Pubblicato il 21/12/2020

N. 08191/2020 REG.PROV.COLL.

N. 04213/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 4213 del 2019, proposto dalla s.r.l. Nuovo Sistina, dalla s.r.l. Quirino, dalla s.r.l. Officine Culturali, dalla r.l.i.s. I Magi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati C M e M O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C M in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;

contro

il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la s.r.l. Eliseo– Teatro Nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e Piccolo Eliseo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Catricalà, Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Fabio Baglivo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, n. 3028 del 2019.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, della s.r.l. Eliseo– Teatro nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e Piccolo Eliseo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2020 il consigliere Silvia Martino;

Viste le istanze di passaggio in decisione presentate dalle parti;

Vista la sentenza non definitiva n. 8067 del 15 dicembre 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

1. Con il ricorso di primo grado, proposto al TAR del Lazio, le s.r.l. Nuovo Sistina, Officine Culturali, I Magi a.r.l.i.s., Solemio, Quirino e Attori & Tecnici società cooperativa - le quali gestiscono nella città di Roma i Teatri Sistina, Ambra Jovinelli, della Cometa, Parioli, Quirino e Vittoria - impugnavano il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze n. 142791 del 3 agosto 2017, con cui è stato istituito nel bilancio dello Stato il capitolo di spesa n. 6630, denominato “Contributo al Teatro Eliseo per le spese ordinarie e straordinarie in occasione del centenario”.

Il decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, ha previsto, all’articolo 22, comma 8, che “ In favore del teatro di rilevante interesse culturale "Teatro Eliseo", per spese ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la continuità delle sue attività in occasione del centenario della sua fondazione è autorizzata la spesa di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018. Al relativo onere si provvede, quanto a 2 milioni di euro per l’anno 2017, mediante versamento all’entrata del bilancio dello Stato di una corrispondente quota delle risorse di cui all’articolo 24, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che restano acquisite all’erario, e, quanto a 2 milioni di euro per l’anno 2017 e a 4 milioni di euro per l’anno 2018, mediante corrispondente riduzione del Fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui all’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307 ”.

L’entità del contributo in favore del Teatro Eliseo era stata inizialmente ridotta dall’articolo 4, comma 3, della legge 22 novembre 2017, n. 175, il quale aveva disposto un finanziamento di 4 milioni di euro in favore di “ attività culturali nei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 ”, rintracciando la relativa copertura proprio nella corrispondente riduzione, per l’anno 2018, dell’autorizzazione di spesa prevista dall’articolo 22, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2017.

Il contributo in favore del Teatro Eliseo è stato, poi, reintegrato, dalla legge di bilancio 2018 (legge 27 dicembre 2017, n. 205), che ha disposto l’allocazione di 8 milioni di euro per il 2018 sul capitolo 6630, risultante dal decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 28 dicembre 2017, recante “ Ripartizione in capitoli delle Unità di voto parlamentare relative al bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e per il triennio 2018-2020 ”.

1.1. Le società ricorrenti esponevano che, in data 14 settembre 2017, avevano presentato - al Ministero dell’economia e delle finanze e al Ministero per i beni e le attività culturali - un’istanza-diffida di concessione di Fondi extra FUS analogamente a quanto concesso al teatro Eliseo, alla quale tuttavia le amministrazioni non avevano dato seguito.

In pari data, i teatri avevano altresì avanzato istanza di accesso alla documentazione inerente la speciale erogazione a favore del teatro Eliseo e, in particolare, tutti gli presupposti e consecutivi l’adozione dell’articolo 22, comma 8, del decreto legge n. 50 del 24 aprile 2017 e della successiva legge di conversione.

A tale nota, il Ministero per i beni e le attività culturali aveva risposto che “ questa Amministrazione allo stato non ha ancora posto in essere atti in esecuzione della suddetta disposizione normativa e, pertanto, suscettibili del richiesto accesso ”.

