Pubblicato il 02/01/2023

N. 00004/2023REG.PROV.COLL.

N. 02542/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2542 del 2015, proposto da
Trade Mart S.r.l e, Consorzio Serracapilli, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati G P B, E B, C D C e M D R, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C D C in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 142;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania, in Roma, via Poli 29;
Comune di Eboli, Anastasia Ruggero, G G, non costituiti in giudizio;
M G G, rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Germani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione Quarta, n. 4835/2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania e della signora M G G;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 novembre 2022 il Pres. C S e udito per l’appellante l’avvocato G P B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Trade Mart (d’ora in poi anche solo la società o l’appellante) ha esposto di essere una società operante nel settore della costruzione, gestione e vendita di grandi strutture di vendita e di aver individuato nel 2003 nel Comune di Eboli, frazione Serracapilli, un’area adatta all’edificazione di un centro commerciale. Le NTA del PRG, alla scheda n. 20, prevedevano, tra le utilizzazioni compatibili il “commercio all’ingrosso ed al dettaglio” e quali strumenti di attuazione il Piano Particolareggiato Esecutivo o il progetto unitario di opera pubblica.

1.1. Avendo il Comune di Eboli approvato il PUA “Serracapilli”, d’iniziativa pubblica (giusta delibere di Giunta Comunale n. 381 del 29 novembre 2005 e n. 89 del 6 dicembre 2005), promuoveva il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione all’apertura di una GACP (Centri Commerciali costituiti da Aggregazioni Commerciali Polifunzionali) ex art. 11 L.R. Campania 1/2000.

1.2. Alla conferenza dei servizi del 7 maggio 2008 la Regione esprimeva parere favorevole (avendo esaminato anche i profili di rilevanza ambientale), mentre la provincia prescriveva che il Comune acquisisse una “... relazione ambientale ai sensi dell’art. 7 del D.leg. 152, sugli effetti che l’intervento proposto determina sull’ambiente", documento prodotto dalla società in data 8 settembre 2008, prot. n. 31813.

1.3. Il Comune rilasciava in data 8 settembre 2008 il provvedimento autorizzatorio unico per l’apertura di GACP ed il permesso di costruire;
emetteva anche il decreto d’esproprio n. 24259 del 29 maggio 2009 ex art. 34 L.R. Campania 16/2004 nei confronti dei Signori Franco e G G, proprietari di suoli compresi nel comparto. ma non aderenti al Consorzio e ratificava poi i provvedimenti autorizzativi il 29 luglio 2009 ad acquisizione avvenuta.

1.4. Respinta in sede cautelare (sia in primo grado che in appello) la richiesta dei proprietari di sospensiva dei provvedimenti di esproprio, Trade Mart ed il Consorzio davano quindi inizio alla costruzione;
ma, in ragione dell’aspra conflittualità con gli espropriati, nell’agosto 2010 decidevano sottoporre il progetto a procedura di screening.

1.5. Malgrado il Tavolo Tecnico proponesse l’esclusione dell’opera dalla procedura di VIA, la Commissione VIA e V.I. nella seduta del 22.12.2010 ritenevano necessaria la sottoposizione del progetto a VIA, determinazione che veniva confermata nella seduta del Tavolo Tecnico del 3 marzo 2011 all’esito della richiesta di riesame avanzata dalla società e sempre malgrado il diverso avviso del Tavolo Tecnico.

1.6. Trade Mart provvedeva allora al deposito dello studio d’impatto ambientale ed alle relative pubblicazioni;
tuttavia gli espropriati depositavano presso la Regione Campania esposto evidenziando che il procedimento di VIA era stato iniziato dopo l'inizio dei lavori e intimando alla Commissione VIA e V.I. non rilasciare la valutazione ambientale.

1.7. All’esito di apposito sopralluogo la Commissione VIA nella seduta del 29 settembre 2011, essendo stato appurato che il manufatto era in fase di ultimazione, stante la natura preventiva della procedura di VIA., rileva di non poter valutare l’opera già in avanzata fase di valutazione.

