Pubblicato il 07/02/2024

N. 01236/2024REG.PROV.COLL.

N. 04622/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4622 del 2023, proposto da
Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M L, F C, D A, Patrizio Ivo D'Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M L in Roma, l.go Tevere Raffaello Sanzio, 9;

contro

G V, rappresentata e difesa dall'avvocato F S M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9;

nei confronti

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
G G, Elbano De Nuccio, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 04269/2023, resa tra le parti

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

si chiede che il ricorso venga dichiarato irricevibile, inammissibile, improcedibile ovvero venga respinto.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da V Gabriella il 14 luglio 2023:

Annullamento e/o la riforma parziale in via incidentale, a seguito di notificazione dell'appello principale avvenuta in data 22 maggio 2023, della sentenza del TAR Lazio – Roma, Sez. V-bis, 13 marzo 2023, n. 4269, emessa tra le parti nel giudizio avente R.G. n. 11179/2022, notificata in data 22 marzo 2023, nella parte in cui ha respinto il ricorso di primo grado proposto dalla dott.ssa V,

“ per l'accertamento della nullità, ovvero per l'annullamento,

previa adozione delle misure cautelari più idonee, prima fra tutte la sospensione dell'efficacia,

- della Deliberazione n. 54 del 27 luglio 2022, punto 2 O.d.G., Rif. Verbale n. 6/2022 del CNDCEC con la quale è stata deliberata la “revoca” della dott.ssa V dalla carica di Consigliere Segretario del Consiglio Nazionale;

- della Deliberazione n. 69 del 31 agosto 2022, punto 1 O.d.G., Rif. Verbale n. 7/2022 del CNDCEC con la quale è stata deliberata “la convalida, la conferma e, ove occorra, la ratifica della discussione svolta e delle delibere approvate dal Consiglio Nazionale nella seduta del 27 luglio 2022 dalla n. 55 alla n. 68, con salvezza di tutti gli effetti sin qui prodotti ”;

- del Verbale n. 6 del 27 luglio 2022 del CNDCEC – mai ricevuto – con il quale è stato proposto di deliberare “ la revoca dalla carica di Consigliere Segretario della dr.ssa V, ponendo a votazione la proposta ” ed è stata proposta per la carica di Consigliere Segretario la dott.ssa G G;

- del Verbale n. 7 del 31 agosto 2022 del CNDCEC con il quale è stato proposto di deliberare “ la convalida, la conferma e, ove occorra, la ratifica della discussione svolta e delle delibere approvate dal Consiglio Nazionale nella seduta del 27 luglio 2022 dalla n. 55 alla n. 68, con salvezza di tutti gli effetti sin qui prodotti ” ed è stato proposto di deliberare “ di rigettare l'istanza della dr.ssa G V di annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990, di ogni atto, provvedimento e comportamento riconducibile alla sua revoca dalla carica di Segretario del CNDCEC ”;

- della Deliberazione n. 55 del 27 luglio 2022, punto 2 O.d.G., Rif. Verbale n. 6/2022 del CNDCEC con la quale è stata eletta quale nuovo Consigliere Segretario la dott.ssa G G;

- di tutti gli atti e comportamenti del CNDCEC relativi alla revoca della dott.ssa V dalla carica di Consigliere Segretario a far data dalla seduta del Consiglio Nazionale del 27 luglio 2022;

- nonché di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o consequenziale e in particolare:

- della Deliberazione n. 70 del 31 agosto 2022, punto 1 O.d.G., Rif. Verbale n. 7/2022 del CNDCEC con la quale è stata deliberato di “ rigettare l'istanza della dr.ssa G V di annullamento in autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990, di ogni atto, provvedimento e comportamento riconducibile alla sua revoca dalla carica di Segretario del CNDCEC ”;

- della Comunicazione del CNDCEC, EdN/UO:aco dell'8 settembre 2022 di riscontro all'istanza/diffida della dott.ssa V per l'annullamento in autotutela del provvedimento di “revoca” della carica di Consigliere Segretario;

