Pubblicato il 06/04/2021

N. 02768/2021REG.PROV.COLL.

N. 06841/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6841 del 2017, proposto da
Associazione Teatrale Abruzzese e Molisana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato F C, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 1;

contro

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Consulta per Lo Spettacolo, Commissione Consultiva per il Teatro non costituiti in giudizio;

nei confronti

Consorzio Teatro Pubblico Pugliese, Ente Regionale Teatrale Friuli Venezia Giulia, Associazione Regionale per la Promozione e Diffuso del Teatro e della Cultura Nelle Comunità Venete, Fondazione Live Piemonte Dal Vivo, Fondazione Toscana Spettacolo, Associazione Marchigiana Attività Teatrali, Associazione Teatrale Tra i Comuni del Lazio, Associazione Circuito Teatrale Regionale Campano, Consorzio Teatri Uniti Basilicata, Scrl Ce.D.A.C., Associazione per il Coordinamento Teatrale Trentino non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00078/2017, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2020 il Cons. Francesco De Luca e uditi per le parti l’avvocato F C e l’avvocato dello Stato Ilia Massarelli in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 25 Decreto Legge n. 137 del 28 ottobre 2020 attraverso l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Ricorrendo dinnanzi a questo Consiglio, l’Associazione Teatrale Abruzzese e Molisana (per brevità, anche Associazione o ATAM) appella la sentenza n. 78 del 2017 con cui il T Abruzzo, L’Aquila, ha in parte dichiarato improcedibili, in altra parte rigettato il ricorso e i motivi aggiunti proposti avverso i decreti n. 2222 del 18.12.2014 e n. 537 del 30.6.2016 (e gli atti connessi), attraverso i quali il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha escluso l’odierna appellante dal contributo sullo stanziamento del fondo unico per lo spettacolo per l’anno 2014.

In particolare, secondo quanto dedotto in appello:

- ATAM è un organismo di distribuzione, promozione e formazione del pubblico, riconosciuto ai sensi dell’art. 14 del decreto MIBAC del 12 novembre 2007, dotato di personalità giuridica privata, operante nelle Regioni Abruzzo e Molise, esercente un’attività riconosciuta dalla L.R. Molise n. 2/92 e dalla L.R. Abruzzo n. 5/99;

- con decreto n. 2222 del 19.12.2014 il Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha rigettato l’istanza presentata dall’ATAM per l’assegnazione del contributo sullo stanziamento del Fondo Unico per lo Spettacolo per l’anno 2014 in favore degli organismi di distribuzione, promozione e formazione del pubblico di cui all’art. 14 del D.M. 12.11.2007, all’uopo richiamando le motivazioni espresse dalla Commissione consultiva per il teatro nelle riunioni del 22/23/24 settembre, 27 ottobre, nonché 21 novembre 2014;

- ATAM ha, dunque, proposto ricorso dinnanzi al T Abruzzo, L’Aquila, deducendo l’illegittimità del diniego statale di contributo, per violazione e falsa applicazione del D.M. 12.11.2007;
eccesso di potere, falsità della causa, carenza di istruttoria e dei presupposti;
violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 8, D.M. 12.11.2007 – Eccesso di potere per mancanza di motivazione;

- all’esito della costituzione in giudizio dell’Amministrazione statale e del deposito documentale operato dalla stessa parte resistente, l’Associazione ricorrente ha proposto motivi aggiunti, censurando la violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma terzo del D.M. Beni Culturali e del Turismo n. 179 del 12.2.2014;
la violazione e falsa applicazione del D.M. 12.11.2007, nonché eccesso di potere, falsità della causa, carenza di istruttoria e dei presupposti, disparità di trattamento, illogicità dell’azione amministrativa;
la violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’articolo 5 comma terzo del D.M. 12.11.2007;
la violazione e falsa applicazione dell'art. 3 comma 8 del D.M. 12.11.2007, nonché eccesso di potere per omesso esame dell’istanza della ricorrente o comunque per carenza assoluta di motivazione circa la reiezione della stessa;

- con ordinanza n. 235 del 2015 il T, in accoglimento della domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, ha ordinato all’Amministrazione di rideterminarsi sulla valutazione dell’ATAM alla luce dei rilievi da questa formulati con il ricorso ed i motivi aggiunti;

- il Ministero, dopo essere stato destinatario di un’ordinanza di esecuzione per inottemperanza del precedente ordine cautelare, ha provveduto al riesame della posizione dell’ATAM, come emergente dal verbale n. 17 relativo alla seduta del 12.2.2016;

