Pubblicato il 23/12/2022

N. 11291/2022REG.PROV.COLL.

N. 06881/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6881 del 2022, proposto da L G, C M, L T, J F, A D e C D T, rappresentati e difesi dagli avvocati G D S e A Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Ministero dell’Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
l’Agenzia Regionale Politiche Attive del Lavoro -

ARPAL

Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Rampini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, n. 44;

nei confronti

Anna Giulietti, S C, I F, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, Sezione Prima, n. 37/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e Difesa Civile e dell’Agenzia Regionale Politiche Attive del Lavoro -

ARPAL

Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. I sig.ri L G, C M, L T, J F, E M M, A D, T D N e C D T hanno impugnato dinanzi al T.A.R. per l’Umbria, con il ricorso introduttivo del giudizio (R.G. n. 479/2020), la D.D. n. 823 del 10 luglio 2020, con la quale l’ARPAL - Agenzia Regionale per le Politiche Attive del Lavoro - Umbria, Centro per l’impiego di Perugia, ha approvato la graduatoria di merito, su base regionale e con riferimento alla sede di servizio del Comando Provinciale VV.FF. di Perugia, della procedura selettiva per la copertura di 198 posti nella qualifica di Operatore del ruolo degli Operatori e degli Assistenti del Corpo nazionale VV.FF. indetta con il “bando di offerta” approvato dal Ministero dell’Interno con D.M. n. 550 del 15 novembre 2019, nonché la nota prot. n. 24241 del 13 luglio 2020, con la quale l’

ARPAL

Umbria, Centro per l’impiego di Perugia, ha pubblicato l’avviso recante l’elenco dei primi 9 candidati avviati a selezione, la nota prot. n. 26353 del 28 luglio 2020, con la quale l’

ARPAL

Umbria, disattendendo le osservazioni dei ricorrenti, ha ritenuto di confermare la loro posizione in graduatoria, e l’Allegato n. 1 alla D.D. n. 1448 del 30 dicembre 2019, con il quale l’

ARPAL

Umbria, Centro per l’impiego di Perugia, ha disposto che “ il criterio di precedenza di cui all’art. 1, comma 3, del D.M. 550 del 15.11.2019 costituisce titolo preferenziale esclusivamente a parità di merito con altro partecipante alla procedura medesima ”.

1.1. Mediante successivi motivi aggiunti, l’impugnazione è stata estesa al provvedimento n. 1259 del 5 maggio 2021, recante la nomina in prova, nella qualifica di operatore del ruolo degli operatori e degli assistenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, delle sig.re I F e S C ed il relativo avviso di avvio a selezione di queste, nonché nella parte in cui la nomina in prova, nella qualifica di operatore del ruolo degli operatori e degli assistenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, della ricorrente T D N è stata fatta decorrere, agli effetti giuridici ed economici, dall’11 maggio 2021 anziché dal 13 luglio 2020, corrispondente alla data di avvio a selezione dei primi candidati.

Mediante i motivi aggiunti è stato anche chiesto il riconoscimento del “ diritto di precedenza incondizionato dei ricorrenti all’assunzione, così come sancito dall’art. 71, C. 3, del d.lgs. 13/10/2005, n. 217, norma riprodotta dall’art. 1, C. 3, del bando di selezione di cui al D.M. n. 550 del 15/11/2019 ”.

1.2. Ulteriori motivi aggiunti – sostanzialmente reiterativi di quelli già proposti, ad eccezione della assenza tra i loro promotori della ricorrente D N T - sono stati in seguito presentati avverso i predetti atti di nomina ed il relativo avviso.

2. Va chiarito fin d’ora che il cuore della controversia, nei suoi profili di merito, attiene alla pretesa dei suoi promotori, facenti parte del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 8 marzo 2006, n. 139, iscritti negli appositi elenchi da almeno tre anni e con almeno centoventi giorni di servizio, di beneficiare, nell’ambito della procedura per l’accesso alla qualifica iniziale nel ruolo degli operatori e assistenti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco avviata con D.M. n. 550 del 15 novembre 2019, ai sensi dell’art. 71 del d.l.gs. 13 ottobre 2005, n. 217, per la copertura di n. 198 posti di Operatore, ripartiti su base regionale (di cui n. 3 posti per il Comando Provinciale VV.FF. di Perugia), del diritto di “precedenza” previsto dal citato art. 71, indipendentemente dalla parità di punteggio ottenuto nell’ambito della relativa graduatoria.

2.1. Va altresì precisato che la fattispecie oggetto di controversia è prevista e disciplinata dall’art. 71 d.lvo 13 ottobre 2005, n. 217 (“ Ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco a norma dell’articolo 2 della L. 30 settembre 2004, n. 252 ”), rubricato “ Accesso al ruolo degli operatori e degli assistenti ”, ai sensi del quale, in sintesi:

- “ l’accesso alla qualifica di operatore avviene mediante selezione tra i cittadini italiani inseriti nell’elenco anagrafico presso il centro per l’impiego che siano in possesso” dei prescritti requisiti;

- “la selezione avviene con precedenza in favore del personale volontario del Corpo nazionale di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139, che, alla data indicata nel bando di offerta, diramato a cura dei competenti centri per l’impiego, sia iscritto negli appositi elenchi da almeno tre anni e abbia effettuato non meno di centoventi giorni di servizio ”;

