N. 03164/2014REG.PROV.COLL.

N. 02274/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2274 del 2009, proposto da:
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dagli avv. P P, F T e A S, con domicilio eletto presso l’avv. F T in Roma, largo Messico, 7;

contro

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e Ministero della Giustizia, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Collegio Nazionale degli Agrotecnici e Agrotecnici Laureati, Federazione Nazionale Ordine dei Medici Veterinari Italiani, rappresentati e difesi dagli avv. D T e M P, con domicilio eletto gli stessi in Roma, via Pierluigi Da Palestrina,19;
Collegio Interprovinciale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati Brescia,Como,Lecco,Sondrio, Collegio Interprovinciale Agrotecnici e Agrotecnici Laureati Pavia e Varese, Collegio Interprovinciale Agrotecnici e Agrotecnici Laureati Milano e Lodi, Collegio Interprovinciale Agrotecnici e Agrotecnici.Laureati Cremona, Ordini dei Medici Veterinari delle Province di Bergamo, Brescia, Como e Lecco, Cremona, Mantova, Milano, Pavia, Varese e Sondrio;
Consiglio dell'Ordine Nazionale Dottori Agronomi e Forestali, rappresentato e difeso dall'avv. Marcello Pizzi, con domicilio eletto presso Studio Legale Lucarelli in Roma, via dei Gracchi, 6;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO- SEZIONE I n. 05963/2008, resa tra le parti, concernente piano di sviluppo rurale 2007-2013 - riconoscimento organismi di consulenza

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e del Ministero della Giustizia;
del Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati e della Federazione Nazionale degli Ordini Veterinari Italiani;
del Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2014 il Cons. Vittorio Stelo e uditi per le parti gli avvocati Pafundi su delega dell’avv. Tedeschini, Tomassetti e l’avvocato dello Stato Spina Maria Luisa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – Milano – Sezione I, con sentenza n. 5963 del 3 dicembre 2008 depositata il 19 dicembre 2008, ha accolto con compensazione delle spese, il ricorso proposto dal Collegio nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati, dai Collegi interprovinciali di Brescia – Como – Lecco – Sondrio, Pavia – Varese e Milano – Rodi, e dai Collegi provinciali di Mantova e Cremona;
nonché dalla Federazione Nazionale degli Ordini Veterinari Italiani e Regionale della Lombardia, e dagli Ordini provinciali dei medici veterinari delle Province di Bergamo, Brescia, Como – Lecco, Cremona, Mantova, Milano, Pavia, Varese e Sondrio, avverso la deliberazione n. 8/7273 del 19 maggio 2008 (B.U.R.L. 3 giugno 2008) e il decreto dirigenziale n. 5348 del 23 maggio 2008, con i quali la Regione Lombardia ha stabilito i criteri generali per il riconoscimento dei soggetti erogatori di servizi di consulenza aziendale per le imprese agricole beneficiarie di aiuti diretti dall’U.E. nell’ambito della misura 114 del P.S.R. (piano di sviluppo rurale) 2007/2013, ed è stato approvato il bando per le procedure e le modalità di presentazione delle domande da parte dei soggetti interessati.

Il giudice di primo grado ha dapprima riconosciuto la legittimazione delle associazioni ricorrenti alla difesa degli interessi della categoria rappresentata, anche nell’ipotesi che potesse configurarsi un teorico conflitto di interessi tra gli ordini e singoli iscritti da più di tre anni in ipotesi connesso alla previsione, qui censurata, con cui l’atto impugnato prescrive per gli operatori dello staff tecnico, oltre all’iscrizione all’albo o all’ordine, un’esperienza lavorativa di tre anni.

Il T.A.R. ha soggiunto l’insussistenza di contrasti della normativa di cui trattasi con quella comunitaria, che demanda alla discrezionalità degli Stati la definizione del sistema di qualificazione dei soggetti in questione, purché in possesso di requisiti di esperienza e affidabilità.