- del Memorandum relativo alla seduta del CNDCEC del 27 luglio 2022, privo di numero di protocollo ove si legge “Consigliere Segretario: determinazioni – revoca carica di Consigliere Segretario della dr.ssa V;
di eleggere Consigliere Segretario del Consiglio nazionale la dr.ssa G G”;

- del Memorandum relativo alla seduta del CNDCEC del 31 agosto 2022, privo di numero di protocollo relativamente alle determinazioni sull'istanza/diffida presentata dalla dott.ssa V;

- del Regolamento per il funzionamento del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli esperti contabili e Ordinamento degli Uffici, per quanto d'interesse e, in particolare, nella parte in cui gli artt. 4, 7, 10 e 18 siano interpretati nel senso di consentire la revoca dalla carica di Consigliere Segretario;

e per la condanna

del CNDCEC a reintegrare la dott.ssa G V nella carica di Consigliere Segretario come da elezione del 1° giugno 2022”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di G V e del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il Cons. A R C e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La dott.ssa G V, eletta nel Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti contabili (di seguito, breviter , il Consiglio o CNDCEC) e poi investita della carica di Segretario, ha impugnato innanzi il TAR per il Lazio la deliberazione n. 54 del 27 luglio 2022, con cui il Consiglio ha deliberato all’unanimità (e con un solo astenuto) la sua revoca dall’incarico di Consigliere Segretario, chiedendone l’annullamento o la declaratoria di nullità, unitamente a tutti gli atti del Consiglio relativi alla revoca, nonché la condanna di quest’ultimo a reintegrarla nella predetta carica.

L’impianto demolitorio del ricorso introduttivo del giudizio si imperniava sulla contestazione in radice della spettanza del potere di revoca in capo al Consiglio, affidata, da un lato, alla deduzione di nullità per difetto assoluto di attribuzione e di violazione dei parametri regolamentari interni, applicati erroneamente ad una fattispecie di revoca asseritamente extra ordinem , dall’altro, alla denuncia del difetto motivazionale che affliggeva l’atto, fondato sul mero venir meno del rapporto fiduciario tra il Presidente e il Consigliere Segretario. La tesi di fondo propugnata dalla ricorrente in primo grado è riconducibile alla negazione di un generale potere di revoca della carica consiliare di Consigliere Segretario, salve le ipotesi tassativamente previste, parallelamente alla negazione del carattere intuitu personae della carica di Segretario.

Il ricorso al primo giudice lamentava, altresì, svariati profili di violazione procedurale e il vizio di sviamento di potere per le ragioni – a sua detta- preminentemente personalistiche che avrebbero animato l’iniziativa di revoca da parte del Presidente.

Col medesimo ricorso, la dott.ssa V ha impugnato altresì le successive deliberazioni nn. 69 e 70 del CNDCEC del 31 agosto con cui è stata deliberata, in primo luogo, “ la convalida, la conferma e, ove occorra, la ratifica della discussione svolta e delle delibere approvate dal Consiglio Nazionale nella seduta del 27 luglio 2022 dalla n. 55 alla n. 68, con salvezza di tutti gli effetti sin qui prodotti ” e, in secondo luogo, il rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela promosso dalla stessa ricorrente prima di agire in giudizio.