- “ i candidati sono avviati numericamente alla selezione secondo l’ordine di graduatoria fornito dai centri per l’impiego territorialmente competenti ”;

- “ la selezione, consistente nello svolgimento di prove pratiche attitudinali ovvero in sperimentazioni lavorative, accerta l’idoneità dei candidati a svolgere le specifiche funzioni proprie della qualifica per le quali è stata avviata la selezione e non comporta valutazione comparativa ”;

- “ i candidati utilmente selezionati sono avviati al servizio, seguono i programmi di tirocinio formativo organizzati dall’amministrazione in relazione alle specifiche funzioni da svolgere e, a conclusione del periodo di prova della durata di sei mesi, conseguono la nomina alla qualifica di operatore, previa valutazione di idoneità da parte del dirigente del comando dei vigili del fuoco o dell’ufficio presso cui hanno svolto servizio, e prestano giuramento ”.

3. Il T.A.R. umbro, con la sentenza impugnata (dopo una parentesi processuale scandita dalla sentenza n. 529 del 24 novembre 2020, dichiarativa del difetto di giurisdizione del giudice amministrativa, e dalla riforma operatane da questa Sezione con la sentenza n. 2993 del 13 aprile 2021, cui ha fatto seguito la riassunzione del giudizio dinanzi al giudice di primo grado da parte dei ricorrenti):

- ha dato atto della rinuncia al ricorso della ricorrente T della Noce, con conseguente estinzione del giudizio nei confronti della stessa;

- ha accolto l’eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti, notificati in data 29 ottobre 2021 ed in data 29 ottobre 2021 ( recte , 30 novembre 2021), a mezzo dei quali è stato impugnato il decreto prot. n. 1259 del 5 maggio 2021, di nomina in prova delle sig.re Confessore, Fiorucci e D N, sul rilievo che i ricorrenti erano a conoscenza dell’esistenza del provvedimento dalla data del 4 giugno 2021, giorno in cui erano stati depositati in giudizio i provvedimenti di assunzione in ruolo delle predette;

- ha accolto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, avendo i ricorrenti omesso di impugnare nel termine decadenziale il provvedimento di nomina dei vincitori della selezione con cui sono stati definitivamente coperti i posti oggetto del giudizio, essendo spirato il periodo di prova.

4. La sentenza suindicata costituisce oggetto delle censure proposte, con l’appello in esame, dagli originari ricorrenti, ad eccezione dei sig.ri E M M e T D N (quest’ultima rinunciataria già nel primo grado di giudizio).

Si oppongono invece al suo accoglimento il Ministero dell’Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco, Soccorso Pubblico e Difesa Civile e l’Agenzia Regionale Politiche Attive del Lavoro -

ARPAL

Umbria.

5. La molteplicità dei temi sollevati, anche alla luce delle eccezioni in rito formulate dalle parti resistenti, consiglia di articolare l’ iter motivazionale in altrettanti paragrafi, a ciascuno di essi distintamente dedicati.

6. Della eccepita inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, non avendo i ricorrenti tempestivamente impugnato l’allegato n. 1 della D.D. 30 dicembre 2019, n. 1448.

L’eccezione, formulata in appello dal Ministero dell’Interno, si fonda sull’assunto della immediata lesività dell’”avviso pubblico di chiamata sui presenti (asta)” approvato con la D.D. suindicata, nella parte in cui prevede che “ Il criterio di precedenza di cui all’art. 1, comma 3, del D.M. 550 del 15.11.2019 costituisce titolo preferenziale esclusivamente a parità di merito con altro partecipante alla procedura medesima ”: clausola che i ricorrenti, secondo la parte eccepente, avrebbero tardivamente impugnato solo a seguito – ed unitamente alla – graduatoria dei candidati che hanno fatto richiesta di avviamento a selezione.

L’eccezione non può essere accolta.

Deve infatti rilevarsi che la clausola suindicata, priva di immediati effetti ostativi alla partecipazione alla selezione da parte dei ricorrenti, ha manifestato la sua lesività solo a seguito della approvazione della graduatoria definitiva, che ha visto i ricorrenti collocarsi in una posizione non favorevole ai fini dell’avviamento a selezione, rendendo attuale il loro interesse a far valere il criterio di precedenza previsto dal “bando di offerta” come prevalente – e non subordinato, ergo rilevante solo a parità di punteggio – rispetto ai “criteri per la formazione della graduatoria” previsti dal bando medesimo (e correlati sia al reddito sia alla condizione anagrafica dei candidati).

7. Della inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in conseguenza della mancata impugnazione della nota del Dipartimento centrale prot. n. 9552 del 27 novembre 2019.

Sostiene la difesa dell’ARPAL che i ricorrenti hanno omesso di impugnare il provvedimento con il quale l’autorità ministeriale ha imposto alla stessa di considerare il criterio di precedenza de quo come valevole solo a parità di punteggio, assumendo rispetto ad esso gli atti impugnati (come l’avviso di cui alla D.D. n. 1448/2019), a suo dire, carattere meramente consequenziale ed applicativo.

L’eccezione non è meritevole di accoglimento.