Nel merito il giudice di primo grado ha censurato la disposizione secondo cui il coordinatore dello staff tecnicodei soggetti consulenti, composto da elementi tutti iscritti all’albo, debba essere iscritto ad albo/ordine professionale se componente di quello staff e non iscritto invece se non ne faccia parte, tenendo presente i compiti operativi affidati allo stesso (es. piano d’azione) propri degli iscritti all’albo e non di un manager, con la conseguente necessità di una disciplina omogenea e razionale in proposito.

È illegittimo poi l’obbligo in capo ai componenti dello staff dell’ulteriore requisito dell’esperienza lavorativa almeno triennale, oltre all’iscrizione all’albo o all’ordine che già di per sé presuppone un periodo di praticantato e il superamento di un esame di Stato.

Si disattende invece la censura dedotta avverso la previsione di almeno un dottore agronomo/dottore forestale nell’ambito di quello staff, frutto di scelta discrezionale che intende privilegiare le competenze più vaste esercitabili da quel professionista e utili per le aziende, senza con ciò pregiudicare altre categorie che pur possono essere presenti nello staff composto da almeno quattro operatori.

2. La Regione Lombardia, con atto notificato il 10 marzo 2009 e depositato il 20 marzo 2009, ha interposto appello, con domanda di sospensiva, ribadendo la legittimità dei provvedimenti impugnati, del tutto conformi alla normativa comunitaria (Reg. CE nn. 1257/1999, 1783/2003, 817/2004, 1698/2005 e n. 1974/2006) e dalla misura 114 del P.S.R. 2007/2013 della Regione approvato dalla Commissione il 16 ottobre 2007.

Ripropone sostanzialmente le controdeduzioni prodotte in primo grado, e quindi: la carenza di legittimazione ad agire in capo alle associazioni e ordini ricorrenti, per i conflitti di interessi in concreto asseritamente sussistenti con e fra gli iscritti all’albo/ordine fino a tre anni;
l’inammissibilità della costituzione del Consiglio Nazionale Dottori agronomi o forestali, che, in quanto controinteressato, avrebbe dovuto svolgere un’autonoma impugnativa né la costituzione poteva equipararsi ad intervento adesivo peraltro non notificato alle controparti;
la legittimità dei requisiti prescritti per il coordinatore dello staff che, per i compiti manageriali e per l’esperienza lavorativa richiesta (4 anni per i laureati e 6 per i non laureati), ben poteva non essere iscritto ad albo o ordine, in sintonia con le norme europee che prescrivono un sistema di consulenza con strutture adeguate e altamente qualificate, diverso quindi dalle ordinarie forme di consulenza.

Il T.A.R. avrebbe infine omesso di pronunciarsi sulla dedotta carenza di legittimazione dei Collegi e degli Ordini ricorrenti in ordine alla censura proposta avverso la previsione dell’esperienza triennale dei componenti lo staff, perché volta alla tutela solo degli iscritti da meno di tre anni, mentre con quella previsione si intendeva per l’appunto valorizzare l’acquisizione di una certa esperienza professionale nel settore, in sintonia con gli artt. 15, c.2, Reg. CE n. 1974/200 e 24 par. 1, c.2, Reg. CE n. 1698/2005;
peraltro è stato disposto, in alternativa, l’affiancamento agli operatori dello staff per almeno 150 giornate lavorative, mentre la sola iscrizione estenderebbe indiscriminatamente l’area dei soggetti interessati.

3. Il Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici Laureati, e la Federazione Nazionale degli Ordini Veterinari Italiani si sono costituiti con atto depositato il 3 aprile 2009, a sostegno della sentenza impugnata.

Ribadiscono la propria legittimazione processuale perché rappresentativi degli interessi omogenei complessivi delle due categorie (cfr., fra le altre, Ad. Plen. n. 10/2011) e sottolineano come il richiesto possesso di tre anni di esperienza oltre all’iscrizione restringe la platea dei soggetti destinatari della normativa, in contrasto quindi con i principi della concorrenza e della massima partecipazione.

