soggettivi dei singoli soci proprietari, per il tramite del Comune di Genova, ente delegato ex art. 48 legge regionale 28 febbraio 1983, n. 6 all’esercizio di tali funzioni amministrative di verifica, in base all’art. 18 della Legge n. 457-1978 e, quindi, con riferimento alla data di liquidazione del mutuo.

La Regione assumeva, con la nota in esame, che tale verifica dovesse essere effettuata con riferimento alla data dell’ultima erogazione in ammortamento intervenuta in data 27 giugno 1991, e, quindi, con applicazione, ai fini dell’accertamento del requisito del reddito, della deliberazione C.I.P.E. del 29 marzo 1989, che individuava fasce di reddito, rispettivamente di 21, 25 e 30 milioni dì lire;
ovvero, in alternativa, alla data del 28 novembre 2000, quale data di comunicazione dell’istituto mutuante di definizione degli importi già erogati in ammortamento;
in questo secondo caso, l’accertamento del requisito del reddito sarebbe stato compiuto sulla base della dichiarazione dei redditi presentata nel 2000, per i redditi dell’anno 1999, mediante applicazione della deliberazione C.I.P.E. del 30 luglio 1991, che individua tre fasce di reddito, rispettivamente, 25, 30 e 50 milioni di lire.

Con la nota citata, e con riguardo alla quota di mutuo relativa all’appartamento a civ. 8/b/12A (già di Cardinale Ida, quale usufruttuaria), la Regione comunicava che avrebbe effettuato senz’altro il recupero dei contributi di preammortamento e ammortamento già erogati, in quanto non si sarebbe asseritamente perfezionato, con riguardo a detta quota, l’accollo delle rispettive quote di mutuo, previo comprovato possesso dei requisiti di legge.

Con il decreto n. 2461 del 19 novembre 2001, si revocava il decreto presidenziale di concessione del contributo e se ne disponeva il recupero nei confronti della Cooperativa e dei soci ricorrenti, per l’importo complessivo di lire 109.096.115, pari a Euro 56.343,44, quali contributi ex legge n. 457-1978, erogati per la ristrutturazione delle unità immobiliari contraddistinte dai numeri: 8/B/3, 8/B/6, 8/B/12, 8/B/12A, 8/C/3C facenti parte dell’intervento di recupero in oggetto, con gli interessi computati al tasso di legge da conteggiarsi a decorrere dalla liquidazione dei contributi da parte dell’Amministrazione regionale, fino al momento della restituzione degli stessi da parte dei debitori suddetti.

Fissata la cornice fattuale degli eventi, si può passare all’esame dei motivi dell’appello principale, interposto dalla Regione.

Con riferimento al primo motivo d’appello, si deve rilevare che la nota prot. n. 33587 del 25 luglio 2001 dell’Ufficio Contributi del Comune di Genova è un atto istruttorio, infraprocedimentale, di verifica meramente documentale, basato sulle dichiarazioni dei redditi esibite dagli stessi soggetti sottoposti alla verifica, per accertare il possesso del requisito del reddito, valutato secondo i criteri ed i parametri indicati dalla Regione con la nota sopra citata (prot. n. 68340-1955 del 14 maggio 2001), indirizzata al Comune di Genova.

Pertanto, il Comune non può ritenersi parte necessaria del presente processo, sia in quanto l’atto in esame è un atto meramente istruttorio, interno alla sequenza procedimentale, sia in quanto oggetto di contestazione da parte dei ricorrenti in primo grado non è affatto l’accertamento in sé, ma i requisiti con cui è stato disposto, requisiti cogenti fissati dalla Regione con l’anzidetta nota prot. n. 68340-1955 del 14 maggio 2001.

Pertanto, il primo motivo d’appello è infondato.

Parimenti infondato è il secondo motivo d’appello, non potendosi negare l’interesse dei ricorrenti all’annullamento del provvedimento regionale che dispone la revoca parziale del contributo in conto interessi sul mutuo agevolato già concesso alla Cooperativa Del Carmine ed il recupero integrale dei contributi già versati dal 30 giugno 1989 al 31 dicembre 2000, nei confronti dei medesimi ricorrenti, ritenuti obbligati in solido alla restituzione dell’intero importo.