- all’esito di apposito ordine istruttorio, il Ministero ha depositato in giudizio ulteriore documentazione, concernente il verbale della Commissione consultiva per il Teatro relativo alla seduta del 10.7.2013 e le griglie di valutazione adottate dall’Amministrazione ed approvate con il medesimo verbale dalla Commissione Consultiva, nonché il verbale della Commissione Consultiva per il teatro relativo alla riunione del 6.11.2013 nella quale erano stati approvati i punteggi della valutazione qualitativa, riportati nell’apposita scheda;

- la ricorrente ha proposto ulteriori motivi aggiunti avverso il verbale n. 17/16, ove ritenuto provvisto di valore provvedimentale, deducendo vizi di illegittimità derivata;
la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 comma 9 del D.M. 12.2.2014, nonché lo sviamento;
la violazione e falsa applicazione del D.M. 12.11.2007, eccesso di potere, falsità della causa, carenza di istruttoria e dei presupposti, disparità di trattamento, illogicità dell’azione amministrativa – Sviamento;
la violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’articolo 5 comma terzo del D.M. 12.11.2007;
ulteriori vizi di illegittimità derivata;

- l’Amministrazione ha, quindi, depositato copia del decreto n. 537 del 30.6.2016, con cui il direttore generale dello spettacolo del MIBACT ha confermato, in conformità al parere reso dalla Commissione consultiva nella seduta del 12.2.2016, il mancato accoglimento della domanda di contributo per cui è controversia;

- con ulteriori motivi aggiunti la parte ricorrente ha impugnato anche il sopravvenuto decreto ministeriale, deducendo i medesimi vizi di legittimità già formulati con i precedenti motivi aggiunti;

- il T, nel definire il giudizio, in parte ha dichiarato improcedibili, in altra parte ha respinto i motivi di ricorso.

2. In particolare, secondo quanto emergente dalla sentenza gravata, il T ha rilevato che:

- la conferma del decreto n. 2222/14, ad opera del successivo decreto n. 537/16, adottato all’esito del riesame disposto con ordinanza cautelare n. 235/15, avrebbe dato luogo ad “ atto propriamente confermativo in grado di dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e sostitutivo di questo, suscettibile di (e richiedente) autonoma impugnazione (cfr., da ultimo, Cons. di Stato, n.357/2017) ”;
il che avrebbe determinato l’improcedibilità del ricorso originario e dei motivi aggiunti rivolti avverso il primo provvedimento di esclusione nella parte in cui non erano stati riproposti avverso il successivo decreto direttoriale di “conferma”;

- residuava, pertanto, la necessità di esaminare soltanto i motivi aggiunti notificati in data 15.4.2016 (depositati in data 2.5.2016) e quelli notificati in data 23.9.2016 (depositati in data 10.10.2016), in quanto aventi ad oggetto gli atti successivi alla riedizione del potere indotta dalla succitata ordinanza cautelare (verbale della Commissione consultiva del 12.2.2016 e decreto n.537 del 24.6.2016)

- il motivo volto a censurare il “vizio di derivazione” nei confronti del nuovo provvedimento di conferma non avrebbe potuto ritenersi ammissibile, tenuto conto che, in disparte la sua genericità, l’atto di conferma doveva ritenersi del tutto autonomo rispetto a quello in origine censurato, non potendo, dunque, configurarsi alcun vizio di derivazione;

- il motivo di ricorso teso a denunciare l’illegittimità delle modalità di svolgimento della riunione della commissione consultiva, risultava infondato, tenuto conto che l’articolo 3 del D.M. Beni Culturali n.179 del 12.2.2014 prevedeva espressamente la teleconferenza e videoconferenza come modalità consentite per la partecipazione dei componenti ai lavori delle Commissioni (cfr. art. 3, comma 9), senza prescrivere modalità particolari per la trasmissione video e senza imporre specifiche forme di verbalizzazione delle relative attività;
peraltro, la operata verbalizzazione doveva ritenersi attività di documentazione idonea a determinare la produzione di un verbale avente il contenuto certificativo che caratterizza il documento che in esso si sostanzia, avente natura di atto pubblico, nella specie non contestato nelle forme di legge (querela di falso);
né rilevavano le concrete modalità in cui le singole attività erano state svolte e comunque non incidevano le eventuali omissioni in sede di verbalizzazione (ad es., luogo della trasmissione video) sulla natura certificativa dei contenuti invece descritti;
in ogni caso, la teleconferenza era da considerarsi modalità atta ad assicurare comunque il rispetto del metodo collegiale e la validità della deliberazione assunta, essendo sufficiente l’indicazione del luogo di convocazione e dei soggetti ivi presenti (tra i quali il soggetto verbalizzante);

