CASE OF EDIZIONI DEL ROMA SOCIETÀ COOPERATIVA A.R.L. AND EDIZIONI DEL ROMA S.R.L. v. ITALY - [Italian Translation] by the Italian Ministry of Justice

© Ministero della Giustizia, Direzione Generale degli Affari giuridici e legali, traduzione eseguita e rivista dalla sig.ra Rita Carnevali, assistente linguistico, e dalla dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico.

Permission to re-publish this translation has been granted by the Italian Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
 

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

PRIMA SEZIONE

CAUSA EDIZIONI DEL ROMA SOCIETÀ COOPERATIVA A R.L. E EDIZIONI DEL ROMA S.R.L. C. ITALIA

(Ricorsi nn..68954/13 e 70495/13)

SENTENZA

Art 6 § 1 (penale) • Adeguato controllo giudiziario delle sanzioni irrogate a seguito di un procedimento lacunoso da parte di un’autorità amministrativa che esercita sia funzioni di indagine che di giudizio • Parzialità dell’autorità amministrativa di regolamentazione delle telecomunicazioni («l’AGCOM») • Il responsabile del procedimento, che conduce le indagini, e la commissione che decide le sanzioni erano suddivisioni di uno stesso organo amministrativo, operanti sotto l’autorità e la supervisione di uno stesso presidente • Nessuna parità delle armi tra l’accusa e la difesa • Assenza di udienza pubblica • Successivo controllo di organi giudiziari dotati di piena giurisdizione

STRASBURGO

10 dicembre 2020

Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite dall’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.

Nella causa Edizioni Del Roma Società Cooperativa a R.L. e Edizioni Del Roma S.r.l. c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in una Camera composta da:
Ksenija Turković, presidente,
Krzysztof Wojtyczek,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Alena Poláčková,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato,
Lorraine Schembri Orland, giudici,
e da Abel Campos, cancelliere di sezione,
Visti:
i ricorsi (nn. 68954/13 e 70495/13) proposti contro la Repubblica italiana da due società di questo Stato, Edizioni Del Roma Società Cooperativa a R.L. e Edizioni del Roma S.r.l. («le ricorrenti»), che il 22 ottobre 2013 hanno adito la Corte ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»),
la decisione di portare a conoscenza del governo italiano («il Governo») i motivi di ricorso relativi all’articolo 6 e di dichiarare irricevibili i ricorsi per il resto,
le osservazioni delle parti,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 17 novembre 2020,
Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:

INTRODUZIONE

1. I ricorsi riguardano le sanzioni pecuniarie che furono inflitte dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni («l’AGCOM») alle società ricorrenti, che esercitavano delle attività nel settore dell’editoria, e che, a seguito di tali sanzioni, persero i finanziamenti pubblici di cui beneficiavano in tale ambito, fatto che provocò il fallimento di una di esse.

IN FATTO

2. La ricorrente del primo ricorso, Edizioni Del Roma Società Cooperativa a r.l. («la prima ricorrente»), è una società cooperativa italiana. Dinanzi alla Corte è stata rappresentata dall’avvocato R C, del foro di Roma.

3. La ricorrente del secondo ricorso, Edizioni Del Roma S.r.l. («la seconda ricorrente»), è una società italiana a responsabilità limitata (S.r.l.). Dinanzi alla Corte è stata rappresentata dall’avvocato N M, del foro di Roma.

4. Il Governo è stato rappresentato dal suo ex agente, E S, e dal suo ex co-agente, P A.

I. IL PROCEDIMENTO DINANZI ALL’AGCOM

5. Il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri (di seguito «il DIE»), che eroga contributi alle società editoriali, chiese all’AGCOM di comunicargli la posizione (nel registro degli operatori di comunicazione) degli editori che chiedevano contributi e di verificare l’esistenza di un’eventuale situazione di controllo o di associazione di imprese ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile.

6. Nel 2009 il DIE e l’AGCOM decisero che le verifiche relative alle imprese che chiedevano contributi sarebbero state effettuate dal nucleo speciale della Guardia di Finanza incaricato delle indagini in relazione all’AGCOM. Questa verifica riguardava le dichiarazioni fatte al registro degli operatori di comunicazione.

7. Il 18 febbraio 2010 l’AGCOM trasmise al DIE i risultati delle verifiche effettuate dal nucleo speciale della Guardia di Finanza, sottolineando che aveva proceduto ad una verifica per stabilire se esistesse una relazione di controllo di fatto tra le società Edizioni del Roma S.r.l., Edizioni del Roma Società Cooperativa a r.l., e Edizioni riformiste Società Cooperativa a r.l. («le società»), che chiedevano, tutte e tre, contributi per la pubblicazione dei quotidiani «Il Roma» e «l’Umanità».

8. Il 23 marzo 2010 le società dichiararono all’AGCOM, tramite i loro rappresentanti, di non essere legate da una situazione di controllo.

9. Il 7 marzo 2011 l’AGCOM avviò contro le società un procedimento sanzionatorio per violazione, nel periodo 2008-2010, dell’obbligo di dichiarare una situazione di controllo ai sensi dell’articolo 1, comma 8, della legge n. 416 del 1981.

