Numero 00186/2020 e data 22/01/2020 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 15 gennaio 2020

NUMERO AFFARE

01323/2017

OGGETTO:

Ministero della salute - Ufficio legislativo.

Richiesta di parere sulla definizione di disoccupato ai fini del riconoscimento del diritto all’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria. Art. 19 d.lgs n. 150 del 2015.

LA SEZIONE

Vista la nota del 17 luglio 2017 con la quale il Ministero della salute - Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Visti i precedenti pareri interlocutori della Sez. II^ n. 2323/2017 del 7 novembre 2017 e di questa Sezione n. 920/2019 del 26 marzo 2019 e n. 2054 del 15 luglio 2019;

Vista la nota del Ministero della salute n. prot. U.L. 6322 del 28 novembre 2019;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere P C;

Premesso e considerato:

1. La richiesta di parere in esame muove dalle difficoltà interpretative – rappresentate dal Ministero della salute - conseguenti al superamento, a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150, della tradizionale distinzione tra “ disoccupati ” e “ inoccupati ”, atteso che con detto decreto: a ) è stato totalmente abrogato, salvo che per due disposizioni non rilevanti ai fini che qui interessano, il decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181, il quale in precedenza conteneva la suddetta distinzione al comma 2 dell’art. 1 (art. 34 del d.lgs. 14 settembre 2015, n. 150); b ) è stata introdotta una nozione di “ stato di disoccupazione ” ai cui effetti non sarebbe più rilevante il fatto che il soggetto privo di impiego avesse o meno avuto in passato un precedente rapporto di lavoro (art. 19, comma 1); c ) è stato altresì precisato che tutti i riferimenti allo stato di disoccupazione contenuti in altre norme debbono intendersi oggi riferiti alla nuova nozione suindicata (art. 19, comma 2).

2. L’Amministrazione richiedente ha prospettato che la disciplina in materia di esenzione dalla spesa sanitaria, lì dove (art. 8, comma 16, della legge 24 dicembre 1993, nr. 537 e d.m. 11 dicembre 2009) fa genericamente riferimento alla condizione di disoccupato, dovrebbe oggi intendersi estesa anche ai soggetti i quali non abbiano mai avuto un precedente rapporto di impiego.

3. Tale soluzione interpretativa – ha evidenziato l’Amministrazione richiedente - sarebbe condivisa dagli uffici del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, mentre il Ministero dell’economia e delle finanze, nell’esprimere sinteticamente il proprio contrario avviso, avrebbe prospettato la possibilità che la questione potesse essere risolta dal tavolo tecnico per la revisione della disciplina concernente la partecipazione alla spesa sanitaria e le relative esenzioni istituito presso il medesimo Ministero della salute in attuazione dell’art. 8 del Patto per la Salute 2014-2016.

4. Con un primo parere interlocutorio n. 2323/2017 del 7 novembre 2017 la Sez. II^ di questo Consiglio ha ritenuto necessario acquisire più articolate deduzioni da parte degli altri due Ministeri coinvolti (Ministero del lavoro e delle politiche sociali e Ministero dell’economia e delle finanze), anche al fine di conoscere eventuali sviluppi medio tempore verificatisi nel processo di revisione della disciplina, nonché, quanto a quest’ultimo punto, anche una relazione dal Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

5. Con un secondo parere interlocutorio - n. 920/2019 del 26 marzo 2019 – questa Sezione, preso atto che alla data dell’adunanza (20 marzo 2019) gli adempimenti alle sopra richiamate richieste istruttorie non erano pervenuti, ha chiesto “ se persista l'interesse ad ottenere il parere e, in caso affermativo, che l’Amministrazione richiedente e il D.A.G.L. trasmettano quanto richiesto ”, rinviando per la conclusiva trattazione dell’affare all’adunanza del 3 luglio 2019, con l’espressa avvertenza che “ in caso di mancato riscontro entro il termine assegnato, la richiesta di parere in oggetto sarà archiviata ”.

