Pubblicato il 20/07/2017

N. 01917/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01689/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1689 del 2016, proposto da:
M G D S, N L, G P, rappresentati e difesi dall'avvocato D P, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via N. Morello 40;

contro

Comune di Casteldaccia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato F S, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Palermo, via Rodi 1;
Consiglio Comunale del Comune di Casteldaccia, Presidente del Consiglio Comunale di Casteldaccia non costituiti in giudizio;

nei confronti di

D A, A Bera, Michele Canale, Michele Coniglio, Caterina Fricano, Rosario Giuseppe Fricano, Franco Guttilla, Maria Ingenio, Francesca La Monica, Angela Maria La Spisa, Rosa Maria Magro, Maurizio Nasca, Gianluca Panno, Roberto Russo, Marzia Santoro, Pietro Speciale, Gian Piero Varchi, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'atto di convocazione d'urgenza del Consiglio Comunale di Casteldaccia del 25 maggio 2016, prot. n. 7192 del 23 maggio 2016;

- della seduta consiliare del 25 maggio 2016;

- delle deliberazioni nn. 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45 e 46 adottate dal Consiglio Comunale di Casteldaccia durante la suddetta seduta consiliare del 25 maggio 2016 per l'illegittimità derivata dal vizio di convocazione della seduta e, in ordine alla deliberazione n. 46, per l'annullamento ai sensi dell'art. 6 della L.R. n. 11 del 26 giugno 2015 poiché pubblicata il 21 giugno 2016;

- di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casteldaccia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2017 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe indicato, i ricorrenti, consiglieri comunali dei gruppi consiliari di minoranza “per Casteldaccia” e “Casteldaccia giovani”, espongono di aver presentato, in data 22/4/2016, una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco pro tempore del Comune di Casteldaccia. Evidenziano, quindi, che nella seduta del 20/05/2016 il Consiglio Comunale avrebbe dovuto trattare, tra gli altri punti, oltre l’approvazione del bilancio di previsione 2015, la relazione previsionale e programmatica 2015/17 e il bilancio pluriennale 2015/17, anche la mozione di sfiducia in parola.

Tuttavia, a causa del rigetto della proposta dell’inversione dell’ordine del giorno, né alla seduta consiliare del 20/05/2016 né a quella successiva del 21/05/2016 il Consiglio ha potuto deliberare sulla predetta mozione.

Lamentano l’illegittimità delle delibere adottate alla seduta straordinaria del 25 maggio in quanto la relativa convocazione urgente (del 23 maggio 2016) non sarebbe loro pervenuta nei termini: in particolare, i ricorrenti evidenziano come i messi comunali hanno tentato di notificare la convocazione solo in data 23 e 24 maggio, in orario diurno quando gli interessati erano assenti dai rispettivi domicili per causa di lavoro: invero, solo due dei tre ricorrenti hanno tuttavia ricevuto un telegramma (pervenuto la stessa mattina della seduta del Consiglio) senza indicazione dell’ordine del giorno.

Con il presente ricorso, premessa la loro legittimazione ad agire, insorgono chiedendo l’annullamento dell’atto di convocazione d’urgenza del Consiglio Comunale del 23/05/216, della seduta consiliare del 25/05/2016, delle deliberazioni nn. 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45 e 46 adottate nella suddetta seduta del 25/05/2016 per illegittimità derivata dal vizio della illegittima convocazione del Consiglio Comunale e, in ordine alla delibera n. 46, ne chiedono l’annullamento ai sensi dell’art. 6 L.R. 11/2015 poiché pubblicata il 21/05/2016.

Nel ricorso si articola la seguente censura:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 dello Statuto comunale;
violazione degli artt. 37 e 38 del Regolamento del Consiglio Comunale;
violazione art. 6 L.R. 11/2015: la mancata o irregolare consegna dell’avviso di convocazione dell’organo consiliare, comportando l’impossibilità di partecipazione del consigliere, lede il loro diritto a compiutamente assolvere il mandato elettorale previsto dall’art. 51, ult. Comma, Cost., con conseguente illegittimità della seduta e delle deliberazioni assunte;
in particolare, gli odierni ricorrenti assumono di non aver mai ricevuto l’avviso di convocazione del Consiglio comunale secondo i termini e le modalità previste dall’art. 8 dello Statuto comunale e dagli artt. 37 e 38 del Regolamento del Consiglio Comunale;
in ogni caso la violazione dell’art. 6 L.R. n. 11/2015 –che impone la pubblicazione per estratto nei rispettivi siti internet, entro sette giorni, di tutti gli atti deliberativi adottati- comporta la nullità degli atti medesimi.

