TAR Ancona, sez. I, sentenza 2021-03-31, n. 202100273

Pubblicato il 31/03/2021

N. 00273/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00185/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 185 del 2018, proposto da
P P e A G, rappresentati e difesi dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche e Istituto Nazionale di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (I.N.R.C.A.), in persona dei legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del decreto n. 4/18 emesso dal Presidente della Giunta Regionale e della determina n. 50/DGEN emessa dal Direttore Generale dell'INRCA di Ancona in data 13 marzo 2018, entrambi nelle parti in cui in violazione di legge e falsa applicazione dell'art. 5, comma 9, D.L. n. 95/2012 e s.m.i., prevedono che l'incarico di componenti del C.I.V. dell’I.N.R.C.A. dei ricorrenti sia a titolo gratuito in quanto in stato di quiescenza.

e per la declaratoria

del diritto dei ricorrenti a vedersi corrisposto il compenso previsto dalla determina del Direttore Generale dell'I.N.R.C.A. n. 50/DGEN del 13 marzo 2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2021 il dott. T C e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, nella spiegata veste di componenti del Consiglio di Indirizzo e Verifica (di seguito anche C.I.V.) dell’Istituto Nazionale di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (di seguito I.N.R.C.A.) di Ancona, impugnano i provvedimenti del Presidente della Giunta Regionale delle Marche e del direttore generale dell’Istituto, con cui:

- essi ricorrenti sono stati nominati componenti del C.I.V. (decreto del P.G.R. n. 4/2018);

- l’I.N.R.C.A. ha preso atto di tale nomina (determina del D.G. dell’I.N.R.C.A. n. 50/DGEN/2018),

nella parte in cui si prevede che, ai sensi dell’art. 5, comma 9, del D.L. n. 95/2012, convertito in L. n. 135/2012, i componenti nominati che si trovino in quiescenza possono svolgere l’incarico solo a titolo gratuito.

2. I dottori Pelosi e Gioacchini, dopo aver premesso di trovarsi, al momento della nomina, in stato di quiescenza, e dopo aver riepilogato l’iter amministrativo che ha portato alla nomina del C.I.V., censurano l’operato della Regione e, di conseguenza dell’I.N.R.C.A., evidenziando che:

- l’art. 4 della L.R. Marche n. 21/2006, dopo aver indicato la composizione del C.I.V. dell’I.N.R.C.A. e le modalità di designazione e di nomina dei suoi membri, al comma 4 declina come segue le competenze dell’organo

“ Il consiglio:

a) determina le linee strategiche e di indirizzo dell'attività dell'INRCA, assicurando il raggiungimento degli obiettivi di ricerca ed assistenza nell'ambito delle risorse assegnate;

b) esprime parere preventivo in merito agli atti del direttore generale aventi ad oggetto l'alienazione del patrimonio, il regolamento di organizzazione e le relative modifiche, l'adozione del bilancio preventivo e del bilancio di esercizio ed i provvedimenti in materia di costituzione o partecipazione a società, consorzi, altri enti ed associazioni;

c) verifica la corrispondenza delle attività svolte e dei risultati raggiunti dall'INRCA rispetto agli indirizzi ed agli obiettivi predeterminati ”;

- il decreto n. 4/2018 è illegittimo nella parte in cui conferisce l’incarico a titolo gratuito ai soggetti in stato di quiescenza, in quanto fondato su un’interpretazione palesemente errata della normativa di riferimento che è stata peraltro avallata dall’Avvocatura regionale. Infatti, nel parere richiamato dal decreto impugnato l’Avvocatura sostiene che il C.I.V. sia da equiparare ad un organo di governo in quanto partecipa ad una sorta di “co-gestione” dell’Istituto. Tale ricostruzione non tiene però conto del fatto che l’I.N.R.C.A. è un I.R.C.C.S. a rilevanza nazionale non trasformato in fondazione e che, in quanto tale, esso è privo di un consiglio di amministrazione (che invece è presente negli I.R.C.C.S. trasformati in fondazioni, ai sensi dell’art. 3 del D.Lgs. n. 288/2003). Né l’Avvocatura ha considerato che, in base al disposto dell’art. 4 della L.R. n. 21/2006, il C.I.V. fornisce agli organi titolari del potere gestionale pareri preventivi obbligatori ma non vincolanti;

- l’Avvocatura regionale a supporto della propria tesi richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 270 del 2005, chiamata a decidere su questioni di legittimità costituzionale degli artt. 42 e 43 della L. n. 3/2003, sollevate da alcune Regioni che denunciavano la lesione delle proprie prerogative. La Corte, laddove ha fatto salvi i poteri di controllo sugli organi e di vigilanza sulla gestione che il D.Lgs. n. 288/2003 attribuisce al Ministero della Salute e al Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha ulteriormente svilito il potere di vigilanza che la legge regionale attribuisce al C.I.V. degli I.R.C.C.S. non trasformati in fondazioni, il quale si limita dunque a verificare la rispondenza dell’operato degli organi di gestione dell’Istituto rispetto agli indirizzi preventivamente indicati dallo stesso Consiglio;

