Pubblicato il 13/11/2017

N. 05216/2017REG.PROV.COLL.

N. 08644/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso NRG 8644/2013, proposto da T P, rappresentata e difesa dall'avv. M S, con domicilio eletto in Roma, v.le Parioli n. 180,

contro

l’Istituto nazionale per il commercio estero – ICE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall' Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 e

nei confronti di

A P, F C, A C e F F, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del TAR Lazio, sez. III-bis, n. 3900/2013, resa tra le parti sulla graduatoria generale di merito del concorso per la copertura di quattro posti di dirigenti di II fascia, riservato al personale interno dell’ente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del solo ICE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del 9 marzo 2017 il Cons. S M R e uditi altresì, per le parti costituite, l’avv. Sanino e l'Avvocato dello Stato Stigliano Messuti;

Ritenuto in fatto che:

– la dott. T P dichiara d’esser dipendente di ruolo a.r. dell’ICE con la peculiare qualifica di c.d. “quindicista”, ossia quale appartenente al ruolo ad esaurimento ex art. 15 della l. 9 marzo 1989 n. 88, poi soppresso a far data dal 21 febbraio 1993 (ma con la conservazione ad personam di detta qualifica) dall’art. 69, c. 3, I per. del Dlg 30 marzo 2001 n. 165;

– poiché il medesimo art. 69 dava facoltà d’attribuire a tal personale, tra le altre, funzioni vicarie del dirigente e funzioni di direzione di uffici di particolare rilevanza non riservati al dirigente, in effetti la dott. P svolse un incarico dirigenziale nella sede di servizio dell’ICE presso il Ministero degli affari esteri;

– con bando del 17 luglio 2007, l’ente indisse un concorso, per titoli di servizio e professionali, per la copertura di quattro posti di dirigenti di II fascia, riservato al personale interno;

– la dott. P propose allora rituale istanza di partecipazione a detto concorso, presentando vari titoli valutabili ai sensi dell’art. 5, lett. a), c) e g) del relativo bando, tra cui il citato incarico (anche quale titolare d’un centro di costo), nonché l’idoneità a due precedenti procedure selettive a posti di dirigente;

– tuttavia, in esito al concorso stesso, la dott. P si collocò solo al 7° posto della graduatoria di merito definitiva, con punti 13, punteggio, questo, a suo dire illegittimo ed ingiusto per omessa ed erronea valutazioni dei titoli presentati, onde ella ne chiese motivatamente all’ICE il riesame;

Rilevato altresì che:

– non avendo ricevuto risposta favorevole, la dott. P si gravò allora avanti al TAR Lazio, col ricorso NRG 1635/2008, deducendo in punto di diritto: I) l’illegittima valutazione di detto incarico dirigenziale in base all’art. 5, lett. d) (2 punti), anziché alla lett. a) (8 punti) del bando;
II) l’omessa valutazione di due dei quattro incarichi indicati tra i titoli di cui alla lett. c);
III) l’erroneo giudizio reso sui restanti due titoli, nonché l’omessa valutazione delle due idoneità a precedenti concorsi di tipo dirigenziale;

– con l’atto per motivi aggiunti depositato il 25 maggio 2008, la dott. P spiegò gravame pure contro i pretesi illegittimi punteggi attribuiti ai controinteressati;

– con sentenza n. 3900 del 18 marzo 2013, l’adito TAR ha integralmente respinto la pretesa attorea, donde l’appello di cui al ricorso in epigrafe, con cui la dott. P lamenta che tal sentenza abbia integrato la motivazione dei punteggi traendo argomenti dalla documentazione versata dall’ICE al TAR in un coevo e simile, ma distinto contenzioso tra l’ente ed un altro candidato al medesimo concorso e, nel merito l’erroneità del rigetto delle sue censure, sotto tutti i profili denunciati;

Considerato in diritto che:

– è inammissibile ogni deduzione o questione nei confronti del candidato dott. Massimo Buonocore, il quale non risulta intimato in giudizio e, quindi, non ne è contraddittore, fermo restando che dette censure s’appalesano nova in appello;