2. – Con la sentenza n. 4269 del 13 marzo 2023 il TAR per il Lazio, disattese le eccezioni di inammissibilità svolte dal Consiglio resistente, ha parzialmente accolto il ricorso della dott.ssa V: segnatamente ha disatteso la prospettazione attorea veicolata col primo blocco di censure tesa a perorare l’insussistenza del potere consiliare di revoca, ma ha scrutinato con favore la doglianza circa l’allegato difetto motivazionale. Ad avviso del primo giudice, “ un provvedimento di revoca motivato esclusivamente sulla base di un’affermata interruzione del rapporto fiduciario - peraltro non con l’intero Consiglio Nazionale ma soltanto con il Presidente -, quindi carente di qualsivoglia esternazione delle ragioni che avrebbero determinato la compromissione di tale rapporto, si risolva, a ben vedere, in una forma di revoca “ ad nutum ”, che non pare ragionevolmente predicabile in assenza di una specifica disposizione, in tal caso necessaria, che lo preveda espressamente (TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 17 agosto 2022, n. 11181) ”. Il giudice di prime cure conclude, dunque, che “ in accoglimento del ricorso, devono essere annullati la delibera di revoca n. 54 del 27 luglio 2022 e gli atti connessi in epigrafe indicati relativi all’elezione del nuovo Segretario, restando salva e impregiudicata la piena ed esclusiva discrezionalità del Consiglio Nazionale resistente di esercitare nuovamente il potere di revoca dalla predetta carica interna, con conseguente designazione mediante elezione di un diverso Consigliere Segretario, sebbene in osservanza del generale obbligo di motivazione sopra delineato ”.

3. – In esito alla pronuncia, il CNDCEC ha reintregrato la dott.ssa V, precisando che ciò non sarebbe valso acquiescenza alla pronuncia, e ha successivamente adottato una nuova delibera motivata di revoca dalla carica di segretario, nella quale ha esternato le circostanze poste a fondamento della rottura del rapporto fiduciario (delibera n. 74 del 21 marzo 2023).

4. – Parallelamente il CNDCEC ha proposto appello avverso la pronuncia del TAR per il Lazio al fine di ottenerne la parziale riforma nella parte in cui ha ravvisato il difetto motivazionale dell’atto di revoca. Il mezzo di impugnazione è affidato ai seguenti motivi di appello, così rubricati:

4.1. – Violazione dell’art. 35, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. Omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso innanzi il TAR per difetto di interesse.

Il Consiglio appellante eccepisce, in rito, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse atteso che la dott.ssa V, in sede di discussione e votazione consiliare, non avrebbe manifestato dissenso alla adozione della delibera limitandosi ad astenersi dalla votazione. Tale contegno integrerebbe gli estremi dell’acquiescenza che precluderebbe il successivo ricorso pretestuoso alle vie giurisdizionali.

4.2. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 26 del d. lgs. n. 139 del 2005. Contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza della motivazione.

La pronuncia cadrebbe in contraddizione laddove desume dall’art. 26 del d.lgs. 139/2005 la natura prettamente fiduciaria dell’elezione del Segretario in seno al Consiglio (senza postulare la necessità di motivazione alcuna) per poi ravvisare l’esigenza di un supporto motivazionale in sede di revoca, invocando a suffragio di tale tesi interpretativa le affinità della fattispecie in esame con la revoca dell’assessore comunale (e la pertinente giurisprudenza che postula un onere motivazionale, sia pur esile, in limine consistente nel mero richiamo di valutazioni di opportunità politico-amministrativa) e con la revoca degli amministratori delle Agenzie di diritto pubblico da parte dei competenti Ministri.

In definitiva, la pronuncia sarebbe viziata nella parte in cui asserisce che la delibera del CNDCEC sarebbe “ gravemente lacunosa ” perché “ fondata sul mero riferimento al «venir meno del rapporto fiduciario» ”.

5. – Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia, mentre la dott.ssa V ha spiegato appello incidentale spiccando un’eccezione preliminare di inammissibilità per nullità della procura in quanto conferita dal Presidente – sprovvisto in tesi di potere di azione in giudizio - e non dal Consiglio. Dipoi ha articolato una serie nutrita di motivi, sia ex novo sia in riproposizione di quelli assorbiti in primo grado.

