Pubblicato il 14/11/2019

N. 07837/2019REG.PROV.COLL.

N. 04453/2019 REG.RIC.

N. 04454/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4453 del 2019, proposto da
P S S s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L C, G F e F M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A C in Roma, piazza San Bernardo 101;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato E P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Monaco Marine Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Mozzati, Mario S ed Enrico S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario S in Roma, viale Parioli 180;
R Yachts Italy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati V C, Luciana Caroli e Simone Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fallimento Mondo Marine s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F M e Andrea Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso in appello numero di registro generale 4454 del 2019, proposto da
P S S s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati L C, G F e F M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A C in Roma, piazza San Bernardo 101;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato E P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Monaco Marine Italia s.r.l., non costituita in giudizio;
R Yachts Italy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati V C, Luciana Caroli e Simone Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fallimento Mondo Marine s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati F M e Andrea Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4453 del 2019, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione Prima) n. 412/2019, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 4454 del 2019, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione Prima) n. 413/2019, resa tra le parti

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti, nel giudizio n. 4453 del 2019, gli atti di costituzione della R Yachts Italy s.r.l., della Monaco Marine Italia s.r.l., del Fallimento Mondo Marine s.p.a. e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, nonché gli appelli incidentali proposti dalla suddetta Monaco Marine, dal Fallimento e dall’Autorità;

Visti inoltre, nel giudizio n. 4454 del 2019, gli atti di costituzione della R Yachts Italy s.r.l., del Fallimento Mondo Marine s.p.a. e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, nonché gli appelli incidentali interposti dal Fallimento e dall’Autorità;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2019 il Cons. A U e uditi per le parti gli avvocati L C per sé e per delega di F M, S L, in dichiarata delega di E P, S, S, e S V in dichiarata delega di V C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con avviso del 17 maggio 2018 l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale rendeva nota la proposizione in data 11 dicembre 2017 dell’istanza della Monaco Marine volta all’ottenimento di concessione demaniale marittima trentennale avente a oggetto le aree situate in Savona, Lungomare Matteotti, banchina nord-est del bacino portuale di Savona, in precedenza assentite alla Mondo Marine.

Con il medesimo avviso l’Autorità invitava tutti gli interessati a presentare eventuali osservazioni o istanze concorrenti a quella della Monaco Marine.

2. Con un primo ricorso al Tribunale amministrativo per la Liguria detto avviso veniva impugnato dalla stessa Monaco Marine, la quale proponeva tre successivi ricorsi per motivi aggiunti impugnando anche gli altri atti della procedura, la delibera del comitato di gestione dell’Autorità di assentimento al rilascio della concessione (per venti anni) in favore della P S S - risultata prima graduata nella valutazione comparativa fra le istanze - e i conseguenti atti di assegnazione temporanea alla stessa Palumbo del compendio demaniale controverso.

3. Con distinto ricorso al medesimo Tribunale amministrativo la R Yachts Italy - altra società interessata al conseguimento della concessione - impugnava l’avviso e, con motivi aggiunti, gli altri atti della procedura, inclusa la deliberazione di assegnazione della concessione alla Palumbo.

4. In entrambi i giudizi si costituivano l’Autorità di Sistema Portuale e il Fallimento della Mondo Marine, che chiedevano la reiezione delle impugnative;
nel ricorso proposto dalla Monaco Marine interveniva altresì la R, in parte sostenendo, in parte avversando le ragioni della ricorrente, e si costituiva la Palumbo, chiedendo la reiezione del ricorso;
nel giudizio introdotto dalla R si costituiva anche la Monaco Marine, mentre interveniva ad opponendum la Palumbo.

5. Il Tribunale amministrativo adìto con sentenza n. 412 del 2019 accoglieva parzialmente i ricorsi della Monaco Marine annullando i provvedimenti gravati;
con distinta sentenza n. 413 del 2019 accoglieva in parte l’impugnativa proposta dalla R, parimenti annullando i provvedimenti oggetto di doglianza.

6. Ha proposto un primo appello avverso la sentenza n. 412 del 2019 la Palumbo con i seguenti motivi di gravame:

I) errores in judicando : omessa pronuncia su questioni pregiudiziali relative all’inammissibilità del ricorso e di alcune delle doglianze proposte dalla Monaco Marine;

II) errores in judicando con riguardo alla decisione del merito, essendo in realtà legittimi e non discriminatori i criteri di gara previsti dall’Autorità, così come corrette e adeguatamente motivate le valutazioni poste a fondamento della decisione di assegnare la concessione alla Palumbo.