Deve in primo luogo osservarsi che la nota suindicata, promanante dal Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, Direzione Centrale per l’Amministrazione Generale e recante, tra le altre, l’indicazione “ 2. Il criterio di precedenza di cui all’art. 1, comma 3, del D.M. 550 del 15/11/2019 costituisce titolo preferenziale esclusivamente a parità di merito con altro partecipante alla procedura medesima ”, ha quali diretti destinatari i Direttori Regionali e Provinciali dei Vigili del Fuoco, con la conseguenza che essa non assume diretta valenza prescrittiva nei confronti dell’Amministrazione (l’ARPAL, appunto) preposta alla gestione della fase dell’avviamento a selezione, nei confronti della quale non è ravvisabile alcuna posizione di supremazia gerarchica, atta a giustificare l’attribuzione di significato cogente e giuridicamente vincolante alle suddette “indicazioni”.

Il carattere non vincolante della nota suindicata nei confronti dell’ARPAL si evince altresì dal tenore testuale della nota prot. n. 9621 del 29 novembre 2019, con la quale la Direzione Regionale Umbra dei Vigili del Fuoco ha provveduto a trasmetterla alla suddetta Amministrazione: essa reca infatti la precisazione che, mediante la nota oggetto di trasmissione, “ la Direzione Centrale per l’Amministrazione Generale fornisce alcuni chiarimenti interpretativi del D.M. n. 550 del 15.11.2019 ”, conferendo testualmente alla suddetta indicazione valore meramente orientativo dell’attività dell’Ufficio destinatario.

Deve altresì osservarsi, ad ulteriore dimostrazione della infondatezza della eccezione suindicata, che laddove non vigano, come invece accade in relazione alla fattispecie in esame, disposizioni derogatrici del tradizionale criterio di riparto della giurisdizione, la procedura di avviamento a selezione disciplinata dall’art. 16 l. n. 56/1987 (nonché dal richiamato art. 71 d.lvo n. 217/2005) appartiene, secondo il criterio discretivo del “petitum sostanziale”, alla giurisdizione del giudice ordinario, come affermato dalla giurisprudenza della Corte regolatrice (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 9 giugno 2017, n. 14432: “ rientrano nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie relative ad assunzioni di lavoro che avvengano attraverso meccanismi non concorsuali, anche se a tali fini debbano essere effettuate verifiche sulla sussistenza di requisiti soggettivi (che - ove in concreto presenti - danno diritto in via prioritaria all’assunzione), non configurandosi, in tali ipotesi, una comparazione tra “aspiranti” all’assunzione basata su una valutazione incentrata sulla discrezionalità amministrativa volta a risolvere, con la nomina dei “vincitori”, la relativa competizione ”).

Ne consegue che, non essendo configurabile alcun potere autoritativo in capo all’Amministrazione, non può che trovare applicazione, anche nell’ambito del giudizio amministrativo (dovendo assicurarsi, a fronte della medesimezza della posizione giuridica azionata, l’identità dei mezzi di tutela), il precetto giurisprudenziale secondo cui “ poiché la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, che va individuato con riferimento ai fatti materiali allegati dall’attore e alle particolari caratteristiche del rapporto dedotto in giudizio, nella giurisdizione del giudice ordinario rientra il potere di verificare, in via incidentale, la legittimità degli atti generali di autoregolamentazione dell’ente pubblico (per eventualmente disapplicarli), qualora il giudizio verta su pretese attinenti al rapporto di lavoro e riguardi, quindi, posizioni di diritto soggettivo del lavoratore, in relazione alle quali i suddetti provvedimenti di autoregolamentazione costituiscono solamente atti presupposti ” (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 8 giugno 2016, n. 11712).

Ne consegue che l’eventuale contrasto della nota suindicata – recte , del principio interpretativo da essa espresso – potrebbe essere incidentalmente rilevato dal giudice amministrativo, nella sua funzione di tutela del diritto soggettivo dell’aspirante all’avviamento a selezione, anche indipendentemente dalla sua espressa impugnazione da parte del soggetto interessato: ciò tanto più in quanto, come si vedrà, mediante la stessa si è inteso modificare e/o integrare in corso di procedura le regole operative della selezione, innovando quelle dettate, sulla questione di interesse, dal bando (e dallo stesso legislatore).

8. Della irricevibilità dei motivi aggiunti depositati in data 8 novembre 2021 e 30 novembre 2021 avverso gli atti di nomina in prova delle controinteressate e della conseguente inammissibilità del ricorso introduttivo avente ad oggetto la graduatoria.

Tale irricevibilità, come si è visto, è stata dichiarata dal T.A.R. con la sentenza appellata, sul presupposto che i ricorrenti avevano acquisito conoscenza degli atti di nomina, impugnati con i motivi aggiunti, già in data 4 giugno 2021, allorché erano stati depositati in giudizio dall’Amministrazione.

Gli appellanti contestano la suddetta statuizione, rilevando che la controversia afferisce a posizioni di diritto soggettivo di cui essi sono titolari, con la conseguente inconfigurabilità a loro carico di un corrispondente onere di impugnazione (comunque tempestivamente assolto nei confronti della graduatoria).

Il motivo è fondato.