6. Con nota n. prot. 0001960 del 12 aprile 2019 il Ministero della salute – Ufficio legislativo ha adempiuto in parte agli incombenti istruttori disposti con i menzionati pareri interlocutori. Il Ministero, in particolare, ha dichiarato che persiste la necessità di chiarire definitivamente l'esatta portata della nuova definizione di soggetto " disoccupato ", considerate le numerose richieste di parere che continuano a pervenire da parte di Regioni ed assistiti, tenuto conto, peraltro, del notevole impatto che la questione potrebbe avere anche in termini di sostenibilità economico-finanziaria del sistema;
ha allegato una pronuncia del 17 febbraio 2017 del Tribunale di Roma - I sezione lavoro (con la quale quel giudice, accogliendo la domanda di parte ricorrente di ottenere dall'Asl Roma 1 l'esenzione dalla quota di partecipazione alla spesa sanitaria, ha ritenuto che: " Ai fini del godimento di prestazioni di carattere sociale non sussiste più pertanto la precedente distinzione tra disoccupato ( soggetto che in precedenza svolgeva attività lavorativa) e inoccupato (soggetto che non ha mai svolto attività lavorativa), rilevando invece la sola condizione della non occupazione ");
ha riferito che il 17 novembre 2017 il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha richiesto elementi informativi anche ad esso Ministero della salute, che ha evaso la richiesta con nota prot. 6140 del 21 novembre 2017, trasmettendo dettagliata relazione ricognitiva delle iniziative assunte e delle considerazioni espresse medio tempore ;
che il 19 gennaio 2018 il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (con la nota allegata), ha ritenuto che, alla luce della " nuova definizione recata dall'articolo 19 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150, l'aver svolto un'attività lavorativa in precedenza, non rileva più ai fini dello stato di disoccupazione " (allegando, a suffragio di tale interpretazione, oltre alla sentenza del Tribunale di Roma sopra menzionata, anche quella conforme del Tribunale civile di Bari del 7 febbraio 2017);
che, infine, il Ministero dell'economia e delle finanze non ha, invece, trasmesso ulteriori elementi di valutazione.

7. Nell’adunanza del 3 luglio 2019 la Sezione ha ritenuto – con l’ulteriore parere interlocutorio n. 2054 del 15 luglio 2019 - che il solo parziale adempimento degli incombenti disposti con i sopra indicati pareri interlocutori non consentisse ancora una conclusiva pronuncia sul merito della questione sottoposta all’esame di questo Consiglio, non essendo in particolare pervenuta la pure richiesta nota del Ministero dell’economia e delle finanze, che peraltro aveva in precedenza espresso un parere contrario alla soluzione prospettata dal Ministero richiedente e dal Ministero del lavoro. Nell’occasione la Sezione ha altresì chiesto, al fine di poter dunque disporre di un quadro informativo completo e aggiornato sulla prassi oggi esistente in subiecta materia , tale da consentire una conseguente induzione (per quanto approssimativa, almeno indicativa e significativa) riguardo al paventato “ notevole impatto che la questione potrebbe avere anche in termini di sostenibilità economico-finanziaria del sistema ”, un’apposita relazione integrativa del Ministero della salute per fornire a questo Consiglio: « a) un’informativa completa e aggiornata sullo stato dell’arte attuale e sulla prassi applicativa prevalente presso le Regioni e gli enti sub-regionali competenti che erogano il servizio sanitario e si trovano a dover concedere o negare l’esenzione di che trattasi;
b) conseguentemente, una stima significativa (ancorché approssimativa e di massima) dell’impatto economico-finanziario prevedibile come effetto dell’adozione della soluzione interpretativa perorata (e condivisa dal Ministero del lavoro, ma non da quello dell’economia e delle finanze);
il parere del testé detto Ministero dell’economia e delle finanze, sia sul merito della questione interpretativa (perché siano rese esplicite le ragioni della posizione di tale Ministero, che si asseriva negativa nella prima relazione di richiesta del parere), sia con riferimento alle conseguenze sulla spesa sanitaria che potrebbero derivare – a giudizio dei competenti uffici tecnici di quell’Amministrazione - dall’adozione delle predetta soluzione interpretativa ».

