Pubblicato il 20/12/2021

N. 08429/2021REG.PROV.COLL.

N. 06340/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6340 del 2014, proposto dalla società


ACAM

Ambiente S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A M e P P, con domicilio eletto presso l’avv. A M in Roma, via Alberico II, n. 33;

contro

Comune di Bolano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M Z, con domicilio eletto presso l’avv. R B in Roma, via Albenga, 45;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 769/2014, resa tra le parti, concernente il piano economico finanziario e tariffe del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) per l’anno 2013

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2021 il Cons. C A e uditi per le parti l’avvocato Gaia Stivali su delega dell’avv. A M e l’avvocato Salvatore Pesce su delega dell’avv. M Z;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

ACAM

Ambiente S.p.a., società appartenente al gruppo ACAM S.p.a., a totale partecipazione pubblica e partecipata anche dal Comune di Bolano, era affidataria in house del ciclo integrato dei rifiuti nel territorio comunale, in base alla delibera del consiglio comunale n. 50 del 22 dicembre 2005 e alle successive proroghe e alla disciplina contrattuale prevista dal contratto di servizio stipulato il 23 febbraio 2006.

In particolare, l’art. 9 del contratto di servizio disciplinava il “corrispettivo”, rinviando a quello individuato al punto 3 dell’allegato c), per il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti “opportunamente aggiornato”;
stabiliva che il “ corrispettivo relativo agli ulteriori servizi richiesti dal Comune…verrà determinato sulla base dei costi individuati da

ACAM

Ambiente; indicava l’applicazione dell’IVA e le modalità di revisione annuale del corrispettivo in base all’aumento del costo della vita rilevato dall’ISTAT e sulla base di eventuali variazioni di costo conseguenti ad intervenute variazioni nella modalità di erogazione del servizio.

All’ultimo comma dell’art. 9 era previsto: “ Successivamente al passaggio da tassa a tariffa, le modalità di calcolo e di riscossione saranno definite in base a quanto previsto dalle disposizioni legislative e da altri provvedimenti in materia (deliberazioni CIPE, etc) rimanendo a carico dei cittadini anche i maggiori oneri sostenuti da

ACAM

Ambiente per il conferimento dei rifiuti fuori Provincia dal 2005 e per l’adeguamento impiantistico ”.

L’art. 18 del contratto conteneva una clausola compromissoria demandando ad arbitrato rituale “ tutte le controversie che potessero insorgere in merito al presente contratto tra il Comune e

ACAM

Ambiente” , “ fatta eccezione per quelle di inderogabile competenza dell’autorità giudiziaria ”.

Con l’art. 14 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201, conv. nella legge 22 dicembre 2011 n. 214, è stato istituito a decorrere dal 1° gennaio 2013 “ in tutti i comuni del territorio nazionale il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, svolto in regime di privativa dai comuni, e dei costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni ”, “ corrisposto in base a tariffa… in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. ”.

Il comma 23 dell’art. 14 prevedeva l’approvazione delle tariffe del tributo da parte del consiglio comunale “ in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio stesso ed approvato dall'autorità competente ”.

Con l’art. 5 comma 4 ter del d.l. 31 agosto 2013, n. 102, convertito dalla L. 28 ottobre 2013, n. 124, tale ultima previsione veniva modificata inserendo il riferimento all’approvazione del piano finanziario da parte del “ medesimo consiglio comunale o da altra autorità competente a norma delle leggi vigenti in materia ”, tuttora vigente.

In base a tale norma, dunque, la società

ACAM

Ambiente il 4 marzo e il 28 maggio 2013 inviava il proprio piano economico finanziario per l’approvazione del consiglio comunale, il quale piano però non veniva recepito dall’Amministrazione comunale che, con nota del 15 giugno 2013, rilevava un aumento del compenso complessivo della ACAM di circa 200.000 euro rispetto a quello previsto nel contratto e contestava alla società che il piano era difforme dalle previsioni contrattuali in corso, invitando la società a una verifica del piano;
la posizione del Comune era ribadita con note del 9 luglio 2013, del 3 agosto 2013 e del 4 settembre 2013, insistendo per la permanenza delle condizioni contrattuali stipulate nel 2006, modificabili con gli strumenti eventualmente previsti nel contratto, modifiche che il Comune non riteneva attivabili in relazione alle modalità di gestione del servizio;
la ACAM, invece, insisteva per l’approvazione del piano presentato, in quanto redatto in conformità alle nuove disposizioni del D.P.R. 27 aprile 1999 n. 158 (“ Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani”) e alle Linee guida del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il Comune provvedeva ad elaborare un nuovo piano economico finanziario che veniva poi approvato dal Consiglio comunale con la delibera n. 20 del 30 settembre 2013 di determinazione delle tariffe del tributo per il servizio di gestione rifiuti, in base appunto a un diverso piano economico finanziario che era stato ritenuto più congruente dagli uffici comunali.