10. Le società ebbero accesso agli atti del procedimento il 29 marzo e il 4 aprile 2011 e il 2 e 11 maggio 2011 ebbero luogo delle audizioni. All’esito delle audizioni, l’AGCOM condusse altre indagini tramite la Guardia di Finanza. In data non precisata, l’organo inquirente trasmise il suo rapporto alla commissione che era incaricata di decidere sulla fondatezza delle accuse.

11. Il 30 maggio 2011, al termine del suddetto procedimento, l’AGCOM adottò una delibera con la quale ordinò ava di pagare la somma di 103.300 euro (EUR) quale sanzione amministrativa per aver violato l’obbligo di comunicare le situazioni di controllo sulle ricorrenti nel periodo 2008-2010, e di aver quindi agito in violazione dell’articolo 1, comma 8 della legge n. 416 del 1981.

12. Il 28 luglio 2011 l’AGCOM chiese alla seconda ricorrente di pagare la sanzione in questione.

13. Il 9 aprile 2014, poiché la sanzione non era stata pagata, il giudice iscrisse un credito al passivo della seconda ricorrente nell’ambito della procedura di liquidazione che era stata aperta nei suoi confronti.

14. Con due ricorsi separati, le ricorrenti adirono il tribunale amministrativo di Roma per contestare la delibera dell’AGCOM. Sostenendo che il termine fissato dall’articolo 1 della legge 689 del 1981 non era stato rispettato, esse lamentavano una violazione di obblighi procedurali, e soprattutto del diritto di difesa. Sostenevano anche che la Guardia di Finanza aveva svolto indagini supplementari senza possibilità di contraddittorio. Inoltre affermavano di non essere state sentite dinanzi all’organo collegiale dell’AGCOM e consideravano ciò un vizio procedurale.

15. Peraltro, le ricorrenti contestavano la valutazione che era stata fatta degli elementi a sostegno della constatazione di sussistenza di una situazione di controllo. Inoltre, denunciavano l’incoerenza tra l’interpretazione adottata dall’AGCOM e la giurisprudenza relativa alle situazioni di controllo. L’udienza pubblica si tenne il 6 giugno 2012.

16. Con sentenza del 25 giugno 2012, il tribunale amministrativo regionale di Roma («il TAR») respinse i ricorsi presentati dalle ricorrenti dopo averne disposto la riunione.

17. Il TAR ritenne che non fossero stati lesi né i diritti della difesa delle ricorrenti né il principio del contraddittorio, e che le parti avessero avuto accesso all’intero fascicolo. Osservò che l’AGCOM aveva correttamente interpretato la legge n. 416 del 1981 e che la situazione di controllo era stata constatata dopo un esame minuzioso. In particolare, ritenne che il principio del contraddittorio fosse stato rispettato nel procedimento dinanzi all’AGCOM.

18. Le ricorrenti impugnarono la sentenza (rispettivamente, nell’ambito di un appello principale e di un appello incidentale) al fine di contestare il rigetto dei ricorsi da esse proposti contro la sanzione inflitta loro dall’AGCOM. Invocando il principio del contraddittorio e il termine di risposta concesso alle parti, esse sostennero che era stato leso il loro diritto di difesa. L’udienza pubblica si tenne il 18 gennaio 2013.

19. Con sentenza del 22 aprile 2013 il Consiglio di Stato respinse l’appello proposto dalle ricorrenti. In particolare, rammentò che il diritto di difendersi dinanzi all’AGCOM era per natura diverso da quello che derivava dal diritto processuale. Considerò che tale diritto fosse stato rispettato nel procedimento dinanzi all’AGCOM in quanto le ricorrenti avevano avuto accesso agli atti ed avevano potuto essere sentite. Sottolineò, tra l’altro, che l’AGCOM poteva proseguire i suoi lavori di indagine anche dopo aver sentito le parti. Aggiunse che questi lavori erano necessari per verificare le dichiarazioni fatte dalle ricorrenti nel corso delle audizioni e che, nel caso di specie, avevano permesso di confermare gli elementi raccolti in precedenza.

20. Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui esse non avevano avuto accesso alla relazione che conteneva i verbali della riunione della commissione, il Consiglio di Stato precisò che le parti dei verbali che non erano state comunicate alle ricorrenti contenevano l’opinione espressa dai partecipanti, e che era per garantire il buon funzionamento dell’organo collegiale che tali opinioni non erano comunicate.

21. Il Consiglio di Stato respinse anche le doglianze formulate dalle ricorrenti relative all’interpretazione della situazione di controllo da parte del tribunale.

II. IL PROCEDIMENTO PENALE

22. Con sentenza emessa il 26 marzo 2016 in udienza preliminare, il tribunale di Roma assolse gli amministratori delle società dal reato di truffa. A suo avviso non era allo scopo di ottenere i contributi in questione per i periodi 2008/2009 e 2009/2010 che le società avevano dissimulato una situazione di controllo.

IL QUADRO GIURIDICO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI

23. Una parte del diritto interno pertinente è descritto nella sentenza A. Mi Diagnostics S.r.l. c. Italia, (n. 43509/08, 27 settembre 2011).

24. La legge n. 249 del 31 luglio 1997, entrata in vigore il 1o agosto 1998, istituisce l’AGCOM.

Il suo articolo 1 è così formulato nelle sue parti pertinenti:

«(...)