– inoltre, difetta ogni interesse dell’appellante (lo confessa ella medesima a pag. 24 del ricorso in epigrafe) a contestare la posizione della dott. F C, visto che le doglianze dedotte non appaiono utili, per stessa ammissione della dott. P, ad incidere sul punteggio ottenuto, ma son state proposte per far constare (deduzione invero inutile) la superficialità della valutazione nel complesso effettuata dalla Commissione;

– per contro non è corretto in sé l’assunto del TAR sull’irrilevanza ( recte , sul mancato superamento della c.d. “prova di resistenza”) delle doglianze attoree verso gli altri controinteressati, giacché il riconoscimento eventuale del maggior punteggio per l’appellante in una con la decurtazione che si potrebbe verificare in capo a loro le darebbe, in sede di riesame, una posizione di maggior pregio in graduatoria, che non quella attuale;

– poi, sia la memoria conclusionale dell’ICE, sia la replica dell’appellante son state tardivamente depositate, onde per stabile giurisprudenza (cfr., per tutti, Cons. St., IV, 11 maggio 2008 n. 2267;
id., 15 settembre 2010 n. 6928;
id., V, 24 marzo 2011 n. 1793), ai sensi dell'art. 73 c.p.a. il deposito tardivo ne dovrebbe comportare lo stralcio dagli atti del giudizio, a meno che non sussistano quelle condizioni di estrema difficoltà di cui al precedente art. 54 (che, per vero, non si ravvisano, né sono manifestate) affinché il deposito medesimo possa esser eccezionalmente autorizzato;

– tuttavia l’Avvocatura erariale, con la predetta memoria, ripresenta tal quale quella depositata a suo tempo agli atti del giudizio avanti al TAR senza aggiungervi nulla, sicché tal documento non pare scontare lo stralcio ex art. 73 c.p.a., in quanto essa è la mera replica d’un atto del fascicolo di primo grado trasmesso dal TAR in questa sede e, come tale, valutabile in appello senza preclusioni;

– erra inoltre l’appellante a reputare del tutto spurio, in questo giudizio, che il Giudice di prime cure abbia tratto argomenti a confutazione della tesi attorea dalla documentazione versata agli atti d’un coevo, ma distinto giudizio sullo stesso concorso;

– per un verso, infatti ed in assenza d’una specifica norma di divieto sul punto, la produzione d’altro giudizio, se ritualmente acquisita in questo, può esser apprezzata e valutata dal Giudice nel suo contenuto probatorio o descrittivo pur se proposta in un diverso giudizio tra le stesse o altre parti (cfr. Cons. St., V, 19 gennaio 2009 n. 423;
id., IV, 17 maggio 2012 n. 2847;
nonché Cass., II, 19 settembre 2000 n. 12422;
id., I, 1° settembre 2015 n. 17392;
id., II, 20 gennaio 2017 n. 1593) e, per altro verso, nemmeno si sarebbe potuta dire tal produzione un quid novi inusitato e sulla quale non si ebbe il contraddittorio processuale, trattandosi di atti pur sempre afferenti o posti a fondamento del provvedimento impugnato (arg. ex Cons. St., III, 6 settembre 2016 n. 3818);

Considerato, altresì e nel merito, che:

– va subito precisata l’assenza di qualunque “integrazione”, da parte del TAR man mano che ha proceduto a respingere le questioni d’illegittimità sui punteggi assegnati all’appellante, della motivazione resa dalla Commissione giudicatrice sui singoli titoli;

– per vero il TAR ha solo assunto i vari dati di fatto e d’organizzazione dell’ente (mai contestati in primo grado) sottesi a tipo e natura dei titoli proposti, traendo da essi il proprio non arbitrario e non erroneo convincimento in ordine alla sostanziale correttezza fattuale del giudizio valutativo, di volta in volta compiuto dalla predetta Commissione sui titoli stessi;