6.1. Ha interposto appello incidentale l’Autorità di Sistema Portuale lamentando:

I) erroneità della sentenza per difetto di motivazione e omessa pronuncia nella parte in cui sono state rigettate le eccezioni di inammissibilità del ricorso in primo grado;

II) erroneità della sentenza per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
travisamento dei fatti e del contenuto degli atti processuali;
violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;

III) erroneità della sentenza per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
violazione dell’art. 3, comma 2, l. n. 241 del 1990;

IV) erroneità della sentenza sotto altri profili per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
travisamento dei fatti e del contenuto degli atti processuali;
violazione dell’art. 112 Cod. proc. civ.;
violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;

V) e VI) erroneità della sentenza sotto ulteriori profili concernenti il difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
travisamento dei fatti e del contenuto degli atti processuali;
violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

6.2. Ha proposto appello incidentale anche il Fallimento Mondo Marine con i seguenti motivi:

I) sui capi n. 2 e 3 della sentenza impugnata: eccesso di potere giurisdizionale;
violazione degli artt. 37 Cod. nav. e 18 Reg. nav. mar.;
erroneità di motivazione, contraddittorietà manifesta e omessa pronuncia;

II) sul capo n. 4 della sentenza impugnata: violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;
eccesso di potere giurisdizionale;
violazione degli artt. 37 Cod. nav. e 18 Reg. nav. mar.;
travisamento dei fatti;
erroneità e contraddittorietà di motivazione;

III) sui capi n. 5 e 6 della sentenza impugnata: violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;
eccesso di potere giurisdizionale;
travisamento dei fatti;
violazione degli artt. 37 Cod. nav. e 18 Reg. nav. mar.;
erroneità, illogicità e contraddittorietà di motivazione.

Il Fallimento ha anche riproposto ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm. le eccezioni e difese di primo grado non esaminate o rimaste assorbite (specularmente alla riproposizione dei motivi di primo grado da parte della Monaco Marine, su cui cfr. infra , al § 6.4 della presente narrativa).

6.3. Anche la Monaco Marine ha interposto appello incidentale avverso i capi della sentenza di parziale rigetto del ricorso in primo grado lamentando:

I) erroneità della sentenza, travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà;
omessa pronuncia;
difetto di istruttoria e di motivazione;
violazione degli artt. 49, 50, 56 e 57 TFUE;
violazione degli artt. 36, 37, 45- bis , 46 e 47 Cod. nav. e degli artt. 8, 18 e 24 Reg. nav. mar.;
violazione degli artt. 1, 4, 6, 8 e 18 l. n. 84 del 1994;
violazione degli artt. 1, 3 e 12 l. n. 241 del 1990;
violazione dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, mutuo riconoscimento e proporzionalità;
sviamento di potere;
eccesso di potere per travisamento dei fatti;
difetto di istruttoria e di motivazione;
sviamento;

II) erroneità della sentenza, travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà;
omessa pronuncia;
difetto di istruttoria e di motivazione.

6.4. Con memoria ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., la Monaco Marine ha riproposto altresì i motivi di primo grado rimasti assorbiti o non esaminati dalla sentenza (motivi rubricati in memoria sub n. 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 10, nonché da 11 a 18, nei termini indicati in parte motiva).

6.5. S’è costituita in giudizio la R per resistere all’appello principale e all’appello incidentale dell’Autorità, nonché sostenendo parzialmente l’appello incidentale interposto dalla Monaco Marine.

7. Avverso la sentenza n. 413 del 2018 ha proposto appello principale la Palumbo con i seguenti motivi:

I) errores in judicando sulle questioni pregiudiziali, atteso che il Tribunale amministrativo ometteva erroneamente di dichiarare inammissibile il ricorso e alcune delle doglianze, e illegittimamente richiamava in proposito la propria precedente sentenza n. 811 del 2018;

II) errores in judicando , avendo la sentenza illegittimamente accolto le censure della R in ordine ai diversi profili correlati alle valutazioni di gara e all’esame delle istanze delle interessate.

7.1. Ha interposto appello incidentale l’Autorità lamentando:

I) erroneità della sentenza per difetto di motivazione ed omessa pronuncia nella parte in cui sono state rigettate le eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione;

II) e III) erroneità della sentenza sotto diversi profili per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
travisamento dei fatti e del contenuto degli atti processuali;
violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;

IV) erroneità della sentenza sotto ulteriori profili per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
travisamento dei fatti e del contenuto degli atti processuali;
eccesso di potere;
violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

7.2. Ulteriore appello incidentale è stato proposto dal Fallimento Mondo Marine con i seguenti motivi di gravame:

I) sul capo n. 2 della sentenza impugnata: eccesso di potere giurisdizionale;
travisamento dei fatti;
erroneità di motivazione e omessa pronuncia;

II) sul capo n. 3 della sentenza impugnata: eccesso di potere giurisdizionale;
violazione degli artt. 37 Cod. nav. e 18 Reg. nav. mar.;
erroneità di motivazione, contraddittorietà manifesta e omessa pronuncia;

III) sul capo n. 10 della sentenza impugnata: violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato;
carenza e, in ogni caso, erroneità e contraddittorietà di motivazione;
eccesso di potere giurisdizionale;
violazione degli artt. 37 Cod. nav. e 18 Reg. nav. mar.;
travisamento dei fatti.