Dalla relazione dell’assessore riportata nella delibera, il mancato recepimento del piano economico finanziario presentato dall’

ACAM

Ambiente era dovuto alla incoerenza del detto piano con il contratto di servizio in corso.

La delibera n. 20 del 30 settembre 2013 è stata impugnata dalla società

ACAM

Ambiente con ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Liguria, esponendo che il piano economico finanziario approvato dal Comune prevedeva per il periodo 2013 -2015 costi annuali del servizio inferiori a quelli indicati dalla

ACAM

Ambiente e formulando censure di incompetenza e violazione dell’art. 14 comma 23 del d.l. 201 del 2011, sostenendo che, in base a tale norma, il Consiglio comunale non avrebbe potuto approvare un piano economico finanziario diverso da quello elaborato dal gestore del servizio;
di eccesso di potere per sviamento, difetto dei presupposti, manifesta illogicità, violazione dell’art. 9 del contratto di servizio, in quanto il Comune avrebbe sostituito le proprie valutazioni a quelle del gestore del servizio in ordine alla determinazione dei costi del servizio, che costituivano l’elemento determinante per la individuazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti;
sono state quindi contestate le stime effettuate dal Comune circa i costi del servizio, non idonee, ad avviso della società, a garantire l’effettiva copertura dei costi;
di violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, in relazione al D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, di difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dell’art. 14 comma 11 del d.l. 201 del 2011, del D.P.R. 158 del 1999 e delle Linee guida per la redazione del piano finanziario e per la redazione delle tariffe emanate dal Ministero delle finanze, in quanto il piano avrebbe dovuto essere redatto in base al c.d. metodo normalizzato previsto dal D.P.R. 158 del 1999, mentre erano irrilevanti le precedenti condizioni del servizio stabilite dal contratto stipulato sotto un regime normativo previgente;
si contestava, quindi, la mancata considerazione di alcuni costi specifici quali i costi operativi di gestione;
inoltre il piano comunale non conteneva tutta la documentazione prevista dal D.P.R. 158 del 1999.

Nel giudizio di primo grado si costituiva il Comune di Bolano eccependo l’inammissibilità del ricorso, essendo la controversia devoluta ad arbitrato rituale, in base alla clausola compromissoria apposta al contratto di servizio, e rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia relativa a corrispettivi relativi a una concessione di pubblico servizio, esclusa dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art.133 comma 1 lettera c) c.p.a.;
il Comune ha, altresì, contestato la fondatezza del ricorso.

Con la sentenza n. 769 del 16 maggio 2014 il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo, sulla base del criterio c.d. del “ petitum sostanziale ”, ovvero facendo riferimento all’oggetto e alla effettiva natura della controversia, che la pretesa azionata in giudizio dalla ricorrente, “ formalmente rivolta a contestare la legittimità delle nuove tariffe TARES approvate dal Comune con atto deliberativo ”, concernesse “ in realtà la corretta determinazione del corrispettivo” ;
è stato quindi affermato che la controversia concernesse “ la rinegoziazione, occasionata dalla necessità di applicare la disciplina normativa sopravvenuta, di uno degli elementi essenziali del contratto (il prezzo) che, in quanto attinente alla fase di esecuzione del contratto, costituisce operazione prettamente civilistica ”;
è stata esclusa, altresì, la giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’ art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., trattandosi di controversia meramente patrimoniale relativa al rapporto interno tra l’amministrazione concedente e il concessionario del servizio pubblico.

Il giudice di primo grado ha invece ritenuto irrilevante la clausola compromissoria, in relazione alla scelta effettuata dalla parte ricorrente di adire il giudice amministrativo, tesa quindi ad ottenere l’annullamento della deliberazione impugnata.

Avverso tale sentenza ha proposto appello l’