1.8. Con nota del 21 ottobre 2021 l’amministrazione regionale, rilevato che l'avvenuta realizzazione del progetto de quo prima dell'acquisizione del necessario parere di compatibilità ambientale rientrava nei casi in cui è prevista l'applicazione dell'art. 29 comma 4 D.Lgs. 152/2006, comunica l’avvio delle procedure volte a valutare l'entità del pregiudizio ambientale arrecato dalla realizzazione del progetto in assenza di VIA.

2. Tale comunicazione in uno con la delibera della Giunta Regionale della Campania 14 marzo 2008, n. 426 veniva impugnati al TAR per la Campania da Trade Mart e dal Consorzio, che ne deducevano l’illegittimità sostenendo che: il progetto de quo non fosse soggetto ad obbligo di VIA ratione temporis;
la delibera della Giunta Regionale . Campania 14 marzo 2008, n. 426, che estendeva l’obbligo della VIA regionale anche ai Centri Commerciali, era stata emessa in difetto assoluto d’attribuzione, rientrando tale potere nelle competenze dell’organo legislativo (il Consiglio Regionale) e non di quello esecutivo (la Giunta);
i pareri espressi dalla Commissione VIA e VI erano viziati da violazione di legge, motivazione insufficiente, eccesso di potere per disparità di trattamento;
la determinazione della Commissione VIA del 29 settembre 2011 era viziata da eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto ad una analoga iniziativa per la quale non era stata ritenuta necessaria la VIA, per contrasto con i precedenti provvedimenti regionali in considerazione dei pareri favorevoli espressi, anche in materia ambientale, dal Tavolo Tecnico, e per difetto di motivazione nonchè omessa e insufficiente motivazione in relazione alle difformi conclusioni del Tavolo Tecnico e alla asserita impossibilità di VIA c.d. “postuma”, oltre che violazione del principio di legittimo affidamento;
anche il procedimento sanzionatorio ex art. 29 D.Lgs. 152/2006 era conseguentemente illegittimo.

2.1. Nelle more del giudizio l’amministrazione regionale, giusta decreto dirigenziale del Settore A.G.C. 05 Ecologia n. 441 del 19 ottobre 2012, emetteva la sanzione ex art. 29 D.Lgs 152/2006, dando atto che la realizzazione dell’opera aveva determinato un pregiudizio non significativo e di scarsa rilevanza e apprezzabilità e comminando la sanzione dell’obbligo d’incrementare del 50% le specie floristiche a piccolo e medio fusto e realizzare una vasca per la raccolta di acque meteoriche.

Tale provvedimento non veniva impugnato.

3. L’adito Tribunale con la sentenza segnata in epigrafe, nella resistenza della Regione Campania, ha dichiarato inammissibile il ricorso in quanto la comunicazione d’inizio del procedimento sanzionatorio era un mero atto endoprocedimentale, privo d’autonoma portata lesiva;
non era fondata la tessi che l’annullamento della comunicazione d’avvio del procedimento avrebbe travolto provvedimento finale perché il collegamento funzionale sarebbe predicabile solo tra due atti di natura provvedimentale;
la dedotta presistenza di un interesse morale alla decisione derivante dalle indagini era astratta ed ipotetica, priva del requisito della rilevanza rispetto al giudizio in esame;
l’interesse all’impugnazione della delibera della Giunta Regionale n. 426 del 2008 poteva ritenersi sussistente ed attuale solo se nel momento della sua concreta applicazione in senso sfavorevole all’interessato.