Infatti, l’atto di accollo di un nuovo mutuo a tasso ordinario, previa estinzione del mutuo agevolato, pur facendo sorgere un rapporto ovviamente diverso rispetto a quello previsto in convenzione, non incide sulla persistenza dell’interesse a vedersi riconosciuti, per il passato, i benefici di legge già concretamente conseguiti.

In ogni caso, non può certo discendere da tale contratto di accollo ordinario un riconoscimento della legittimità degli atti amministrativi impugnati.

Nel merito, in relazione ai seguenti motivi d’appello, la Regione appellante costruisce la sua tesi difensiva sulla base della successiva sentenza del TAR Liguria 12 ottobre 2007, n. 1758, passata in giudicato, la quale, in consapevole contrasto con la sua precedente giurisprudenza, oggetto del presente appello, ha stabilito che trova applicazione l’art. 26, comma 2, della Legge regionale in esame (n. 22-1982) e non l’art. 26, comma 4, poiché la Regione ha adottato una procedura concorsuale destinata a soli enti associativi e, comunque, il contributo è stato richiesto ed ottenuto dalla cooperativa Del Carmine e non dai ricorrenti singolarmente.

Secondo questo Collegio, per individuare la normativa regionale pertinente occorre verificare non soltanto la veste giuridica del soggetto attuatore dell’intervento, bensì anche la posizione sostanziale dei ricorrenti, i quali erano proprietari, fin dall’origine, degli alloggi da recuperare e si sono costituiti in cooperativa al fine di coordinare e gestire i lavori, oltre che al fine di ottenere il contributo in contestazione.

Pertanto, secondo questo Collegio, la Cooperativa agiva in forma strumentale rispetto al compimento dei lavori, come si evidenzia dalla stessa domanda di partecipazione al bando, nella quale si fa espresso riferimento al fatto che l’intervento di recupero edilizio era condotto in associazione con altri soggetti privati (in numero di 30, che avrebbero agito con mezzi propri).

La domanda di partecipazione, infatti, evidenzia che essa è stata effettivamente proposta dalla Cooperative Del Carmine, ma quale “cooperativa di abitazione a proprietà individuale”, come tale assimilabile a quella di privato che intende realizzare l’intervento di recupero, seppure in forma associata con altri privati.

La Cooperativa, infatti, ha dichiarato, come richiesto dal bando, di effettuare l’intervento in associazione con altri soggetti, di cui 17 (tra i quali i ricorrenti) partecipanti al concorso e 30 non partecipanti al concorso.

Pertanto, non può trovare applicazione nella specie la prima parte dell’art. 26 della L.R n. 22 del 1982, poiché essa si riferisce al caso dei “soci delle cooperative di abitazione e gli acquirenti da imprese” che, infatti, devono possedere i requisiti di reddito, in base al precedente art. 25, rispettivamente alla data di assegnazione da parte del Consiglio di amministrazione della cooperativa e alla data di stipulazione del contratto preliminare di compravendita;
invece, si deve applicare la seconda parte dell’art. 26 in esame, laddove la legge regionale specifica che “I privati che recuperano la propria abitazione debbono possedere alla data di scadenza fissata per la presentazione delle domande dal bando di concorso ai sensi dell'art. 18 della presente legge, i requisiti di cui all'articolo precedente”.

In sede di domanda, la Cooperativa ha dichiarato di possedere il requisito del reddito, evidentemente riferibile ai singoli soci, non trattandosi di cooperativa di abitazione cui segua un assegnazione in proprietà, atteso che nella specie i singoli soci erano già proprietari.

Infatti, per ognuno dei soggetti interessati al concorso, proprietari delle singole unità abitative, sono state prodotte, in allegato alla domanda, apposite schede illustrative del reddito complessivo e della natura degli emolumenti percepiti dal nucleo familiare, tratti dall’ultima dichiarazione dei redditi presentata ai fini dell’imposta sulle persone fisiche.

Pertanto, per questo Collegio, l’intervento, anche se condotto in forma associata tra la cooperativa ed i singoli partecipanti, era riconducibile all’ipotesi normativa dei privati che effettuano opere di recupero di immobili di cui sono già proprietari.