7.3. S’è costituita in giudizio per resistere agli appelli la R, che ha altresì reiterato i seguenti motivi di censura già proposti in primo grado:

I) eccesso di potere e violazione di legge: bando di gara per la selezione di un concessionario in presenza di una concessione in atto;
eccesso di potere e violazione di legge: alterazione del principio di trasparenza, par condicio e proporzionalità;
eccesso di potere e violazione di legge: preferenza nell’assegnazione della concessione all’operatore che abbia acquisito l’asset fallimentare del concessionario fallito;
violazione di legge: violazione della Direttiva 2006/123/CE e dei principi europei sulla individuazione del contraente pubblico;
illegittima reviviscenza del cd. “diritto di insistenza”;

II) violazione e erronea applicazione degli artt. 36 e 37 Cod. nav. e dell’art. 18 Reg. nav. mar.;
violazione e falsa applicazione dell’art. 18 l. n. 84 del 1994;
violazione e falsa applicazione della Direttiva 2006/123/CE e degli artt. 15 e 16 d. lgs. n. 59 del 2010;
violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, par condicio , massima partecipazione e concorrenza;

III) violazione e erronea applicazione dell’avviso pubblico;
eccesso di potere per carenza d’istruttoria;
eccesso di potere per manifesta illogicità e difetto di motivazione.

7.4. Nonostante regolare notifica degli appelli, la Monaco Marine non s’è costituita nel giudizio r.g. n. 4454 del 2019 relativo alla sentenza n. 413 del 2019.

8. Nell’ambito di entrambi giudizi le parti hanno, con varie memorie, svolto articolate difese.

9. Sulla discussione dei due giudizi all’udienza pubblica del 29 ottobre 2019, come da relativi verbali, le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente disposta la riunione dei due giudizi attesa la loro connessione, avendo essi a oggetto - benché distinte sentenze - i medesimi provvedimenti amministrativi, tutti relativi all’unica procedura competitiva per l’assegnazione della concessione demaniale marittima controversa, con effetti destinati a prodursi inscindibilmente su tutte le parti.

2. Muovendo per priorità logica - in ragione della natura e gli effetti delle censure ivi complessivamente formulate - dagli appelli relativi alla sentenza n. 412 del 2018, resa sul ricorso proposto in primo grado dalla Monaco Marine, occorre osservare quanto segue.

3. Con il primo motivo dei rispettivi appelli la Palumbo, l’Autorità e il Fallimento lamentano l’omesso esame delle eccezioni preliminari sollevate in primo grado, e in particolare la mancata declaratoria d’inammissibilità del ricorso della Monaco Marine per difetto d’interesse, atteso che oggetto di detto ricorso era l’avviso con cui era stata avviata la procedura competitiva controversa, provvedimento di per sé non lesivo, privo di clausole immediatamente escludenti e adottato dall’Autorità a seguito d’istanza proposta dalla stessa Monaco Marine.

3.1. La censura non è suscettibile di favorevole considerazione.

3.1.1. Successivamente all’avviso, la procedura indetta s’è effettivamente svolta, giungendo sino alla sua conclusione giusta delibera del comitato di gestione dell’Autorità di Sistema Portuale del 15 novembre 2018, che ha espresso parere favorevole all’assegnazione della concessione - all’esito delle valutazioni rese dalla conferenza delle direzioni e servizi il 16 ottobre 2018 - in favore della Palumbo, attribuendo contestuale mandato al Presidente dell’Autorità ai fini del rilascio del titolo concessorio.

Gli atti della procedura e la finale delibera di assegnazione della concessione sono stati impugnati dalla Monaco Marine a mezzo dei secondi e terzi motivi aggiunti in primo grado, con i quali la società ricorrente ha peraltro espressamente richiamato e fatto valere gli originari vizi dell’avviso di gara, di per sé idonei a inficiare la validità degli atti successivi, e in ultimo dell’aggiudicazione (cfr., in particolare, il motivo di doglianza n. 13 proposto dalla ricorrente in primo grado, nonché i rilievi svolti già nei secondi motivi aggiunti, specie sub par.