4. Il Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali (cd. CONAF), ente pubblico non economico con sede in Roma presso il Ministero della Giustizia, si è costituito con atto depositato il 27 aprile 2009, anch’esso a sostegno della sentenza impugnata.

Ribadisce la propria legittimazione processuale e contesta l’inammissibilità in tal senso sollevata dalla Regione, posto che, in presenza di ricorso di primo grado notificato anche al Consiglio, il CONAF, in quanto controinteressato alla censura concernente l’obbligo di inserimento di almeno un dottore agronomo/forestale nello staff, ha svolto legittimamente le proprie argomentazioni difensive sul punto nonché commenti in generale concernenti gli altri motivi del ricorso.

5.1. La V Sezione di questo Consesso, con ordinanza n. 2187 del 28 aprile 2009, ha accolto l’istanza cautelare sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata considerando che “le funzioni attribuite al coordinatore tecnico sono di ordine consulenziale aziendale e non di natura operativa delle coltivazioni agricole e che, pertanto, correttamente è richiesta una professionalità di tale genere”.

5.2. Il CONAF, con memoria depositata il 18 aprile 2014, ha contestato la predetta ordinanza replicando le argomentazioni già svolte in precedenza.

5.3. La Regione Lombardia, con memoria depositata il 30 aprile 2014, ha condiviso l’ordinanza cautelare ribadendo i motivi dell’appello.

6. La causa, all’udienza pubblica del 22 maggio 2014, è stata trattenuta in decisione.

7.1. L’appello è fondato e la sentenza impugnata va riformata per le considerazioni che seguono.

7.2. In via preliminare può quindi prescindersi dalle eccezioni di inammissibilità riproposte dalla Regione Lombardia circa la legittimazione processuale delle varie associazioni ricorrenti, vuoi in generale vuoi in ordine a singole censure.

Per completezza tuttavia si ritiene di poter condividere l’assunto del T.A.R. che ha riconosciuto la piena legittimazione di quelle associazioni ad agire in giudizio per la difesa degli interessi delle categorie rappresentate, a prescindere da teorici conflitti di interesse con singoli iscritti.

In verità l’interesse collettivo di quelle Associazioni può ben identificarsi nell’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o gruppi di associati, e ciò anche nel caso in cui, come nella fattispecie, un provvedimento porta vantaggi ad alcuni e asseriti pregiudizi ad altri (cfr. Cons. St. IV n. 5451/2013).

Si soggiunge che il Consiglio dell’Ordine Nazionale dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali ha correttamente svolto un intervento a sostegno della sentenza impugnata e a tutela della intera categoria, assumendo la veste di cointeressato sul punto, pur chiedendo il rigetto dell’appello della Regione che non toccava affatto il capo relativo a quei professionisti ed anzi confermava la previsione regionale di un dottore agronomo o forestale nello staff.

7.3. Sul piano generale, ad avviso della Sezione, le disposizioni regionali censurate dal T.A.R. si appalesano invece legittime, essendo state adottate dalla Regione nell’esercizio del potere politico-amministrativo di natura discrezionale che le spettava in materia nell’attuazione della normativa europea, e quelle previsioni non risultano macroscopicamente illogiche o irrazionali.

Come rammenta la Regione il regolamento CE n. 817/2004 e l’articolo 15 del regolamento CE n. 1974/2006 stabiliscono che le autorità e gli organismi selezionati per la fornitura di servizi di consulenza agricola devono disporre di strutture adeguate in termini di personale qualificato e di infrastrutture amministrative e tecniche, nonché dell’esperienza e dell’affidabilità quanto alla consulenza che intendono fornire.

Con il P.S.R. 2007/2013, approvato dalla Commissione Europea, la consulenza aziendale istituita nell’occasione, fermo restando che chiunque può esercitare le attività di consulenza, è volta a supportare gli imprenditori agricoli per il miglioramento dei risultati produttivi e gestionali delle aziende nel rispetto dei criteri di gestione obbligatoria di determinate materie del settore, e ciò ai fini dell’accesso ai contributi comunitari stanziati specificatamente al riguardo.