Resiste il Comune di Casteldaccia articolando difese ed eccependo altresì l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, difetto di legittimazione evidenziando che con il ricorso i ricorrenti mirano, sostanzialmente, a perseguire strumentalmente lo stesso risultato che non hanno potuto conseguire con la mozione di sfiducia. Inoltre il Comune eccepisce la mancata intimazione dei restanti componenti del Consiglio Comunale.

Con ordinanza n. 835/2015 del 25/7/2016 è stata fissata la pubblica udienza di trattazione, senza sospensione dei provvedimenti impugnati, con onere di integrazione del ricorso nei confronti di tutti i consiglieri comunali non intimati.

L’atto di integrazione del contraddittorio è stato passato per notifica il 30/9/2016, e quindi depositato l’11/10/2016 (cartoline di ritorno depositate il 24/10/2016;
notifiche perfezionatesi tra il 7/10 e il 10/10).

In prossimità della pubblica udienza di trattazione il Comune di Casteldaccia ha depositato documenti e memoria conclusiva con cui prospetta, affidandola alle valutazioni del Collegio, la sopravvenuta carenza di interesse atteso che, nelle more del giudizio, il Consiglio Comunale ha approvato all’unanimità –giusta delibera n. 51 del 26/8/2016- i verbali delle precedenti sedute, ivi compreso quello di adozione delle delibere impugnate.

Alla pubblica udienza del 26 gennaio 2017, il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

Accertata la regolarità dell’integrazione del contraddittorio [essendo stato integrato nei confronti di: 1) S P;
2) V G P;
3) R R;
4) S M;
5)N M;
6) P G;
7) L S A;
8) M r M;
9) I M;
10) L M F;
11) F R G;
12) G F;
13) C M 14) F C 15) B A;
16) C M;
17) A D] preliminarmente va disattesa la prospettazione, che il Comune di Casteldaccia affida alle valutazioni del Collegio, in ordine alla persistenza dell’interesse a ricorrere dei ricorrenti.

A tal fine il Collegio reputa che l’approvazione all’unanimità, e con il voto degli stessi ricorrenti, mercé la delibera n. 51 del 26/08/2016, dei verbali delle precedenti sedute e delle coeve deliberazioni (nn. 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45 e 46 oggetto del ricorso introduttivo) non determina l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse attesa la diversa funzione oggettiva e sostanziale che la mera approvazione dei verbali riveste rispetto alle precedenti sedute. Non viene quindi meno l’interesse dei ricorrenti, così come prospettato nell’atto introduttivo, volto a censurare l’illegittimità della convocazione della seduta straordinaria del 25/06/2016 e delle deliberazioni ivi assunte.

Ciò posto, ritiene parimenti in Collegio di poter fare a meno di scrutinare le ulteriori eccezioni in rito sollevate dal Comune di Casteldaccia nella memoria di costituzione stante l’infondatezza nel merito del ricorso in esame.

Il comune di Casteldaccia, nel costituirsi in giudizio, ha stigmatizzato il reale intento perseguito dai ricorrenti teso unicamente a far decadere/commissariare gli organi comunali. È incontroverso che dopo il rigetto dell’inversione dell’ordine del giorno per la trattazione delle questioni previste per la seduta del 20/05/2016, i consiglieri di minoranza siano usciti dall’aula facendo così mancare il numero legale sia per la stessa seduta che per quella del giorno seguente 21/05/2016. Era noto a tutti i componenti del Consiglio comunale che il Commissario ad Acta aveva diffidato il Comune dal procedere, entro il 25 maggio2016 –ultimo giorno utile- all’approvazione del bilancio di previsione 2015, ed atti propedeutici, pena il commissariamento e l’intervento in via sostitutiva dello stesso Commissario.