Come chiarito dalla Corte di Cassazione, Sez. Un., con la già citata sentenza del 9 giugno 2017, n. 14432, “ rientrano nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie relative ad assunzioni di lavoro che avvengano attraverso meccanismi non concorsuali, anche se a tali fini debbano essere effettuate verifiche sulla sussistenza di requisiti soggettivi (che - ove in concreto presenti - danno diritto in via prioritaria all’assunzione), non configurandosi, in tali ipotesi, una comparazione tra “aspiranti” all’assunzione basata su una valutazione incentrata sulla discrezionalità amministrativa volta a risolvere, con la nomina dei “vincitori”, la relativa competizione (Cass. SU 6 giugno 2005 n. 11722 e nello stesso senso, fra le tante: Cass. 7 marzo 2012, n. 3549) ”.

Con la medesima sentenza è stato precisato che:

“ 5.1. Per consolidati e condivisi indirizzi di queste Sezioni Unite, le assunzioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della legislazione vigente (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 35) sono comprese tra le assunzioni le cui controversie sono devolute al giudice ordinario dal D.Lgs. n. 165 cit., art. 36 trattandosi di giudizi nei quali si fanno valere posizioni di diritto soggettivo all’assunzione (vedi, per tutte: Cass. SU 17 febbraio 2017, n. 4229;
Cass. SU 3 novembre 2009, n. 23202;
Cass. SU 29 novembre 2006, n. 25276).

5.2. Di recente, tale indirizzo è stato ribadito da Cass. 5 maggio 2017, n. 11015, ove è stato affermato che:

a) in caso di avviamento alla selezione degli iscritti alle liste di collocamento e a quelle di mobilità, L. n. 56 del 1987, ex art. 16 e successive modificazioni l’assunzione da parte di ente pubblico non economico di lavoratori da inquadrare nei livelli retributivo-funzionali per i quali non è richiesto titolo di studio superiore a quello della scuola dell’obbligo è effettuata sulla base di selezioni cui gli iscritti nelle liste di collocamento e di mobilità sono avviati numericamente secondo l’ordine delle graduatorie risultante dalle liste medesime, sicché coloro che sono utilmente collocati nella graduatoria hanno un vero e proprio diritto soggettivo all’avviamento a selezione e quindi all’assunzione atteso che la legge non attribuisce all’Amministrazione una potestà discrezionale nell’accertamento dei relativi presupposti, essendo chiamata a svolgere un’attività meramente tecnico-esecutiva di certazione ”.

Le conclusioni cui è pervenuta la Suprema Corte, nell’ottica della individuazione del “petitum sostanziale” ai fini del riparto della giurisdizione, si attagliano anche al tema della qualificazione, interna al giudizio amministrativo ed in vista della individuazione del pertinente regime processuale, della situazione giuridica di cui viene chiesta la tutela: ciò ove si consideri che i ricorrenti hanno impugnato in primo grado la graduatoria redatta dall’ARPAL ai fini dell’avviamento “numerico” a selezione, laddove non teneva conto, se non a parità di punteggio, del diritto di precedenza da essi invocato.

Né, in senso contrario, potrebbe attribuirsi rilievo, come fa l’appellata ARPAL, al fatto che, da un lato, i ricorrenti non sarebbero titolari di alcun diritto soggettivo all’assunzione, ma solo di un interesse legittimo “ ad essere messi nelle condizioni di partecipare alla selezione stessa, mediante annullamento degli esiti e ripetizione della procedura ”, dall’altro lato, gli atti di nomina dei controinteressati, impugnati con i motivi aggiunti, scaturirebbero dal compimento da parte dell’Amministrazione di valutazioni di carattere attitudinale, impregnate di profili di discrezionalità tecnica, con la conseguente connotazione provvedimentale degli stessi, che ne imporrebbe la tempestiva impugnazione.

In primo luogo, infatti, deve osservarsi che la giurisprudenza citata riconosce in capo a “ coloro che sono utilmente collocati nella graduatoria ” un “ vero e proprio diritto soggettivo all’avviamento a selezione e quindi all’assunzione ”, sebbene subordinato – anche al fine di stabilire la spettanza, nell’ipotesi di lesione dello stesso, di un risarcimento “pieno” o da mera perdita di “chance” - all’esito positivo delle prove di idoneità: ciò è tanto vero che, in un caso in cui si discuteva della natura della situazione giuridica di cui doveva ritenersi titolare il soggetto che, avviato a selezione, aveva conseguito l’annullamento delle prove di idoneità in quanto condotte da una Commissione illegittimamente composta, non ha esitato ad affermare che “ non può negarsi che per effetto dell’illegittima composizione della Commissione seguita dall’annullamento giurisdizionale della procedura di avviamento alla selezione degli iscritti nelle liste di cui alla L. n. 56 del 1987, art. 16 e successive modificazioni, sia determinata la lesione di un vero e proprio diritto soggettivo all’avviamento a selezione e all’assunzione della ricorrente ” (cfr. Cassazione civile, Sez. lav., 12 maggio 2017, n. 11906).