Sotto il profilo sostanziale, pertanto, questo Collegio ritiene che le argomentazioni del TAR oggetto del presente appello siano condivisibili e che, pertanto, siano infondati i motivi d’appello principale rubricati sub 3 e sub 4, a nulla rilevando che si sia formato un giudicato di segno diverso in merito alla medesima vicenda per alcuni coobbligati in solido, per effetto della citata sentenza del TAR Liguria 12 ottobre 2007, n. 1758, atteso che il giudicato sfavorevole non esplica i suoi effetti ai coobbligati in solido ex art. 1306, comma 1, c.c..

Nel caso di specie, dunque, si deve ritenere inapplicabile l’art. 18 della L. n. 457-1978 (infatti non richiamata dal successivo art. 33), che estende le agevolazioni creditizie agli interventi di recupero, che, infatti, si limita a richiamare le sole disposizioni di cui agli artt. 17, 19, 20 e 21 della legge medesima (quindi: non l’art. 18).

Inoltre, come già detto e come correttamente stabilito dal TAR, è dirimente il disposto di cui all’art. 26 della L.R. n. 22-1982, che stabilisce che i privati che recuperano la propria abitazione debbono possedere alla data di scadenza fissata per la presentazione delle domande del bando di concorso, i requisiti previsti dall’art. 25, cioè la condizione di non fruire di un reddito annuo complessivo, riferito all’intero nucleo familiare, superiore al limite massimo fissato dall’art. 20 della L. n. 457-1978.

Inapplicabile è, invece, l’art. 6 della Legge Regionale 2 maggio 1990, n. 34, dedicata al recupero di contributi, che prevede il recupero dei contributi già erogati nel caso di mancato accollo del mutuo;
tale ipotesi di accollo è riferita solo ai casi di interventi edilizi di nuova costruzione, potendo tale istituto operare, appunto, all’atto dell’assegnazione da parte della Cooperativa al singolo socio dell’immobile dalla stessa costruito e alla data della stipulazione del contratto preliminare di vendita, nel caso di immobili costruiti da privati.

Tale differente disciplina trova giustificazione nel fatto che, nel caso di specie, si tratta di un mutuo finalizzato al recupero edilizio di un edificio già esistente, e di proprietà esclusiva dei soci della Cooperativa ammessa al beneficio del contributo pubblico;
d’altra parte, la rilevanza del sopravvenuto superamento del limite di reddito dopo la presentazione della domanda non può consistere in un effetto di decadenza o di revoca del beneficio per chi, inizialmente, rientrava in detto limite;
altrimenti argomentando, la disposizione sarebbe tacciabile di irrazionalità, posto che sarebbe evidente ed ingiustificata l’aleatorietà degli obblighi assunti dal mutuatario al momento della costituzione del rapporto, non potendo egli certamente prevedere le eventuali successive variazioni del proprio reddito.

Per quanto riguarda i motivi di censura riproposti in via di appello incidentale, si deve osservare che il primo motivo è stato proposto in via meramente subordinata ed è, dunque, da ritenersi improcedibile.

Il secondo motivo è infondato, in quanto:

- la domanda di accertamento negativo del credito vantato dalla Regione Liguria nei confronti dei ricorrenti in primo grado discende direttamente dall’annullamento degli atti impugnati, che in questa sede si deve confermare, così come disposto dal TAR, in riferimento agli effetti conformativi della sentenza di annullamento del Giudice Amministrativo, idonei a circoscrivere il thema decidendum sia sotto il profilo demolitorio/ripristinatorio, sia sotto il profilo legato al mero accertamento;

- lo stesso dicasi per la domanda di accertamento dell’obbligo della Regione Liguria di corrispondere, ex legge n. 457-1978, il contributo finalizzato a ridurre l’onere in conto interessi relativo alla quota di mutuo riferibile all’appartamento di proprietà dei ricorrenti in primo grado.

La domanda di risarcimento del danno è priva di qualsivoglia supporto probatorio e deve, quindi, parimenti essere respinta.

Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello principale deve essere respinto in quanto infondato;
l’appello incidentale deve essere in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto in quanto infondato.

Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate sussistendo giusti motivi, data la peculiarità della fattispecie.