5.1. – Con i primi due motivi proposti ex novo denuncia l’ error in iudicando in cui sarebbe incappato il giudicante di primo grado per violazione, falsa applicazione e interpretazione del principio del contrarius actus , dei principi in materia di autotutela e dell’art. 21- quinquies , l. n. 241/1990, oltre che dei referenti normativi degli organi del Consiglio, l’art. 26, d.lgs. n. 139/2005 e gli artt. 4 e 7 del Regolamento per il funzionamento del CNDCEC, approvato con delibera del 15 luglio 2020. L’appellante incidentale insiste sulla tesi dell’insussistenza del potere di revoca in capo al Consiglio, postulando la sostanziale inamovibilità del Segretario dalla carica, fatte salve le ipotesi tassativamente previste. Inoltre, sull’assunto della natura tecnico-amministrativa della carica di segretario, censura la pronuncia nelle parti in cui allude al carattere fiduciario della carica e ribadisce l’indispensabilità di una motivazione di indole tecnica a fondamento della revoca.

5.2. – In via di riproposizione dei motivi del gravame di primo grado, l’appellante incidentale reitera il II motivo, in parte qua ove non è stato esaminato dal primo giudice, il III e il IV in toto , in quanto assorbiti.

5.3. – La seconda doglianza riproposta in appello riprende gli spunti critici già svolti nei precedenti punti, aggiungendo la domanda subordinata di annullamento delle disposizioni regolamentari di cui agli artt. 4, 7, 10 e 18 ove interpretati nel senso che la revoca del segretario possa avvenire per il solo venir meno della fiducia.

5.4. – Il terzo motivo riproposto deduce plurime violazioni procedimentali: la violazione del principio di voto a scrutinio segreto allorquando si delibera con riguardo a persone, il mancato inserimento all’o.d.g. della nomina del nuovo segretario, l’indebito accorpamento delle votazioni.

5.5. – Da ultimo, la quarta doglianza riproposta lamenta lo sviamento del potere che vizierebbe gli atti impugnati atteso che, a dire dell’appellante incidentale, il Presidente avrebbe attivato il processo deliberativo del Consiglio in ragione di un proprio personale contrasto con l’originaria ricorrente.

6. – Dipoi, parallelamente alla presente controversia, è stata promossa dall’odierna appellata una nuova impugnativa con un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica volto a chiedere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione n. 74 del 2023 con la quale è stata nuovamente disposta la revoca della dott.ssa V dalla carica di Consigliere Segretario. Sulla scia di tale sviluppo processuale, il Consiglio eccepisce la carenza di interesse dell’appellante incidentale alla riproposizione dei motivi non esaminati in primo grado atteso che nella nuova sede straordinaria la dott.ssa V ha censurato nuovi vizi (di forma e di procedura) che affliggerebbero il nuovo provvedimento, che è il solo che a oggi incide concretamente e attualmente nei suoi interessi.

7. – Le parti hanno scambiato le memorie difensive previste dall’art. 73 c.p.a. precisando i propri argomenti e prendendo posizione sulle censure ed eccezioni avversarie.

8. – All’udienza pubblica dell’11 gennaio 2024 la causa è venuta in discussione ed è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – L’intreccio di censure, di rito e di merito, spiccate dalle parti in causa impone uno scrupoloso governo dell’ordine di esame dei motivi di appello, prendendo le mosse dal I motivo di appello incidentale concernente la supposta irregolarità della procura alle liti, conferita dal Presidente e non dal Consiglio.

1.1. – La censura, pur suggestiva, non merita condivisione.

1.2. – L’argomento dirimente da cui prendere le mosse riposa sulla prerogativa espressa del Presidente di rivestire la posizione di legale rappresentante dell’Ente in virtù di quanto stabilito dall’art. 5 del Regolamento per il funzionamento del CNDCEC. In assenza di altre disposizioni statutarie o regolamentari deve ritenersi indubbio che rientri tra le prerogative del Presidente anche il potere di agire o resistere in giudizio in nome e per conto del Consiglio Nazionale, ivi incluso il potere di nominare i difensori tramite i quali promuovere le necessarie impugnazioni e/o costituirsi nei giudizi instaurati da terzi.