Le comunicazioni del Commissario ad acta, ivi compresa l’ultima prot. 0005666 del 27/04/2016, sono state notificate dal Segretario comunale a tutti i consiglieri comunali.

Parimenti, non è contestato che, per dar corso all’approvazione in parola, la conferenza dei Capigruppo del Comune di Casteldaccia, in data 11/05/2016 (giusta convocazione n. 6322 del 5/05/2016), ha stabilito gli argomenti da trattare nel corso delle successive sedute consiliari, predisponendo all’uopo l’ordine del giorno in sei punti: 1) presa d’atto del disavanzo;
2) avvio procedura di riequilibrio;
3) approvazione bilanci di previsione e pluriennale;
…. 6) mozione di sfiducia presentata da otto consiglieri, tra i quali i tre qui ricorrenti.

È altresì non contestato che alla predetta conferenza dei capigruppo abbiano partecipato, nella rispettiva qualità, sia il consigliere Di Salvo (n.q. di capogruppo di minoranza “ Per Casteldaccia ”) sia il capogruppo di “Casteldaccia Giovane” cui aderiscono gli altri ricorrenti Liga e Piazza.

Ebbene, considerata l’urgenza di provvedere entro il termine del 25 maggio, correttamente il Consiglio Comunale ha ritenuto –andate deserte le precedenti sedute- di convocare con urgenza l’organo assembleare per il 25 maggio 2016.

Nel caso in esame, ritiene il Collegio che, avendo riguardo alle modalità in cui si sono sviluppati gli eventi e le concrete modalità con cui è stata convocata la seduta straordinaria del Consiglio Comunale del 25 maggio 2016, non si sia in presenza di una effettiva lesione dello ius ad officium dei ricorrenti.

È incontestato che l'avviso di convocazione urgente prot. n. 7192 del 23.5.2016 sia stato immediatamente pubblicato nell'albo pretorio on line del Comune di Casteldaccia.

Quanto alla notifica ai tre ricorrenti, attese le peculiarità proprie di una convocazione in via d’urgenza della seduta consiliare, per la quale il richiamo alle modalità di convocazione ordinarie risultano non del tutto calzanti, dalla ricostruzione del Comune emerge che:

- i messi comunali in data 23 maggio e la Polizia municipale il data 24 maggio hanno tentato di consegnare gli avvisi di convocazione agli odierni ricorrenti;

- il Comune, non smentito sul punto, riferisce che il Presidente del C.C. in data 23 maggio ha informato tramite SMS il consigliere Di Salvo della convocazione della nuova seduta e della immediata diramazione dei relativi avvisi;

- analogo esito negativo ha avuto anche il tentativo di notifica effettuato in via Lungarini nella residenza della suocera della sig.ra Di Salvo (sig. ra Dorotea Montesanto) presso la quale i messi hanno sempre effettuato in passato, su espressa richiesta della stessa Consigliera, le notifiche degli avvisi di convocazione per altre sedute consiliari;
in questo caso, invece, la sig.ra Dorotea Montesanto, sottolinea il Comune, ha infatti rifiutato la notifica dichiarando di aver ricevuto istruzioni in tal senso dalla nuora Consigliere Di Salvo ;

- la notifica fatta alle ore 13:00 presso la residenza del Consigliere Piazza, non è andata a buon fine per assenza del destinatario e dei suoi familiari, malgrado il messo comunale avesse avvisato verbalmente il consigliere della immediata notifica;

- il Consigliere Liga ed i suoi familiari non si trovavano al domicilio alle ore 13,39;
dal ché il tentativo dei messi di consegnare l’avviso presso la la sig.ra Nunzia Follari, nonna del Consigliere, alla quale, su indicazione di quest'ultima, sono state effettuate tutte le precedenti notifiche degli avvisi di convocazione;
anche la Sig.ra Follari, ribadisce il Comune, ha però rifiutato la notifica dichiarando di seguire le indicazioni della nipote;

- ritenuta l’urgenza, dalle ore 12,30 alle ore 14,00 dello stesso 23 maggio i messi ed il Segretario comunale hanno tentato invano di raggiungere telefonicamente i consiglieri Liga, Piazza e Di Salvo: solo alle 19:00 il Consigliere Liga contattava il Segretario comunale rappresentandogli che il giorno successivo l'esito di una nuova notifica sarebbe stato ugualmente negativo evidenziando al contempo di aver dato istruzioni alla propria nonna di rifiutare la notifica e di avere problemi di salute che le avrebbero comunque impedito di partecipare alla seduta consiliare;