Con nota del 10 ottobre 2017, il MEF, invece, aveva trasmesso ai ricorrenti la nota del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato n. 179352 del 4 ottobre 2017, nella quale aveva comunicato che, in applicazione del comma 8 dell’articolo 22 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2017, n. 96, “ con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze n. 142791 del 14 settembre 2017 è stato istituito, nello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, il capitolo n. 6630 “Contributo al Teatro Eliseo per le spese ordinarie e straordinarie in occasione del centenario” con uno stanziamento di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 ”.

1.2. Ai fini dell’impugnativa di siffatto decreto, innanzi al TAR le società ricorrenti evidenziavano, in primo luogo, che il sostegno finanziario dello Stato in favore delle attività teatrali avviene mediante la ripartizione dell’apposito Fondo Unico per lo Spettacolo (FUS), istituito dalla legge 30 aprile 1985, n. 163, le cui modalità di ripartizione sono state stabilite con decreto ministeriale 1° luglio 2014 (“ Nuovi criteri per l’erogazione e modalità per la liquidazione e l’anticipazione di contributi allo spettacolo dal vivo, a valere sul Fondo unico per lo spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163 ”) e sono informate in gran parte a criteri di tipo oggettivo e automatico. In tale contesto, l’attribuzione a un solo teatro, al di fuori degli ordinari canali di finanziamento statale, di un contributo ulteriore di rilevante entità, sarebbe stata, a loro avviso, del tutto ingiustificata e avrebbe determinato un grave effetto distorsivo della concorrenza in danno degli altri teatri che attingono al medesimo bacino di utenti.

1.3. Nello specifico, il ricorso di primo grado veniva affidato ai seguenti motivi:

I) Illegittimità costituzionale del comma 8 dell’articolo 22 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2017 n. 96, per violazione degli articoli 3, 9, 33, 41, 97 e 117 della Costituzione. Istanza di rimessione alla Corte costituzionale. Violazione delle norme d’interposizione costituzionale (legge 30 aprile 1985, n. 163; d.m. 1 luglio 2014; legge 7 agosto 1990, n. 241). Eccesso di potere legislativo .

La previsione normativa privilegerebbe un solo teatro, discriminando tutti gli altri che versano nelle stesse condizioni, e in particolare quelli che operano nello stesso settore di spettacolo e che insistono nello stesso ambito geografico, con conseguenti ripercussioni sulla concorrenza e sulla libertà di iniziativa economica; sarebbero violate anche norme costituenti interposizione e attuazione diretta di principi costituzionali, ossia la legge n. 163 del 1985, il decreto ministeriale 1° luglio 2014 e l’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241; la disposizione censurata sarebbe affetta anche da eccesso di potere legislativo, perché consisterebbe in una legge-provvedimento, adottata al solo fine strumentale di derogare immotivatamente ai criteri generali per la destinazione delle risorse nel settore dello spettacolo dal vivo;

II) Violazione dell’articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), in materia di aiuti di Stato. Ricorso, in via subordinata, d’interpretazione alla Corte di Giustizia.

L’erogazione una tantum in favore del Teatro Eliseo configurerebbe un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno; la disposizione primaria dovrebbe conseguentemente essere disapplicata; in subordine, la valutazione della compatibilità con il Trattato dovrebbe essere rimessa dal giudice amministrativo alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea;

III) Violazione e falsa applicazione della legge n. 163/1985 e del d.m. 01.07.2014; violazione dei principi d’imparzialità, pubblicità, trasparenza. Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta .

Il D.M. attuativo n. 142791 del 3 agosto 2017 sarebbe comunque illegittimo in quanto in aperto contrasto con la normativa generale dettata in materia di attribuzione di contributi di sostegno finanziario agli operatori dello spettacolo dal vivo, che non sono stati abrogati dalla sopravvenuta disposizione, nonché dei principi generali (anche europei) che regolano l’azione amministrativa.