A tale conclusione non pare ostativa la deliberazione n. 2/2022 – richiamata dalla difesa della dott.ssa V – la quale, nel conferire le deleghe a Presidente, Segretario e Tesoriere discorre di nomina degli avvocati “ coerentemente a quanto deliberato dal Consiglio Nazionale ”. Occorre, infatti, tracciare un distinguo sostanziale tra il potere di rappresentanza processuale (agire e resistere in giudizio), il conferimento del potere di rappresentanza tecnica in giudizio, effettuato a mezzo del negozio unilaterale di procura alle liti, e la stipula del contratto di mandato defensionale, che disciplina il rapporto professionale tra l’assistito e il legale patrocinatore. Orbene, la specifica previsione per cui la “nomina degli avvocati” – locuzione generica e atecnica che potrebbe intercettare in modo vago la procura alle liti, ma pare accostarsi maggiormente alla figura del contratto di mandato difensivo – avviene coerentemente a quanto deliberato dal Consiglio nazionale non pare ostacolare il conferimento in senso stretto della rappresentanza tecnica, inerente ai poteri di legale rappresentanza, sostanziale e processuale, di appannaggio presidenziale, bensì assoggetta la disciplina dei relativi termini contrattuali del mandato difensivo alle deliberazioni consiliari.

In aggiunta, deve opinarsi che in assenza di delibere consiliari non può giammai ritenersi coartato o inibito l’esercizio del consustanziale potere di rappresentanza processuale e tecnica che, anzi, si dispiega in tutta la sua pienezza senza vincolo alcuno se non quello di mandato della carica presidenziale nell’esclusivo interesse dell’Ente che rappresenta. Nel caso di specie, in presenza di una pronuncia con effetti demolitori di una propria delibera deve ritenersi sussistente in re ipsa l’interesse difensivo dell’ente alla conservazione degli atti emessi dai propri organi: e così in effetti è stato.

1.3. – A tutto concedere, si potrebbe valorizzare ulteriormente la portata della delibera di formale ottemperanza alla pronuncia di primo grado, che ha formulato espressa riserva di impugnazione, sottendendo che si sarebbe fatto seguito con successivi atti al conferimento del relativo ministero di difensore.

1.4. – In definitiva, deve concludersi che, in assenza di una previsione espressa che riservi il potere di agire e resistere in giudizio in capo al Consiglio, tale potere inerisca implicitamente al generale potere presidenziale di rappresentanza legale dell’ente (sostanziale e processuale), né può dequotarsi sino all’irrilevanza la delibera consiliare del 21 marzo 2021 con cui il Consiglio si riservava espressamente di impugnare la pronuncia di primo grado.

Tanto considerato, la procura alle liti può essere ritenuta validamente rilasciata dal Presidente e non atta ad inficiare l’ammissibilità del ricorso in appello.

2. – Sempre sul piano di rito, si deve ora scrutinare la riproposizione – stavolta ad iniziativa dell’appellante Consiglio - dell’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse o – rectius - acquiescenza prestata dalla dott.ssa V rispetto all’impugnata delibera. Secondo la ricostruzione di parte appellante, la Segretaria sfiduciata non avrebbe manifestato dissenso alla adozione della delibera limitandosi ad astenersi dalla votazione.

2.1. – La censura è infondata.

2.2. – Ad avviso del Collegio, il comportamento tenuto dalla dott.ssa V di astenersi da una decisione del Consiglio Nazionale che la riguardava in prima persona era l’unico possibile in quanto in perfetta conformità allo stesso Regolamento per il funzionamento del CNDCEC. Difatti, a norma dell’art. 18 del Regolamento ( ratione temporis vigente) il Consigliere che versa in situazione di conflitto d’interesse “ pur presente in sala, è obbligato ad astenersi dalla discussione e dalla votazione sul punto.