In aggiunta, non può non rilevarsi che la verifica di idoneità è strettamente connessa all’atto di nomina, il quale rinviene il suo titolo legittimante diretto nell’utile collocazione nella graduatoria propedeutica all’avviamento a selezione e rispetto al quale quella verifica è esclusivamente preordinata ad accertare, ai sensi dell’art. 71, comma 7, d.lvo n. 217/2005, “ l’idoneità dei candidati a svolgere le specifiche funzioni proprie della qualifica per le quali è stata avviata la selezione e non comporta valutazione comparativa ”: ne consegue che non può non farsi applicazione anche alla fattispecie in esame del consolidato orientamento secondo cui l’atto di nomina, costituente l’espressione della capacità di diritto comune del datore di lavoro, impinge in una situazione di diritto soggettivo tutelabile, al di fuori delle materie di giurisdizione esclusiva, dinanzi al giudice ordinario (cfr. Cassazione civile, Sez. un., 13 dicembre 2017, n. 29916: “ in tema di impiego pubblico privatizzato, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie inerenti ad ogni fase del rapporto di lavoro, incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, mentre la riserva in via residuale della giurisdizione amministrativa, contenuta nel citato art. 63, comma 4, concerne esclusivamente le procedure concorsuali, strumentali alla costituzione del rapporto con la pubblica amministrazione, che si sviluppano fin alla approvazione della graduatoria, ma non riguardano il successivo atto di nomina, e neppure quello relativo alla delibera di ulteriori assunzioni mediante la procedura di scorrimento della graduatoria (cfr. tra le tante Cass. n. 20107/2005, nonchè S.U. n. 26272/16, n. 10404/13, n. 3170/11, n. 24185/09 e n. 16527/08) ”).

In secondo luogo, deve osservarsi che i ricorrenti non contestavano, con i suddetti motivi aggiunti, gli impugnati atti di nomina sulla scorta di vizi inficianti le modalità della selezione, ma facevano valere il loro diritto soggettivo all’avviamento a selezione, in luogo dei controinteressati selezionati, in forza del titolo di precedenza di cui, quali volontari del Corpo dei VV.FF., si affermavano titolari: ne consegue che la qualificazione della loro posizione soggettiva non potrebbe avvenire alla luce della connotazione – di tipo asseritamente tecnico-discrezionale – di cui sarebbe titolare l’Amministrazione deputata al compimento delle operazioni di selezione, non essendo essa destinata a confrontarsi con tale ipotetico potere, ma con quello, esercitato a monte dall’Amministrazione competente ad effettuare l’avviamento a selezione, sfociato nella formazione della relativa graduatoria.

Poiché, quindi, è questa – ergo , la pretesa dei ricorrenti di occupare nella stessa una posizione conforme al diritto di precedenza da essi vantato – a costituire l’oggetto principale e diretto delle doglianze attoree, ed a fornire quindi il criterio decisivo per l’individuazione, nei sensi delineati dalla Suprema Corte, del “petitum sostanziale” dell’azione, non può non rilevarsi che esso connota anche la domanda proposta con i motivi aggiunti, con la quale è stato chiesto essenzialmente al giudice di dichiarare l’illegittimità degli atti di nomina perché adottati a valle di una procedura di avviamento a selezione non conforme ai relativi canoni regolatori.

Consegue, dai rilievi che precedono, che la contestazione degli atti di nomina a favore dei controinteressati non sottostava al rispetto del termine decadenziale che impronta il regime processuale dei provvedimenti autoritativi, dal quale il giudice di primo grado ha fatto discendere la declaratoria di irricevibilità dei motivi aggiunti e, di riflesso, quella di inammissibilità del ricorso introduttivo: declaratoria che quindi, al pari della prima, è meritevole di riforma, come chiesto dagli appellanti.

9. Della inammissibilità dei motivi aggiunti in ragione del conflitto di interesse ravvisabile tra la sig.ra D N T e gli altri ricorrenti.

L’eccezione, riproposta in appello dall’ARPAL, si prefigge di evidenziare l’insussistenza dei presupposti per la proposizione del ricorso in forma collettiva, in quanto, essendo la candidata D N vincitrice della selezione e sebbene il decreto di nomina sia stato impugnato nei confronti della suddetta solo in riferimento alla decorrenza dell’assunzione, la stessa, per effetto dell’annullamento dell’originaria graduatoria e del rinnovo dell’avviamento, conseguente all’eventuale accoglimento del ricorso introduttivo, si troverebbe a dover di nuovo superare la selezione ed il periodo di prova.

Se invece, prosegue la difesa dell’ARPAL, l’impugnativa proposta con i motivi aggiunti fosse accolta nei soli limiti della decorrenza dell’assunzione per quanto concerne la posizione della candidata D N, vi sarebbe comunque un conflitto di interessi tra la stessa ed i restanti 7 ricorrenti, che vedrebbero ridursi da 3 a 2 i posti disponibili dopo l’avviamento ed il superamento della selezione di cui all’art. 7 del D.M. n. 550/2019.

Né infine, conclude la difesa dell’ARPAL sulla scorta della pregressa giurisprudenza, potrebbe riconoscersi effetto sanante alla rinuncia al ricorso da parte della sig.ra D N, non essendo essa idonea ad emendare l’atto di impugnazione del vizio genetico che lo inficerebbe, connesso alla dedotta posizione di reciproca incompatibilità delle posizioni giuridiche dei proponenti.

L’eccezione, ad avviso della Sezione, sarebbe astrattamente – e nei limiti che si diranno – fondata.