4. Trade Mart s.r.l. ed il Consorzio Serracapilli hanno impugnato tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la riforma alla stregua di due serie di motivi di gravami, così rubricati:

A) contro la sentenza impugnata: A1) “Lesività ed impugnabilità degli atti del procedimento di via (in particolare delle decisioni del procedimento di screening del 22.12.2010 e del 3.3.2011 e della Commissione per la VIA e V.I. del 29.09.2011) e dell’avviso di inizio del procedimento sanzionatorio ex art. 29 D. Lgs. 152/2006 del 2.11.2011 in quanto provvedimento implicitamente conclusivo del procedimento di VIA”;
A2) “Interesse attuale dei ricorrenti ad una pronuncia nel merito anche in ordine all’annullamento della delibera di Giunta Regionale del 14.3.2008 n. 426”;
A3) “Interesse del Consorzio Serracapilli all’impugnazione”;
A4) “L’atto interruttivo del procedimento di VIA è autonomamente impugnabile”;
A5) “Effetto caducante dell’annullamento del procedimento conclusivo della VIA sul provvedimento sanzionatorio”;

B) contro i provvedimenti impugnati (in primo grado): B1) “Introduzione in Italia dell’obbligo di sottoporre a VIA i centri commerciali ed i parcheggi”;
B2) “Violazione di legge (art. 23 del D. Lgs. 152/2006 ante riforma;
art. 35 D. Lgs. 152/2006 e 7, 4° co. Del D. Lgs. 152/2006 come modificato dal D. Lgs. 4/2008) in quanto l’opera non è soggetta a VIA ratione temporis;
B3) “Nullità della delibera di Giunta Regionale 14.3.2008 n. 426 ex artt. 21 septis L. 241/1990 e 7 D. Leg. 152/2006 come modificato dal D. Leg. 4/2008;
in subordine illegittimità della stessa per violazione di legge (artt. 7 D. Leg. 152/2006 come modificato dal D. leg. 4/2008 e 19 Statuto della Regione Campania) ed in competenza (ex art. 19 Statuto della Regione Campania);
B4) Eccesso di legge ed eccesso di potere: l’autorizzazione ambientale deve ritenersi emessa con l’assenso espresso dalla Regione Campania nella conferenza dei servizi del 7 maggio 2008;
B5) Illegittimità dei pareri espressi dalla Commissione VIA e V.I. nelle sedute del 22.12.2010 e del 3.3.2011.

5. Ha resistito al gravame la Regione Campani che ne ha chiesto il rigetto.

6. Il processo, interrotto con ordinanza n. 4769 del 13 giugno 2022 per transito ad altra amministrazione del difensore costituito della Regione Campania, è stato tempestivamente riassunto ed all’esito si è costituita in giudizio la signora M G G che, in ragione del lungo tempo trascorso, si è rimessa alla decisione del giudice d’appello.

7. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione l’appellante ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.

8. All’udienza pubblica del 16 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

9.1. Non può seriamente dubitarsi che la comunicazione dell’avvio del procedimento per l’irrogazione della sanzione ex art. 29 del D. Lgs. n. 152/2006, di cui alla nota del 21 ottobre 2011 a firma del coordinatore dell’Area generale di coordinamento Ecologia, Tutela, Disinquinamento, Protezione Civile della Regione Campania, non avesse natura provvedimentale e fosse priva di qualsiasi valenza lesiva, limitandosi ad informare Trade Mart s.r.l. che l’accertata realizzazione dell’intervento progettato prima dell’acquisizione della valutazione del necessario parere di compatibilità rientrava nei casi di applicazione del citato articolo 2, coma 4, del D.Lgs, n. 152/2006 e determinava l’avvio delle procedure per la valutazione dell’entità del pregiudizio ambientale arrecato proprio dalla realizzazione del progetto in assenza di VIA: essa come tale non era pertanto impugnabile.

9.2. D’altra parte è altrettanto pacifico che con decreto dirigenziale n. 441 del 19 ottobre 2012 del Settore A.G.C. O5 Ecologia della Regione Campania si dava atto che la realizzazione dell’opera aveva determinato un effettivo pregiudizio ambientale ancorché non significativo e di scarsa rilevanza ed apprezzabilità: tale decreto non è stato impugnato, con la conseguenza non è più contestabile non solo l’esistenza del pregiudizio ambientale, ma anche il suo necessario presupposto e cioè la realizzazione del progetto per il quale era necessario il preventivo parere di compatibilità.