La previsione dell’articolo 46, comma 2, del decreto ministeriale del 2014, concernente il finanziamento di “progetti speciali”, confermerebbe che tutte le forme di sostegno statale allo spettacolo dal vivo – inclusi i contributi c.d . extra FUS – dovrebbero attenersi agli obiettivi strategici posti dall’articolo 2 dello stesso decreto; tutte le erogazioni dovrebbero, inoltre, essere attribuite in ossequio non solo alle norme procedurali, ma anche ai criteri di valutazione pure stabiliti dal decreto ministeriale, i quali prevedono, tra l’altro, un meccanismo di ponderazione che privilegia l’assegnazione vincolata e automatica di gran parte del punteggio, limitando il peso della valutazione tecnico-discrezionale dei progetti artistici; la necessità di attenersi a tali obiettivi, procedure e criteri dipenderebbe dall’esigenza di evitare di avvantaggiare un unico soggetto, mettendolo in condizione di praticare un’offerta complessivamente più appetibile per gli utenti, in danno degli altri operatori del settore;

IV) Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta .

Le fonti di reperimento del contributo straordinario attribuito al teatro Eliseo sarebbero del tutto estranee al sostegno statale all’attività teatrale, provenendo per 2 milioni di euro dal Fondo per il cinema e l’audiovisivo, di cui all’articolo 13 della legge 14 novembre 2016, n. 220 e all’articolo 24, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183, e per i rimanenti 6 milioni di euro dalla riduzione del Fondo per interventi strutturali di politica economica, quest’ultimo istituto per “ agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della pressione fiscale ”, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.

1.4 Con successivi motivi aggiunti l’impugnazione veniva estesa:

- al decreto del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo 12 dicembre 2017, recante l’autorizzazione dell’impegno della somma di 4 milioni di euro per l’esercizio 2017 a favore di “Eliseo S.r.l. Teatro Nazionale dal 2018” e relativo positivo riscontro preventivo amministrativo-contabile della Ragioneria generale dello Stato – Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo in data 22 gennaio 2018;

- al decreto dello stesso Ministero 17 gennaio 2018 rep. n. 7, con cui erano state assegnate al competente dirigente di seconda fascia, per l’esercizio finanziario 2018, le risorse finanziarie allocate sul capitolo 6630.

2. Il TAR, nella resistenza del Mef, del Mibact e della società Eliseo s.r.l:

- dichiarava il ricorso introduttivo inammissibile;

- dichiarava i motivi aggiunti in parte irricevibili ed in parte inammissibili;

- compensava tra le parti le spese di giudizio,

3. La sentenza è stata appellata dagli enti teatrali rimasti soccombenti.

Con i primi tre mezzi essi hanno censurato la decisione in rito resa dal TAR, riproponendo poi le censure articolate nel merito in primo grado e non esaminate.

4. Si sono costituiti, per resistere, il Ministero dell’economia e delle finanze, unitamente al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo.

5. Si è costituito, per resistere, anche il teatro Eliseo, ribadendo la correttezza della declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo e riproponendo le eccezioni di inammissibilità non esaminate dal TAR.

6. Con ordinanza n. 3061 del 13 giugno 2019, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.

7. L’appello è passato in decisione alla pubblica udienza del 22 ottobre 2020.

8. Con sentenza non definitiva n. 8067 del 15 dicembre 2020, sono state riformate le statuizioni in rito emesse dal TAR ed è stato respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado devoluto in appello.

Pertanto, il ricorso di primo grado è stato ritenuto ricevibile e ammissibile mentre, nel merito, è stato escluso che le disposizioni legislative in esame costituiscano un aiuto di Stato in violazione dell’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

9. Il Collegio reputa invece rilevante e non manifestamente infondata la questione, dedotta con il primo motivo del ricorso di primo grado e devoluta in appello, di costituzionalità dell’art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017, come successivamente convertito, in relazione alla violazione degli articoli 3, 9, 33, 41 e 97 della Costituzione, che viene sollevata con la presente ordinanza.

10. La questione è rilevante perché gli atti impugnati trovano la loro base giuridica esclusivamente nella disposizione – provvedimento censurata dai teatri appellanti avendo, rispetto ad essa, un contenuto del tutto vincolato.

Pertanto, l’oggetto del contendere è esclusivamente la disposizione – provvedimento che ha previsto un contributo straordinario in favore del teatro Eliseo al di fuori della disciplina e del procedimento ordinariamente previsti ai fini dell’intervento pubblico a sostegno dei soggetti operanti nel settore del