Deve in primo luogo rilevarsi che, al momento della proposizione del ricorso introduttivo, la posizione dei ricorrenti – quanto a presupposti fattuali del ricorso, ragioni giuridiche fatte valere ed interesse perseguito – poteva effettivamente considerarsi omogeneo e, come tale, legittimante la proposizione del ricorso collettivo: ciò che mostra di riconoscere anche la resistente ARPAL, che correla l’insorgenza della situazione conflittuale, incompatibile con l’esercizio in forma collettiva dell’azione, ai successivi motivi aggiunti ed alla nomina in prova nelle more intervenuta a favore della candidata D N.

Deve invero rilevarsi che, nella fase genetica del giudizio, i ricorrenti, sebbene in numero (8, poi in appello divenuto 6) maggiore dei (3, per effetto della nomina della sig.ra D N divenuti 2) posti messi a bando e sebbene collocati in posizioni differenziate nella graduatoria di merito, perseguivano il comune interesse – di carattere, potrebbe dirsi, “strumentale”, non garantendo da solo l’assunzione - ad essere avviati a selezione con precedenza rispetto agli altri concorrenti (non in possesso del titolo di precedenza connesso alla appartenenza al personale volontario del Corpo dei VV.FF., iscritto negli appositi elenchi da almeno tre anni e che avesse effettuato non meno di centoventi giorni di servizio): il “conflitto”, infatti, sarebbe insorto nella successiva fase della selezione, dal momento che, nell’ipotesi di esito positivo della stessa (sulla base delle prove di idoneità espletate dalla preposta Commissione selezionatrice), avrebbe assunto rilievo la posizione da essi posseduta nella graduatoria di “merito”.

E’ tuttavia evidente che, una volta che a quella fase si sia pervenuti, almeno relativamente ad uno dei ricorrenti (nella specie, appunto, la sig.ra D N) e sebbene per effetto del “naturale” scorrimento della graduatoria (quindi non sulla base del rivendicato diritto di “precedenza”, ma della posizione da lei posseduta in quella graduatoria sulla base del punteggio conseguito), quella situazione di conflitto, meramente “potenziale” all’atto della proposizione del ricorso introduttivo, è fatalmente divenuta concreta ed attuale: ciò non tanto perché, come pure sostenuto dall’ARPAL, l’annullamento della graduatoria, per effetto dell’accoglimento del ricorso introduttivo, avrebbe travolto anche la posizione di vantaggio conquistata dalla suddetta (atteso che il ricorso non era finalizzato alla caducazione tout court della graduatoria, ma alla sola affermazione del diritto di precedenza dei ricorrenti, con la conseguenza che il suo accoglimento avrebbe semplicemente “stabilizzato” il vantaggio ottenuto aliunde dalla sig.ra D N – titolare di una posizione potiore rispetti agli altri ricorrenti nella graduatoria - anche per effetto del già avvenuto superamento da parte della stessa della prova selettiva, salvo il riconoscimento della decorrenza giuridica ed economica della nomina a far data dal momento in cui, ove l’Amministrazione avesse fatto applicazione della regola di precedenza secondo il significato alla stessa attribuito dai ricorrenti, essa avrebbe conseguito l’assunzione), quanto perché proprio l’”appropriazione” di uno dei posti oggetto di selezione da parte di uno degli originari ricorrenti, nelle more intervenuta, evidenziava che le loro sorti si erano ormai “dissociate” e “differenziate”, avendo uno di essi – la sig.ra D N, appunto - un interesse conservativo (e demolitivo limitatamente al quando della nomina) nei riguardi di un bene della vita (l’avvenuta assunzione, sebbene in prova) che, nel momento in cui veniva attribuito alla stessa, era stato nel contempo sottratto, almeno parzialmente (ovvero relativamente ad uno dei posti messi a selezione), alla possibilità per gli altri ricorrenti di aspirarvi.

Deve tuttavia rilevarsi che la eccepita causa di inammissibilità ha ad oggetto ed inficia i soli motivi aggiunti (depositati l’8 novembre 2021) proposti avverso l’atto di nomina dei controinteressati (e della stessa D N limitatamente alla decorrenza della nomina), non potendo evidentemente retroagire al ricorso introduttivo.

Ebbene, nonostante debba ritenersi che l’impugnazione (o meglio sarebbe dire, in modo tecnicamente più “sfumato”, contestazione) dell’atto di nomina, pur se affrancato dal rigido termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., rappresenti l’assolvimento di un onere processuale indispensabile anche in una materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e, nello specifico, in una controversia concernente situazioni giuridiche di diritto soggettivo (atteso che qualunque atto giuridicamente rilevante, sebbene illegittimo, non può essere considerato tamquam non esset , ma deve comunque essere rimosso dalla realtà giuridica, ai fini satisfattivi dell’interesse dell’attore avente ad oggetto lo stesso bene della vita di cui quell’atto abbia disposto a favore di altri, nei modi previsti dall’ordinamento), non può non rilevarsi che, successivamente alla proposizione dei motivi aggiunti dell’8 novembre 2021, i ricorrenti – ad eccezione della sig.ra T, che nelle more ha dichiarato di rinunciare al gravame – hanno provveduto a riproporli, depositandoli nuovamente in data 30 novembre 2021 dopo averli emendati dal vizio di inammissibilità connesso alla originaria presenza, tra i proponenti dell’impugnazione integrativa, della candidata (ed ormai assunta) sig.ra D N T.