9.3. Correttamente quindi il primo giudice ha ritenuto inammissibile il ricorso di primo grado e non ha proceduto allo scrutinio degli altri atti impugnati con il ricorso introduttivi di giudizio, atti dei quali era stata contestata la legittimità per aver ritenuto di assoggettare il progetto proposto dalla società ricorrente alla VIA.

9.4. Non conduce a conclusioni differenti la suggestiva prospettazione degli appellanti secondo cui la comunicazione del 21 ottobre 2011, oltre a dare avviso dell’avvio del procedimento di irrogazione delle sanzioni ex art. 29 del D. Lgs. n. 152/2006, avrebbe avuto anche natura implicita di provvedimento di arresto del procedimento di VIA, come tale autonomamente impugnabile.

Invero, anche a voler prescindere da ogni considerazioni sulla effettiva possibilità di attribuire a quella nota una duplice natura, risulta ancora una volta decisiva la circostanza della mancata impugnazione del citato decreto n. 441 del 19 ottobre 2012 che, come già rilevato in precedenza, dando atto dell’effettivo pregiudizio ambientale derivato dalla realizzazione del progetto, aveva come necessario presupposto logico - giuridico proprio la carenza del necessario preventivo parere di compatibilità ambientale per la realizzazione del predetto progetto.

9.5. Il consolidamento di tale situazione rende inutile ed irrilevante la prospettazione degli appellanti secondo cui l’annullamento della nota del 21 ottobre 2011, intesa quale provvedimento di arresto del procedimento di VIA, avrebbe effetto caducante sulla successivo provvedimento sanzionatorio;
ciò senza contare che nella specie neppure risultano sussistenti i presupposti della cosiddetta invalidità caducante, presupposti consistenti nell’appartenenza dei due provvedimenti alla stessa serie procedimentale (laddove i due atti appartengono evidentemente a due fattispecie procedimentali differenti per oggetto giuridico tutelato e pe finalità perseguite) e nell’essere il secondo provvedimento derivazione dal primo quale sua inevitabile e ineluttabile conseguenza, senza che la necessità di ulteriori valutazioni di interessi (presupposto anch’esso carente non essendo rinvenibile tra gli atti in questione il rapporto di presupposizione necessaria (Cons. Stato, sez. II, 28 maggio 2021, n. 4130;
sez. IV, 12 ottobre 2020, n. 6044;
sez. V, 17 ottobre 2022, n. 8836;
29 luglio 2022, n. 6696).

9.6. La delineata inammissibilità per carenza di interesse travolge anche l’impugnazione della delibera della Giunta regionale della Campania n. 426 del 14 marzo 2008, come accortamente sottolineata dalla pronuncia impugnata, stante la sua concreta inapplicabilità nel caso di specie per quanto osservato e la conseguente impossibilità di ledere in modo concreto e attuale la posizione degli appellanti.

9.7. Infine neppure può sostenersi che a supportare l’interesse a ricorrere sia sufficiente l’interesse morale (a più incisivamente tutelarsi nel procedimento penale instaurato per l’abuso commesso per il mancato conseguimento del preventivo necessario parere di compatibilità ambientale del progetto o quanto meno a ripristinare l’immagine ed il buon nome della società anche per l’attività commerciale che essa svolge) ovvero quello strumentale per la successiva eventuale proposizione di un’azione risarcitoria.

Anche sotto tale profilo deve rilevarsi la correttezza della sentenza impugnata che ha ritenuto una simile prospettazione meramente astratta e ipotetica, irrilevante al riguardo essendo anche il richiamo alla previsione contenuta nell’art. 34, comma 3, il quale postula l’ammissibilità della domanda di annullamento e la verifica della sua sopravvenuta inutilità, laddove nel caso di specie la domanda di annullamento è inammissibile per la mancata impugnazione del decreto n. 441 del 19 ottobre 2012, il che non consente neppure l’accertamento della illegittimità del provvedimento nemmeno ai soli fini risarcitori.

9.8. Il rigetto delle censure sollevate nei confronti della sentenza impugnata (serie di motivi di appello sub A) preclude l’esame delle censure rivolte nei confronti degli atti impugnati in primo grado (serie di motivi di appello sub B).

10. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.