Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2021-01-05, n. 202100122

Pubblicato il 05/01/2021

N. 00122/2021REG.PROV.COLL.

N. 05328/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5328 del 2019, proposto da
Autorità di regolazione dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

New TTT Lines s.r.l. in liquidazione e Cartour s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore, rappresentate e difesi dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto e Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 18 marzo 2019 n. 302, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a.;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di New TTT Lines s.r.l. in liquidazione e Cartour s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Diego Sabatino e rilevato che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 5328 del 2019, Autorità di regolazione dei trasporti propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 18 marzo 2019 n. 302, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a., con la quale è stato accolto il ricorso proposto da New TTT Lines s.r.l. in liquidazione e Cartour s.r.l. per l'annullamento

- della delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 139/2016 del 24 novembre 2016, pubblicata in data 18 gennaio 2017, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di Regolazione dei Trasporti per l'anno 2017”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, tra i quali, ove in quanto occorrer possa:

(i) la delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 118/2016 del 14 ottobre 2016 recante “Avvio della consultazione pubblica per la determinazione del contributo per il funzionamento dell'Autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2017”;

(ii) il D.P.C.M. 28 dicembre 2016 di approvazione della delibera n. 139/2016 di autofinanziamento dell'Autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2017;

(iii) la determina del Segretario Generale dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 13/2017 del 1 febbraio 2017;

(iv) la nota dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti del 3 aprile 2017, recante “contributo per il funzionamento dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti. Anno 2017”.

Il giudice di primo grado ha così riassunto i fatti di causa:

“1. Le società ricorrenti sono due compagnie di navigazione italiane che svolgono il servizio di trasporto marittimo di passeggeri e merci, senza oneri di servizio pubblico, tra la Campania e la Sicilia: in particolare, tra il porto di Messina e quello di Salerno (Cartour s.p.a.) e tra il porto di Napoli e quello di Catania (New TTTLines s.r.l. s.r.l.).

2. Con atto ritualmente notificato in data 1-4 agosto 2017 e depositato il 2 agosto 2017, esse hanno trasposto in sede giurisdizionale dinanzi a questo TAR, a seguito di rituale opposizione dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, il ricorso originariamente proposto al Presidente della Repubblica con atto notificato in data 17 maggio 2017, avverso gli atti indicati in epigrafe, concernenti la determinazione della misura e delle modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di regolazione dei Trasporti per l’anno 2017, nonché l’individuazione delle ricorrenti stesse quali soggetti tenuti al pagamento del contributo in questione.

3. Per resistere al ricorso si è costituita l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, depositando documentazione e articolata memoria difensiva.

4. In prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno depositato scritti difensivi nei termini di rito.

5. La causa è stata trattata, insieme ad altre analoghe, all’udienza pubblica del 30 gennaio 2019, in cui è passata in decisione.”

Il ricorso veniva così deciso con la sentenza appellata, redatta nelle forme dell’art. 109 c.p.a..

In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla non esigibilità del contributo richiesto in capo all’impresa ricorrente.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie difese.

Nel giudizio di appello, si sono costituite New TTT Lines s.r.l. in liquidazione e Cartour s.r.l., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del 12 novembre 2020, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - La questione in scrutinio attiene alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito ART) e all’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano il detto profilo e, come si vedrà, si dipana in un arco temporale che vede il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

Appare allora utile, se non necessario, procedere ad sintetica ricostruzione del quadro ordinamentale in cui si colloca ART, tenendo presente non l’interezza delle vicende dell’Autorità, ma ponendo a fuoco le due questioni qui rilevanti, ossia l’individuazione delle sue funzioni e delle modalità di finanziamento.

2.1. - Già in sede di istituzione dell’ART, avvenuta con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l, 22 dicembre 2011, n. 214, il legislatore ha provveduto a collocare il nuovo soggetto nell’ambito delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481 e a dare una definizione delle funzioni svolte.

Nella sua versione originaria, il comma 1 dell’articolo 37 del decreto legge n. 201 del 2011 attribuiva al Governo il compito di adottare uno o più regolamenti ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di emanare “le disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo”. Il successivo comma poneva tra i criteri e i principi direttivi dei predetti regolamenti l’individuazione, tra le Autorità indipendenti esistenti, dell’Autorità svolgente competenze assimilabili a quelle contemplate dalla medesima norma, cui attribuire puntuali funzioni in materia di: accesso alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali; criteri tariffari, “se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati”; condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico; gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva.

In sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, il primo comma della norma in esame è stato modificato, spostandosi l’attenzione dei predetti regolamenti governativi dall’emanazione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo” alla produzione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture”, con un allargamento del perimetro di operatività delle medesime, oltre i richiamati settori.

Successivamente, la disposizione citata è stata modificata dall’art. 36, comma 1, lettera a), del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1. Si è ivi previsto, dapprima, la devoluzione delle competenze in materia di traporti all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, con una previsione poi modificata con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27. L’attuale versione della norma comporta un ulteriore ampliamento delle attribuzioni, in quanto, ai sensi del vigente quarto periodo del primo comma, “L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Conclusivamente, le funzioni dell’ART, che opera “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, concernono la promozione della concorrenza, la rimozione degli ostacoli all’accesso nel mercato di riferimento, la tutela dei consumatori “nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”. Il che significa che le attribuzioni della ART comprendono, in ampiezza, l’intero “settore dei trasporti e dell’accesso alla relative infrastrutture”; mentre in profondità, l’esplicito riferimento alla disciplina europea e quindi al Titolo VI del TFUE, evidenzia la direttrice d’azione, sintetizzata nell’ordinanza del TAR Piemonte n. 30 del 17 dicembre 2015 di rimessione di questione di legittimità costituzionale alla Corte