Con i provvedimenti impugnati la Regione ha inteso per l’appunto stabilire i requisiti di tali organismi di consulenza con specifici criteri di esperienza e di affidabilità proprio in relazione all’oggetto della consulenza.

7.4. In particolare, per quanto concerne le singole previsioni oggetto di annullamento da parte del T.A.R., si ritiene di condividere l’ordinanza sospensiva della V Sezione n. 2187/2009 che ha riconosciuto nelle funzioni attribuite al coordinatore tecnico dello staff il carattere consulenziale aziendale e non operativo sì da richiedere la professionalità richiesta.

Invero, la D.G.R. n. 8/7273 del 19 maggio 2008, contestata, al punto 2 ha stabilito i requisiti per il riconoscimento di detti soggetti erogatori, che devono disporre di un coordinatore tecnico, nominato dall’organo amministrativo competente, con titolo di studio pertinente con le materie oggetto della consulenza e un’esperienza lavorativa di 4 o 6 anni, se in possesso o meno di laurea, sempre nell’ambito di consulenza aziendale in agricoltura;
nonché di uno staff tecnico, dipendente o associato o in rapporto di collaborazione, da impiegare direttamente nell’erogazione del servizio, composto da almeno 4 operatori iscritti all’albo, con specifica esperienza lavorativa almeno triennale ovvero con 150 giorni lavorativi di affidamento allo staff stesso, nonché con la partecipazione a iniziative formative organizzate dalla Regione o altri soggetti nella materia di cui trattasi.

A ben leggere i compiti del coordinatore si appalesano in effetti di natura cd. manageriale, al contempo di direzione, coordinamento e di interrelazione, con competenza a tutto campo all’interno e all’esterno del soggetto anche extra attività tipica dell’iscritto all’albo professionale, per cui ben poteva non prescriversi in generale l’obbligo di iscrizione, che peraltro, come anche evidenziato dal T.A.R., non risulta posto esplicitamente come invece per i componenti dello staff, al quale oggettivamente sono affidate funzioni operative e tecniche, tant’è che solo l’appartenenza allo staff tecnico implica di necessità quell’iscrizione alla pari degli altri ma senza far venir meno i compiti assegnatogli.

A riprova è stato richiesto il possesso di una diversificata esperienza lavorativa e formativa e per lo staff si è prevista anche la presenza di almeno un dottore agronomo/forestale, ritenuta legittima dal T.A.R. e non contestata in appello, in conseguenza di scelta asseritamente in sintonia con i requisiti di esperienza e affidabilità previsti dalle norme comunitarie.

Ciò vale quindi anche per l’esperienza lavorativa di tre anni richiesta specificatamente per gli operatori dello staff che, iscritti all’albo a seguito di praticantato e esame di stato, debbono dimostrare di aver svolto una concreta attività lavorativa dedicata per l’appunto alla consulenza aziendale così intendendo valorizzare proprio l’esperienza e l’affidabilità degli operatori richieste nello specifico oggetto della consulenza, tanto da non configurare alcun “deprezzamento” delle funzioni che l’ordinamento già affida in generale agli iscritti che comunque possono partecipare allo specifico affiancamento di 150 giornate.

In conclusione non si ravvisano le disparità di trattamento, la contraddittorietà e l’illogicità rilevate dai giudici di prime cure e non si condivide l’esigenza di una disciplina omogenea e razionale in ordine ai requisiti richiesti, atteso che l’oggetto della consulenza e la normativa comunitaria abilitavano anche a porre disposizioni specifiche e articolate in tema di esperienza professionale non necessariamente omologhe in relazione alle diverse fattispecie.

8. Per le considerazioni che precedono l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Tenuto conto della complessità della fattispecie e del tempo trascorso si ritiene di disporre la compensazione delle spese di giudizio.