- il motivo di ricorso diretto a contestare l’incongruità del tempo dedicato dalla Commissione all’esame dell’istanza ATAM doveva ritenersi infondato, tenuto conto che il verbale era stato letto e approvato nella stessa data della riunione, con il che si attestava che i partecipanti alla stessa erano stati resi edotti del verbale stesso e ne avevano approvato le risultanze;
il che era avvenuto “prima” dello scioglimento materiale della seduta (ossia, del termine della videoconferenza) ma certamente “dopo” che la riunione, quanto al suo contenuto decisionale, era stata conclusa;
in relazione alla contestazione della tempistica, parimenti, doveva richiamarsi la giurisprudenza formatasi in materia di sindacato sui tempi di esame di atti da parte dell’Amministrazione, tenuto conto della specifica competenza dei membri della Commissione stessa alla valutazione degli atti in questione, e dell’immediata comprensione delle questioni controverse (sulle quali concentrare l’esame) come fatte palesi dal contenzioso in atto;
l’analisi dei progetti dei tre anni precedenti era stata condotta non già ab imis, ma limitatamente ai profili di rilevanza per l’esame commesso;
così come non poteva escludersi che i componenti della Commissione avessero acquisito, precedentemente alla data della seduta, la conoscenza degli atti sui quali concentrare l’esame, proprio alla luce della sintetica verbalizzazione della riunione del 21.12.2015, tenuto anche conto di quanto disposto dal comma 4 dell’articolo 3 del D.M. beni Culturali n.179 del 12.2.2014;

- in relazione ai motivi di censura riferiti alla valutazione operata dalla Commissione, doveva tenersi conto dei limiti del sindacato giurisdizionale, discendenti dalla presenza di valutazioni discrezionali di natura non solo tecnica ma espressione anche di un ruolo “politico”, tenuto conto, altresì, della natura latu sensu concorsuale nella quale si svolgeva la valutazione;
nella specie, inoltre, risultavano utilizzati i criteri prefissati dalla commissione consultiva (cfr. verbali del 10 luglio e del 6 novembre 2013), con l’avvertenza che, ove non fosse stato possibile, ad avviso della commissione, estrapolare dati numerici per l’attribuzione del punteggio, la Commissione avrebbe invece individuato parametri diversi, costituenti comunque un autovincolo per le successive valutazioni (cfr. pagg. 6 e segg. verbale seduta del 10 luglio 2013);

- la Commissione, dunque, aveva legittimamente proceduto, per ognuno degli elementi della valutazione, ad attribuire i punteggi sulla base dei “punteggi della valutazione qualitativa”, distribuendo gli aspiranti in scaglioni ove il criterio potesse ricondursi ad elementi quantitativamente valutabili, ovvero procedendo a valutazione “qualitativa” pura, ove tale riconduzione non fosse possibile;

- la ricorrente non aveva censurato specificatamente “i punteggi della valutazione qualitativa” predisposti dalla Commissione consultiva per il teatro nelle precitate riunioni del 2013, e neppure i criteri di cui al D.M. 12 novembre 2007;

- con riferimento al punteggio di 10/18 relativo all’elemento n.1 (direzione artistica e organizzativa, art. 5 comma 3 lett. B) del D.M.), la ricorrente non operava alcun confronto con gli altri concorrenti dal quale desumere la irragionevole sottovalutazione del punteggio de quo , né rilevava che per il criterio in questione la valutazione operata negli anni precedenti fosse stata più premiante (a parità di situazioni) giacché la natura concorsuale del procedimento escludeva che potesse darsi rilievo a pregresse valutazioni in un rinnovato contesto concorsuale;
peraltro, la valutazione riguardava non solo il curriculum di esperienze maturate in passato, ma anche il curriculum come progetto presentato;

- con riferimento al punteggio di 4/9 relativo all’elemento n.3 (valutazione dei progetti artistici realizzati nell’ultimo triennio), doveva ritenersi che la rivalutazione commessa alla Commissione anche per i progetti in precedenza presentati, di indubbia valenza “qualitativa”, non potesse essere condizionata dalle pregresse valutazioni;
del resto, i criteri di cui al verbale del 10 luglio 2013 non facevano alcun riferimento alla necessità di tener conto delle pregresse valutazioni e imponevano invece una nuova valutazione dei progetti artistici realizzati negli ultimi tre anni “ tenendo in debito conto i risultati raggiunti” ;

- con riferimento al punteggio di 8/9 relativo all’elemento c) (spazio riservato al repertorio contemporaneo), emergeva che tale punteggio era stato attribuito matematicamente sulla base delle apposite griglie adottate dall’Amministrazione;

- con riferimento al punteggio di 1/2 relativo all’elemento n.7 (stabilità pluriennale dell’organismo), il rilievo era stato superato dal fatto che la Commissione aveva modificato in parte qua , e in melius , il punteggio assegnando punti 2/2, così “raccogliendo le motivazioni del ricorso su questo aspetto”;