– l’appellante, dal canto suo e al di là di tal non condivisibile assunto, in pratica non riesce non solo a dimostrare se e come il TAR abbia sovrapposto il proprio al carente o immotivato giudizio di tale Commissione, ma neppure che quest’ultimo fosse stato inficiato da manifesti travisamenti di fatto;

– in particolare, parlando dell’incarico di responsabile dell’ufficio ICE (struttura organizzativa e di consulenza) distaccato presso il MAECI e per il quale l’appellante pretese 8 punti a fronte dei soli 2 assegnatile, la Commissione giustificò tal giudizio sul fatto che l’incarico de quo non ebbe natura di centro di costo (essendo ufficio privo all’epoca dell’incarico di dotazione di bilancio) ed ella vi fu assegnata in una con il dott. P C, la dott. P affermò d’esser titolare per esso di centro di costo ed il TAR le replicò che ella in tal struttura non svolse le sue mansioni «… in via autonoma come Responsabile di Centro di Costo e con integrale accollo di tutte le relative responsabilità …», cioè esattamente quel che disse la Commissione (ella non fu la sola responsabile;
l’ufficio non era centro di costo);

– al riguardo non hanno rilevanza alcuna la “certificazione” del Direttore generale del MAECI (in quanto promanante da ente diverso dalla P.A. datrice di lavoro), né tampoco quella del Direttore generale dell’ICE in data 22 dicembre 1993 (che fu una mera descrizione enfatica di mansioni sì di tipo direttivo, ma senza riferimento all’effettiva posizione organizzativa e di bilancio dell’ufficio a capo del quale le mansioni stesse furono svolte);

– neppure ha gran senso la contestazione attorea dei punteggi assegnati ai candidati P, C e F con riguardo alla loro preposizione di vari uffici, di cui, però, l’appellante non riesce a smentire, dati organizzativi dell’ente alla mano (e non con il mero riferimento all’art. 1, lett. b del DPR 27 febbraio 2003 n. 97, che definì il centro di costo e non certo se gli uffici assegnati a costoro lo fossero), appunto la titolarità anche come centri di costo veri e propri;

– poco perspicua s’appalesa poi la censura attorea sul punteggio assegnato (punti 0,50, anziché gli sperati 3) per l’incarico di attività Gestione programmi (di cui alla comunicazione di servizio n. 24 del 13 febbraio 1998) che, a suo dire, sarebbe dovuto esser ritenuto un incarico attribuito secondo i criteri stabiliti dalla delibera CDA n. 192/2000, ai sensi dell’art. 1, lett. c) del bando;

– per vero, l’appellante lamenta sia l’indebita integrazione della motivazione da parte del TAR, sia la natura d’inammissibile giudizio sul merito amministrativo dell’assunto per cui detto incarico fu assegnato prima della delibera citata (che istituì da allora in poi la struttura organizzativa Linee di attività ), giacché tal osservazione del TAR non esprime un giudizio di valore, ma è solo descrittiva di due dati di fatto non contestati tra le parti, ossia la priorità in tempore dell’incarico stesso rispetto al presupposto (la delibera CDA n. 192/2000) per l’ottenimento del maggior punteggio e l’effetto costitutivo ex nunc dell’istituzione della citata struttura organizzativa prima non esistente;

Considerato per contro che:

– più delicata è la doglianza per cui il TAR avrebbe espresso un giudizio di merito nel rigettare la pretesa alla valutazione autonoma dell’incarico per lo studio e la pianificazione degli interventi di formazione del personale, conferito all’appellante insieme alle funzioni vicarie del dirigente;

– l’incarico di studio non è veramente una delle possibili mansioni in cui s’invera l’attività vicaria spettante, già ai sensi dell’art. 25, c. 4, II per. del Dlg 3 febbraio 1993 n. 29 ed ora in virtù dell’art. 69, c. 3, II per. del Dlg 165/2001, al personale dei ruoli ad esaurimento, compreso quello (p. es., la medesima appellante) ex art. 15 della l. 88/1989;