- in data 24 maggio anche il secondo tentativo di notifica effettuato dagli agenti della Polizia municipale presso le residenze e i domicili dei tre consiglieri non è andato a buon fine costringendo, il segretario comunale, seppur oltre il termine previsto per la notifica, all'invio agli odierni ricorrenti di telegrammi e di e-mail e contenenti l'avviso di convocazione (in atti).

Da quanto sopra riportato emerge che il Comune ha posto in essere ogni attività necessaria ed esigibile finalizzata a portare l’avviso ritualmente a conoscenza dei consiglieri ricorrenti i quali hanno in vario modo ostacolato la rituale notifica nei propri confronti per perseguire differenti fini di natura politica, siccome non più conseguibili mercé il rigetto della mozione di sfiducia.

La doglianza è quindi da rigettare in quanto infondata, non essendo stato leso lo ius ad officium dal quale i ricorrenti si sono evidentemente sottratti.

Con un ulteriore profilo della stessa censura, rubricato sub. I.B., i ricorrenti contestano che “ La deliberazione n. 46 del Consiglio Comunale di Casteldaccia, adottata nella riunione del 25 maggio 2016, risulta ad oggi, dopo quasi 21 giorni, non ancora pubblicata ”: da ciò i ricorrenti ne fanno discendere la nullità per asserita violazione dell’art. 6 L.R. 11/2015.

In primo luogo deve condividersi l’eccezione sollevata dal resistente Comune di Casteldaccia circa l’inammissibilità della doglianza per carenza di interesse: ed invero, come dedotto dal Comune, “ l’ipotetica nullità della delibera che respinge la mozione di sfiducia non comporta che la mozione debba ritenersi accolta. Gli sfiducianti sarebbero comunque tenuti a riproporre la mozione (…) ”.

Nel merito la doglianza, così come formulata, risulta infondata alla stregua delle seguenti considerazioni.

In primo luogo la stessa censura risulta contraddittoria e perplessa rispetto a quanto precedentemente individuato nell’oggetto del ricorso, come corroborato dalla stessa produzione documentale.

Ed invero i ricorrenti, nella indicazione dell’oggetto, si esprimono nei seguenti termini: … in ordine alla deliberazione n. 46, si chiede anche l’annullamento ai sensi dell’art. 6 della L.R. del 26 giugno 2015 poiché pubblicata il 21 giugno 2016 . Con produzione documentale versata in atti (allegato n.8) i medesimi ricorrenti danno prova che, in effetti, il Comune di Casteldaccia ha provveduto a pubblicare sul proprio albo pretorio on line (dal 21/06/2016 al 06/07/2016) la delibera impugnata n. 46/2016.

Diverso è, invece, il contenuto della norma invocata dai ricorrenti.

Con l’art. 6 L.R. 11/2015, infatti, viene modificato l’art. 18 della legge regionale 16 dicembre 2008 n. 22, il cui primo comma oggi testualmente così dispone: “ Fermi restando gli obblighi di pubblicità e trasparenza previsti dalla disciplina statale, è fatto obbligo alle amministrazioni comunali, ai liberi Consorzi comunali nonché alle unioni dei comuni, fatte salve le disposizioni a tutela della privacy, di pubblicare per estratto nei rispettivi siti internet, entro sette giorni dalla loro emanazione, tutti gli atti deliberativi adottati dalla giunta e dal consiglio e le determinazioni sindacali e dirigenziali nonché le ordinanze, ai fini di pubblicità notizia. Le delibere della giunta e del consiglio comunale rese immediatamente esecutive sono pubblicate tre giorni dall’approvazione. In caso di mancato rispetto dei suddetti termini l’atto è nullo ”.

La norma sembra seguire il solco già tracciato dai commi 2 e 3 art. 68 L.R. 12 agosto 2014, n. 21, per quanto attiene alle deliberazioni della Giunta regionale.

Tuttavia, per quanto qui rileva, emergono sostanziali differenze.