Da tale ultimo e risolutivo rilievo, quindi, e non senza aver evidenziato che nessuna osservazione è stata svolta rispetto ad esso dai resistenti, non può non discendere l’infondatezza dell’eccezione esaminata.

10. Della inammissibilità per difetto di interesse relativamente alla posizione dei ricorrenti sig.ri Travaglini e Turco.

L’eccezione, riproposta in appello dalla difesa dell’ARPAL sulla scorta del fatto che i medesimi non risulterebbero tra i primi nove posti nella graduatoria neppure in ipotesi di applicazione di una precedenza automatica sugli altri candidati per i soggetti che hanno prestato servizio quali volontari presso i VVFF (essendovi già nove candidati che vantano tale titolo nelle prime 145 posizioni della graduatoria), è infondata.

Deve infatti rilevarsi che l’eventuale accoglimento del ricorso, con l’affermazione della regola secondo cui i volontari hanno diritto di precedenza sugli altri candidati indipendentemente dal punteggio conseguito e la conseguente riformulazione della graduatoria conformemente al suddetto principio, avrebbe effetto limitatamente alla posizione dei ricorrenti, odierni appellanti, i quali soli quindi godrebbero del beneficio reclamato, non automaticamente estendibile, per effetto del mero accoglimento del ricorso, ai volontari che non abbiano diligentemente proposto analoga impugnazione.

11. Sulla fondatezza della pretesa dei ricorrenti in ordine alla rilevanza del diritto di precedenza indipendentemente dalla parità di punteggio.

La pertinente clausola del “bando di offerta” di cui al D.M. n. 550 del 15 novembre 2019 (art. 1, comma 3) prevede che “ la selezione, ai sensi dell’art. 69 ( recte , 71) , comma 3 del decreto legislativo n. 217/2005 e successive modifiche ed integrazioni, avviene con precedenza in favore del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139 che, alla data indicata nel bando di offerta, sia iscritto negli appositi elenchi da almeno tre anni e abbia effettuato non meno di centoventi giorni di servizio ”.

Essa è sostanzialmente riproduttiva del richiamato disposto normativo, ai sensi del quale “ la selezione avviene con precedenza in favore del personale volontario del Corpo nazionale di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139, che, alla data indicata nel bando di offerta, diramato a cura dei competenti centri per l’impiego, sia iscritto negli appositi elenchi da almeno tre anni e abbia effettuato non meno di centoventi giorni di servizio ”.

Le menzionate disposizioni, nel prevedere che il personale in possesso dei requisiti suindicati è avviato alla selezione “con precedenza” rispetto agli altri candidati, non contemplano alcuna condizione – come quella introdotta con l’avviso di selezione di cui alla D.D. ARPAL n. 1448/2019, secondo cui “ il criterio di precedenza di cui all’art. 1, comma 3, del D.M. 550 del 15.11.2019 costituisce titolo preferenziale esclusivamente a parità di merito con altro partecipante alla procedura medesima ” – alla quale sia subordinata l’operatività del titolo di precedenza, con particolare riguardo alla parità di punteggio tra i candidati (quelli in possesso del titolo e quelli che non lo sono).

Il concetto di precedenza, del resto, allude proprio ad un meccanismo derogatorio di quelli previsti dal bando ai fini della collocazione in graduatoria degli aspiranti: chi ne beneficia, infatti, precede – nel senso proprio che “viene prima” o “innanzi” – colui o coloro che non possono vantare analogo titolo.

In tale significato, il termine esprime un concetto distinto da quello di “preferenza”, che invece presuppone che due o più candidati si trovino nella stessa posizione in graduatoria ed in forza del quale viene tra essi “preferito”, pur essendo tutti egualmente meritevoli di ottenere il vantaggio perseguito, colui che può far valere il titolo preferenziale, di cui gli altri siano sprovvisti.

Mentre, quindi, quello di “precedenza” è un concetto “assoluto”, perché non condizionato ad altri presupposti, quello di “preferenza” è invece un concetto “relativo”, perché presupponente la sussistenza di una condizione “predisponente”, relativa in particolare alla parità di punteggio tra i candidati.

Tale esito interpretativo trova conferma nella normativa concernente analoghe fattispecie.

Ad esempio, il D.M. del Ministero dell’Interno n. 168 del 9 settembre 2022 (Regolamento recante disciplina delle modalità di svolgimento dei concorsi nella Polizia di Stato per l’accesso ai ruoli del personale, ai ruoli direttivi e alle carriere dei funzionari e per la promozione a vice questore aggiunto e dei relativi corsi di formazione iniziale, dei corsi di formazione dirigenziale e di aggiornamento per i funzionari, nonché dei requisiti psico-fisici ed attitudinali per la partecipazione ai concorsi per l’accesso alla banda musicale), all’art. 4 (Riserve di posti, preferenze e precedenze), comma 5, prevede che “ Nei concorsi pubblici, a parità di merito, l’appartenenza alla Polizia di Stato costituisce titolo di preferenza… ”.