– invero il dato testuale («… a tale personale sono attribuite funzioni vicarie del dirigente e funzioni di direzione di uffici di particolare rilevanza non riservati al dirigente, nonché compiti di studio, ricerca ,… delegati dal dirigente …») è chiarissimo nel reputare ontologicamente distinta, grazie alla e disgiuntiva ed al vocabolo nonché l’attività di studio da quella vicaria e da quella di direzione di uffici non dirigenziali, afferendo queste a tre condizioni organizzative ed alle correlate posizioni di lavoro le quali potrebbero sì esser contestuali o riunite in capo al medesimo soggetto, ma restano tra loro autonome (o, meglio, non assimilabili), tant’è che se ne potrebbe dare l’una e non le altre e viceversa;

– certo occorre, per i compiti di studio e di ricerca, la delega dal dirigente che, in base alla latitudine dell’espressione ed all’esigenza concreta della P.A. datrice lavoro, sarà sia colui che dirige l’ufficio d’appartenenza del funzionario delegato, sia ogn’altro dirigente in linea con questi o direttamente il CDA o l’organo di alta amministrazione di tale ente;

– nel caso in esame, l’attività di studio fu conferita sì all’appellante in una con le funzioni vicarie, ma direttamente dalla P.A. datrice di lavoro e per un compito di carattere organizzativo e specifico per l’ente, per cui i due incarichi andavano valutati distintamente, sebbene, però, alle condizioni poste dal bando;

– però non sbagliò la Commissione a voler ritenere l’attività di studio de qua un tutt’uno con dette funzioni e ad assegnare l’unico punteggio ex art. 5, lett. b) del bando, poiché rettamente tal attività non fu presa nuovamente in considerazione anche ai fini della successiva lett. c), trattandosi d’un incarico pacificamente assegnato nel 1998 e, quindi, prima dell’entrata in vigore dei criteri posti dalla ripetuta delibera n. 192;

– però non si può dire lo stesso circa l’incarico per lo studio delle nuove tecniche di formazione per il personale ICE nel 2001, diverso dal precedente, sia perché anche in questo si replica quello stesso sdoppiamento tra l’incarico de quo e quello sulle funzioni vicarie (la relativa lettera d’incarico, il 14 giugno 2001, disse all’appellante: «… le viene chiesto di sostituire il Dirigente dell’area formazione … e di studiare nuove tecniche di formazione per il personale …»), sia perché, trattandosi di vicenda formatasi dopo ed in relazione alla delibera n. 192, gli incarichi furono due e NON uno solo e, come tali, la Commissione avrebbe dovuto valutarli separatamente, se del caso anche ai sensi dell’art. 5, lett. c) del bando;

– non sfugge poi al Collegio, per quanto riguarda la partecipazione attorea al gruppo di studio della formazione qualità (per vero, inferiore a cinque mesi), l’assunto del TAR —per cui, in mancanza di una chiara indicazione sul punto e pur trattandosi d’un incarico del 25 luglio 2001 (successivo alla delibera citata), fu post hoc ma non propter hoc —, ma ciò è certo plausibile, ma non per ciò solo corretto, poiché detta delibera dispose i criteri e le modalità per il conferimento, d’ora in poi, di tutti gli incarichi dell’ente, onde la Commissione, in relazione al contenuto dell’incarico, avrebbe dovuto tener contro dell’effetto organizzativo generale della delibera stessa e verificarne se essa naturaliter e con rigore si applicasse al caso in esame, ancorché non espressamente citata;

– parimenti da accogliere sono le doglianze dell’appellante circa la mancata valutazione delle di lei idoneità a precedenti (1988 e 1992) scrutini per merito comparativo per il conferimento di 11 posti di primo dirigente, in quanto il bando, nel parlare d’idoneità a concorsi dirigenziali, stante l’estrema latitudine di tal espressione ha inteso riferirsi in modo generale ed astratto ad ogni procedura di tipo concorsuale comparativa o selettiva, in esito alla quale vi sia un elenco di candidati o di aspiranti da cui attingere per assegnare l’incarico dirigenziale;