In primo luogo il dato normativo contenuto nel novellato art. 18 l.r. 22/2008 pone, se del caso, un onere aggiuntivo rispetto agli obblighi di pubblicità e trasparenza già previsti dalla normativa statale. La norma in esame, inoltre, prevede espressamente la pubblicazione “per estratto” e, testualmente, ai soli fini di pubblicità notizia .

Di non minor rilievo appare al Collegio la sussistenza, nell’ordinamento regionale, delle precedenti disposizioni contenute nell’art. 12 L.R. 5 aprile 2011, n. 5.

In particolare, l’art. 12, co. 3, l.r. n. 5/2011 (secondo cui “Tutti gli atti della pubblica amministrazione sono pubblici ed assumono valore legale dal momento del loro inserimento nei siti telematici degli enti, a tal fine opportunamente pubblicizzati”) esplicita quanto già previsto nel precedente comma 2, con cui il legislatore siciliano ha imposto alle pubbliche amministrazioni regionali di adeguarsi, tra l’altro, ai precetti ex art. 32 della Legge statale 18 giugno 2009, n. 69, in tema di eliminazione della modalità cartacea della pubblicazione degli atti e provvedimenti amministrativi: la norma statale, infatti, prevede che -a far data dal 2010- gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti obbligati.

L’introduzione dell’Albo pretorio on line , costituisce quindi modalità principale e vincolante per la pubblicazione, ai fini legali, dei provvedimenti della P.A..

E il richiamo operato all’art. 6 L.R. 11/2015 non risulta pertinente al caso in esame, avendo riguardo allo specifico profilo di doglianza prospettato dai ricorrenti, siccome limitata alla asserita mancata pubblicazione della citata delibata (non già dell’ulteriore onere della pubblicazione, ai fini meramente di pubblicità/notizia, del suo estratto).

L’infondatezza della doglianza, oltre alla inammissibilità della stessa, consente al Collegio di poter prescindere dai prospettati profili di illegittimità costituzionale in ordine all’art. 6 L.R. 11/2015 articolati in via gradata dal resistente Comune di Casteldaccia.

Sull’interprete, prima di adire il Giudice delle leggi, incorrerebbe comunque l’obbligo di percorrere tutte le opzioni per una lettura costituzionalmente orientata della contestata disposizione normativa.

Nel caso di specie il Collegio ritiene che risulterebbe consentita una lettura costituzionalmente orientata della norma (impropriamente invocata dai ricorrenti considerata il perimetro della censura sopra illustrata).

Ed invero, occorrerebbe porre in rilevo:

a) la peculiare ratio di pubblicità/notizia integrativa che la norma in parola impone rispetto agli ordinari obblighi già incombenti ai fini della pubblicità legale;

b) la compatibilità con le ipotesi tipizzate di nullità degli atti amministrativi previsti dall’art. 21 septies L.241/90, secondo cui " È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge ";

c) che la pubblicazione dell’atto amministrativo, ove prevista, per la costante dottrina amministrativistica costituisce la fase di integrazione dell’efficacia del provvedimento;

d) la contrarietà dell’atto amministrativo alla legge, a differenza di quanto accade nell’ambito civilistico, costituisce (unitamente all’eccesso di potere e alla incompetenza) la tipica ipotesi di illegittimità sanzionabile in sede giudiziaria con l’annullamento (v. art. 21 octies L. 241/90);

e) la norma regionale non risulta in sintonia con la speciale normativa statale dalla quale sembrerebbe prendere spunto, considerato che con l'art. 46 del d.lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 (di "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni") il legislatore nazionale, pur perseguendo lo scopo della massima trasparenza della P.A., senza incidere sulla validità dell’atto ha, diversamente, previsto che “ L'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente... costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili ";

f) una lettura costituzionalmente orientata della norma regionale in parola, quindi, che risulti coerente con i principi sopra richiamati, con le previsioni costituzionali di cui all’art. 97 Cost. ed ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, postulerebbe di considerare l’ipotesi normativa –al di là del della terminologia usata dal legislatore regionale- quale peculiare forma di illegittimità e non già di testuale nullità del provvedimento.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso è infondato e va respinto con condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Casteldaccia, nella misura di cui al dispositivo.