6. Il Ministero della salute ha fatto pervenire la nota UL n. prot. 6322 del 28 novembre 2019, nella quale ha ribadito la persistenza della “ necessità di acquisire il parere ” ed ha rappresentato quanto segue: « Al fine di adempiere a quanto così richiesto Io scrivente ufficio legislativo ha provveduto a richiedere, per il tramite della Direzione Generale competente, alle Regioni elementi informativi inerenti la prassi applicativa attualmente adottata circa il riconoscimento o meno dell'esenzione agli inoccupati. Solo cinque Regioni (Emilia Romagna, Lazio, Abruzzo, Lombardia e Toscana) hanno fornito riscontro, peraltro, specificando di non riconoscere l'esenzione agli inoccupati. La Regione Lombardia, tuttavia, ha segnalato alcune pronunce recenti dalle quali sembrerebbe emergere un orientamento giurisprudenziale favorevole al riconoscimento dell'esenzione anche ai non occupati. Viene, in particolare, richiamata la sentenza della Corte di Appello di Milano, sez. Lavoro n. 1626/ 2018 (che, a sua volta, richiama le decisioni del Tribunale di Brescia e di Roma) che, per completezza espositiva, si provvede ad allegare. La stessa Regione, inoltre, chiede sia fornito un parere in ordine alla possibilità di riconoscere l'esenzione anche ai soggetti definiti disoccupati ai sensi dell'art. 4 comma 15-quater del decreto legge n. 4 del 2019 legge 28 gennaio 2019, recante "Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni" (convertito con modificazioni dalla L. 28 marzo 2019, n. 26). Quanto, invece, alla stima dei possibili effetti economici derivanti dall'accoglimento di un'interpretazione estensiva, questo Ministero non è in possesso dei dati che consentirebbero di addivenire al conteggio richiesto, presumibilmente, una siffatta stima potrebbe essere con maggiore attendibilità fornita dagli altri Dicasteri coinvolti nella vicenda de qua ».

7. La Sezione deve rilevare la persistenza della necessità di acquisire il motivato avviso del Ministero dell’economia e delle finanze – corredato di una qualche stima dell’impatto economico-finanziario atteso dall’eventuale introduzione in via interpretativa di una soluzione ampliativa della platea dei beneficiari dell’esenzione – nonché del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in funzione di coordinamento delle posizioni dei diversi Ministeri coinvolti -, non senza evidenziare come l’esigenza di procedere a tali approfondimenti (peraltro ripetutamente già richiesti nei precedenti pareri interlocutori) è vieppiù accentuata dalla circostanza, emersa con l’ultimo adempimento istruttorio, per cui le principali Regioni italiane allo stato non applicano l’ipotizzata estensione agli inoccupati del regime favorevole già previsto per i disoccupati, nonché dall’ulteriore sopravvenienza costituita dall’estensione del quesito (su indicazione della Regione Lombardia) anche con riferimento ai soggetti di cui all'art. 4, comma 15- quater , del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante " Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni ", convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, che ha così disposto: “ 15-quater. Per le finalità di cui al presente decreto e ad ogni altro fine, si considerano in stato di disoccupazione anche i lavoratori il cui reddito da lavoro dipendente o autonomo corrisponde a un'imposta lorda pari o inferiore alle detrazioni spettanti ai sensi dell'articolo 13 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ”).

8. La Sezione ritiene, infine, di dover evidenziare come, a fronte della evidente rilevanza della questione interpretativa sottoposta all’esame di questo Consiglio (sia per il suo potenziale impatto economico-finanziario, sia per l’estensione a nuove categorie di soggetti contemplati dalla sopravvenuta legislazione di assistenza sociale), sarebbe del tutto logico e fisiologico che gli Uffici di diretta collaborazione dell’Autorità politica valutassero la possibilità di intraprendere, in parallelo o in alternativa alla via consultiva prescelta e sinora percorsa, la via della modifica legislativa, che resta, in un caso del genere, quella in definitiva preferibile, sia per la spettanza alla naturale sede della decisione politica della valutazione di talune implicazioni insiste nella tematica in esame, sia per la maggiore chiarezza, coerenza e certezza dell’ordinamento giuridico, particolarmente avvertita e necessaria in un settore delicato, quale quello della tutela della salute e dei livelli minimi di assistenza sanitaria gratuita ai soggetti più bisognosi e svantaggiati.