Allo stesso modo, la l. 23 novembre 1998, n. 407 (Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) prevede, all’art. 1, comma 2, che “ i soggetti di cui all’articolo 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302 , come modificato dal comma 1 del presente articolo, nonché il coniuge e i figli superstiti, ovvero i fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti, dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi godono del diritto al collocamento obbligatorio di cui alle vigenti disposizioni legislative, con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli ”.

Quanto invece al disposto di cui all’art. 5, comma 5, del d.P.R. n. 487/1994, che secondo la difesa dell’ARPAL contemplerebbe il diritto di “precedenza” come una priorità da riconoscere a parità di merito e titoli, deve in senso contrario osservarsi che la disposizione contempla testualmente una forma di “preferenza”.

Né, in presenza dell’evidenziato significato testuale delle pertinenti disposizioni (di legge e del bando), potrebbero assumere rilievo eventuali argomenti di segno contrario, inerenti alla ragionevolezza della previsione, i quali avrebbero dovuto essere fatti valere mediante un eventuale intervento di autotutela dell’Amministrazione competente, avente ad oggetto il bando di selezione, da attuare nel rispetto delle regole di competenza e delle forme all’uopo necessarie (quindi, non certo attraverso la nota “interna” menzionata al par. 7): argomenti la cui fondatezza, peraltro, non emerge con l’evidenza ipotizzata dalle parti resistenti.

Infatti, in primo luogo, non rileva la mancata previsione di una quota di riserva a favore del personale volontario, con la conseguente possibilità che tutti i posti disponibili siano assorbiti dai volontari, trovando essa la sua giustificazione – e, quindi, la necessità della sua previsione - nella connotazione concorsuale della selezione, nella specie non ravvisabile anche ai sensi dell’art. 71, comma 7, d.lvo n. 217/2005, secondo cui “ la selezione, consistente nello svolgimento di prove pratiche attitudinali ovvero in sperimentazioni lavorative, accerta l’idoneità dei candidati a svolgere le specifiche funzioni proprie della qualifica per le quali è stata avviata la selezione e non comporta valutazione comparativa ”.

Deve infatti osservarsi che solo laddove la procedura selettiva abbia carattere comparativo, essendo finalizzata alla individuazione dei soggetti maggiormente meritevoli (in relazione alla loro soggettiva qualificazione allo svolgimento delle mansioni relative al posto messo a concorso), si spiega la limitazione degli effetti pre-selettivi, correlati al possesso dei titoli di precedenza, alla sola quota di posti oggetto di “riserva” a favore delle categorie privilegiate, onde salvaguardare in ragionevole proporzione il funzionamento del meccanismo competitivo incentrato sulla valorizzazione delle qualità dei concorrenti: laddove invece, come nella specie, l’avviamento a selezione si svolga sulla base delle condizioni di carattere lato sensu sociale dei candidati (siccome ancorate alla situazione reddituale – così come attestata dall’ISEE – ed anagrafica degli stessi), ben si spiega l’attribuzione di rilievo prevalente (peraltro con effetti non necessariamente assorbenti, presupponendo questi pur sempre la disponibilità all’assunzione e l’idoneità di un numero di volontari tale da esaurire i posti oggetto di bando) ad altri criteri di carattere ugualmente sociale, come quelli intesi al consolidamento della posizione lavorativa di coloro che, come i volontari, già facciano parte dell’organizzazione pubblica che ha disposto l’avvio della selezione, oltre che atti a valorizzare, nell’interesse della medesima Amministrazione, le competenze già da essi precedentemente acquisite.

Né, in senso contrario alla qui accolta interpretazione, potrebbe farsi leva sulla limitazione che la clausola de qua arreca alla esplicazione del principio concorsuale ai fini dell’assunzione nelle PP.AA., in violazione del relativo paradigma costituzionale, atteso che, ove violazione fosse configurabile, essa concernerebbe non tanto la previsione di cui si discute, quanto, più a monte, la stessa modalità selettiva (non concorsuale, come si è detto) alla quale essa inerisce, la cui compatibilità costituzionale, invece, si correla alla tipologia di mansioni cui si riferisce il posto oggetto di bando (per le quali in particolare, ai sensi dell’art. 16, comma 1, l. n. 56/1987 e dell’art. 71, comma 1, lett. d) d.lvo n. 217/2005, è richiesto il solo titolo di studio della scuola dell’obbligo): peculiarità (del posto oggetto di bando) che dimostra anche la non pertinenza della deduzione del Ministero resistente intesa ad evidenziare l’esistenza di altre modalità di assunzione nel Corpo dei VV.FF. che ugualmente valorizzano in senso premiale la posizione dei volontari, non essendo le stesse sovrapponibili (per modalità esplicative e mansioni da ricoprire) a quella di cui si tratta.

12. L’appello, in conclusione, deve essere accolto e conseguentemente annullati, in accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e dei successivi motivi aggiunti, gli atti con essi impugnati, nei limiti di interesse degli appellanti, con il conseguente accertamento del diritto degli stessi a godere della precedenza di cui all’art. 1, comma 3, del “bando di offerta” di cui al D.M. n. 550 del 15 novembre 2019, interpretato nei sensi illustrati.

13. L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.