- con riferimento al punteggio di 0/9 relativo all’elemento n.10 (andamento del flusso degli spettatori paganti), al punteggio di 1/3 relativo all’elemento n.12 (capacità imprenditoriale di reperire risorse da parte di enti territoriali), nonché al punteggio riferito all’elemento 11(capacità di reperire risorse da parte di soggetti privati), emergeva che i punteggi erano stati attribuiti matematicamente sulla base delle apposite griglie adottate dall’Amministrazione;

- con riferimento al punteggio di 1/3 relativo all’elemento n.14 (integrazione con il patrimonio storico e architettonico), si era in presenza di una valutazione meramente qualitativa, operata sulla base di scaglioni di valore parametrati, spettante alla Commissione e non inficiata dalla soggettiva diversa valutazione della ricorrente, peraltro neppure suffragata da dati di confronto con le attività di altri aspiranti;

- con riferimento al punteggio di 2/4 relativo all’elemento n. 12 (apertura di nuovi spazi teatrali, uso di siti storici ed archeologici per promuovere l’attività teatrale con i flussi turistici e di ogni altra iniziativa tesa a favorire la crescita dalla domanda teatrale), si era parimenti in presenza di una valutazione qualitativa pura per la quale emergeva in tutta la sua ampiezza la discrezionalità della Commissione, non sindacabile in assenza di elementi concreti dai quali poter evincere l’illogicità o l’irragionevolezza della valutazione operata, tenuto conto, altresì, della natura concorsuale del procedimento;

- con riferimento al punteggio di 0/9 relativo all’elemento sub 8) (regolarità gestionale), trattavasi di irregolarità gestionale effettivamente sussistente e insuscettibile di essere obnubilata in quanto normativamente considerata come presupposto per ulteriori contribuzioni pubbliche;

- risultava infondato anche il motivo di ricorso volto a contestare la mancata predeterminazione e comunque la mancata conoscibilità dei parametri di valutazione dei progetti, tenuto conto che la Commissione aveva invece predisposto criteri, parametri e griglie di valutazione (cfr. punti che precedono), prima della concreta analisi dei progetti, come emergente dalla nota–rapporto informativo MIBACT del 19.6.2015, depositata in data 20 giugno 2015 (pag. 6) e dagli allegati 4 e 5;

- il vizio di derivazione articolato con il nono motivo aggiunto non poteva ritenersi fondato, attesa l’infondatezza dei motivi aggiunti di cui all’atto notificato in data 15.4.2016.

3. La ricorrente ha proposto appello avverso la sentenza di prime cure, deducendone l’erroneità con l’articolazione di cinque motivi di impugnazione.

4. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio in resistenza all’appello, nonché ha svolto le proprie argomentate controdeduzioni con memoria del 15 maggio 2018, alla stregua della documentazione in pari data depositata in giudizio.

5. La parte appellante, dopo aver dedotto con atto del 16 novembre 2020 un impedimento ostativo al deposito della memoria in replica alle avverse deduzioni, come articolate nella memoria del 15 maggio 2018, ha preso posizione sulle argomentazioni ministeriali con memoria depositata nelle date 27 e 30 novembre 2020, attraverso cui è stata eccepita, altresì, l’inutilizzabilità dei nuovi documenti prodotti in appello dal Ministero, in violazione del divieto dei nova in sede di gravame.

6. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza del 17 dicembre 2020.

DIRITTO

1. Pregiudizialmente, in relazione all’eccezione di rito opposta dalla parte appellante e riferita all’inutilizzabilità dei nuovi documenti prodotti in grado di appello dall’Amministrazione, la stessa, per come opposta nelle premesse a pag. 1 della memoria di replica, è infondata per genericità, in quanto la parte appellante non indica quali siano, nello specifico, i nuovi documenti prodotti per la prima volta in grado di appello, non acquisiti al presente giudizio, riferendosi genericamente al “massivo deposito operato dall’appellata Amm.ne” e ritenendo le produzioni inammissibili, “relativamente a ciascun documento/atto non ritualmente prodotto in prime cure”;
la ricorrente, anziché riferirsi genericamente a ciascun documento/atto non ritualmente prodotto in giudizio, avrebbe dovuto specificare i documenti in relazione ai quali doveva ritenersi operante la propria eccezione di inutilizzabilità;
come, peraltro, correttamente avvenuto in relazione al documento 18, oggetto di specifica eccezione opposta a pag. 2 della stessa memoria di replica.

In ogni caso, dalla disamina della produzione documentale eseguita dall’appello, emerge che l’Amministrazione ha provveduto a depositare in appello:

- documenti già acquisiti al primo grado di giudizio, in relazione ai quali, dunque, non si pone alcun divieto di nuova produzione documentale in appello;
trattasi di documenti depositati dinnanzi al T sia in data 15 aprile 2015 (decreto direttoriale 18.12.2014, decreto ministeriale 12.11.2007, nota Amministrazione 3.10.2012, lettera