- che il C.I.V. non sia un organo di governo lo si desume altresì dalle pertinenti disposizioni della L.R. n. 21/2006 e del D.Lgs. n. 288/2003, nonché dalle intese raggiunte in seno alla Conferenza Stato-Regioni del 1° luglio 2004 e del 29 maggio 2014. L’art. 1 della L.R. n. 21/2006, all’art. 1, recita testualmente che “ … l’INRCA è Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico a rilevanza nazionale non trasformato in fondazione … ”, per cui valgono per esso le disposizioni dell’art. 5 del D.Lgs. n. 288/2003, il quale prevede che “ Con atto di intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni ... di seguito denominata: “Conferenza Stato-Regioni”, sono disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in Fondazioni, nel rispetto del principio di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle di gestione e di attuazione … ”. La Conferenza Stato-Regioni, nella seduta del 1° luglio 2004, ha approvato lo schema-tipo di regolamento di organizzazione e funzionamento degli I.R.C.C.S., indicando all’art. 9 le competenze del C.I.V. (ossia: a) definire gli indirizzi strategici dell’istituto, approvare i programmi annuali e pluriennali di attività e verificarne l’attuazione;
b) esprimere parere preventivo obbligatorio al direttore generale sul bilancio preventivo e il bilancio di esercizio, sulle modifiche al regolamento di organizzazione e funzionamento, sugli atti di alienazione del patrimonio e sui provvedimenti in materia di costituzione o partecipazione a società, consorzi, altri enti ed associazioni;
c) nominare i componenti del comitato tecnico-scientifico, su proposta del direttore scientifico;
d) svolgere le funzioni di verifica sulle attività dell’Istituto e, sui risultati raggiunti rispetto agli indirizzi ed agli obiettivi predeterminati) e prevedendo che in caso di risultato negativo della gestione il Consiglio debba riferire al Comitato di vigilanza di cui all’art. 16 del D.Lgs. n. 288/2003, proponendo le misure da adottare, che vengono poi comunicate per le determinazioni di competenza al Presidente della Regione ed al Ministro della Salute. Nella successiva seduta del 29 maggio 2014, la Conferenza Stato-Regioni, deliberando in merito alla cessazione automatica dell’incarico del direttore scientifico al momento dell’insediamento del nuovo C.I.V., ha ribadito “ …la differenza di funzioni svolte dal Direttore scientifico, funzione prettamente tecnica e dal CIV funzioni di indirizzo politico …”;

- da tutto ciò discende la conclusione per cui negli I.R.C.C.S. non trasformati in fondazioni il Consiglio di Indirizzo e Verifica non può essere considerato un organo di governo, in quanto è privo del potere di amministrazione attiva, bensì un organo statutario di carattere politico e programmatico (in quanto determina gli indirizzi strategici), consultivo (perché esprime pareri nelle materie previste dalla legge) e di controllo (perché effettua la verifica dei risultati dell’attività di ricerca e assistenziale e la loro rispondenza con quanto previsto negli atti di indirizzo). Nessuna delle competenze attribuite al C.I.V. dell’I.N.RC.A. integra un’attività di governo, ossia di esercizio del potere rappresentativo, esecutivo e di svolgimento delle funzioni di amministrazione, guida e comando (tutte funzioni che la legge e i regolamenti interni dell’Istituto attribuiscono al direttore generale). Peraltro, anche le funzioni proprie del C.I.V. incontrano precisi limiti, visto che: per quanto riguarda gli indirizzi strategici, il Consiglio può muoversi soltanto nei limiti programmatici fissati a monte dal Piano Sanitario Regionale e dalle delibere di indirizzo della Giunta Regionale;
i pareri sono obbligatori ma non vincolanti;
gli esiti eventualmente negativi delle verifiche svolte dal C.I.V. vanno comunicati al Presidente della Regione e al Ministro della Salute, i quali soli hanno il potere di assumere decisioni al riguardo;

- appare dunque singolare che proprio la Regione Marche consideri il Consiglio di Indirizzo e Verifica, contro la sua stessa definizione, un organo di governo dell’I.N.R.C.A. ai cui membri devono applicarsi l’art. 5, comma 9, del D.L. n. 95/2012 e s.m.i. e le circolari del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 6 del 4 dicembre 2014 e n. 4 del 10 novembre 2015. L’art. 5, comma 9, del D.L. n. 95/2012 non può infatti essere considerata una disposizione di portata generale a cui va attribuito un significato più ampio di quello che risulta dal significato proprio delle parole usate, secondo il loro senso comune. Peraltro, nelle stesse circolari ministeriali si evidenzia che “ La disciplina in esame pone puntuali norme di divieto, per le quali vale il criterio di stretta interpretazione ed è esclusa l’interpretazione estensiva o analogica, (come chiarito dalla Corte dei Conti, Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 23/2014). Incarichi vietati, dunque, sono solo quelli espressamente contemplati: incarichi di studio e consulenza, incarichi dirigenziali e direttivi, cariche di governo nelle amministrazioni e negli enti e società controllati… ” e che “ Tra le cariche in organi di governo di amministrazioni e di enti e società controllate, rientrano quelle che comportano effettivamente poteri di governo, quali quelle di Presidente, amministratore o componente del Consiglio di Amministrazione ”.

I ricorrenti dunque concludono per l’annullamento dei provvedimenti impugnati, nella parte in cui si prevede che i soggetti collocati in quiescenza possono svolgere l’incarico di componente del C.I.V. solo a titolo gratuito, e per l’accertamento e la declaratoria del loro diritto a vedersi corrisposti i compensi previsti dalle disposizioni regolamentari ed amministrative emanate dall’Istituto.