– per vero, la concorsualità si sostanzia non già o non soltanto in una struttura procedimentale per forza scandita da prove d’esame di diversa natura e difficolta, ma in ogni vicenda dove, a fronte di beni della vita governati dal potere pubblico e scarsi e non facilmente riproducibili ma comunque messi a disposizione di possibili aspiranti, il numero di questi ultimi sia superiore a quello dei beni offerti, sì da imporne la graduazione in base a criteri certi, predefiniti e resi di pubblico dominio con forme idonee ed intelligibili;

Considerato, infine e quanto alla posizione dei controinteressati, che:

– circa il dott. A P, primo graduato (punti 18,50), mentre ha ragione l’appellante di dolersi dell’attribuzione di punteggi per l’incarico di rappresentante dell’ICE nel Coordinamento Regionale e per l’incarico di responsabile ICE nel centro estero —trattandosi di comunicazioni ad altri enti che l’ente sarebbe stato rappresentato dal responsabile dell’ufficio o di suo delegato, vale a dire una normale attività dell’ufficio di appartenenza—, nonché del maggior punteggio per quello inerente al progetto presso l’Area legale (trattandosi d’incarico di cui alla lett. c e non alla lett. d), non errò per vero la Commissione nel valutare al dott. P medesimo, ai sensi dell’art. 5, lett. d) del bando, l’incarico di responsabile di Sezione, giacché tale voce riguardava gli incarichi generici per più di sei mesi e la responsabilità d’una Sezione fu, per sua natura, un incarico semi-direttivo (sul punto organizzativo l’appellante sorvola), al di là del fatto che il dott. P avesse, o no, come gli altri capisezione la delega di firma;

– per quel che concerne il dott. A C, terzo graduato (punti16), invero l’incarico di reggenza dell’Ufficio relazioni Sindacali con centro di costo dal 17 novembre 1997 era lo stesso, con una minuscola differenza semantica, incarico di responsabile del medesimo ufficio (sempre con centro di costo) dal 29 gennaio 1996, sicché erroneamente fu valutato due volte, mentre esso non fu se non uno ed uno solo, come del resto accadde per l’incarico di responsabile di Progetto per le iniziative promozionali di taluni settori merceologici, rientrando tra quegli incarichi promozionali, esclusi dalla valutazione in base ai criteri che la Commissione si diede e formalizzò nel verbale n. 1) del 3 dicembre 2007, per il di lui certificato di partecipazione, con valutazione , di un corso tenuto presso la SSPA (essendo invece senza valutazione finale), nonché per la pubblicazione Nota sul settore dell’Ambiente in Tunisia (non essendo dimostrato se, quando e da chi tale saggio fosse stato in effetti mai pubblicato);

– infine, per quanto attiene alla dott. F F, quarta graduata (15,50 punti), erronea fu la valutazione dell’incarico di responsabile ad interim dell’ICE in Bogotà con centro di costo diversa dalla definizione di cui all’art. 5, lett. a), come d’altro canto l’attribuzione di punteggi per i due incarichi, invero promozionali, di Project Leader per il Progetto di sub-fornitura in Gran Bretagna e per quello sulle azioni coordinate di promotion macchine - circuiti stampati (ciò le accadde infatti per un terzo incarico del medesimo tipo, donde la necessità di escluderli tutt’e tre dal punteggio e non solo quest’ultimo), mentre non è condivisibile l’assunto attoreo circa l’incarico di progetto di lavoro sull’attività degli uffici ICE dell’Area Asia, Oceania e dell’Area Sud America, non essendo, proprio per la sua natura progettuale ed in mancanza d’una più puntuale dimostrazione in senso opposto, che fosse non un progetto innovativo sull’organizzazione di tali Uffici, bensì un’attività rientrante nella normale attività di lavoro;

– in questi limiti l’appello è allora meritevole d’accoglimento, ma la complessità dell’intera vicenda e giusti motivi suggeriscono la compensazione integrale, tra le parti costituite, delle spese di questo giudizio.