Pubblicato il 30/11/2022

N. 07477/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03200/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3200 del 2016, proposto da
Laboratorio Bionalisi S.a.s. di Vassallo Carmela e C., Laboratorio Biocentro S.n.c. di Vassallo Carmela &
C., Laboratorio Analisi Cliniche Medical Control S.r.l., Laboratorio Analisi Rocco S.r.l., Laboratorio Analisi Inglese di Mafalda Inglise &
C. S.a.s., Analisi Cliniche Immunotest S.r.l., L.E.D. S.n.c. Laboratorio Ematoclinico Diagnostico, Laboratorio Analisi Cliniche Salzano Maria Rosaria S.r.l. - Unipersonale, Laboratorio di Patologia Clinica Petrone S.n.c., Laboratorio di Analisi Cliniche Minerva S.a.s. di Paladino M. &
C. S.a.s., Centro Diagnostico Omikron S.a.s., Centro Analisi Chimico Cliniche Biochimica S.r.l., Biotest S.a.s. di Sangiacomo Vito e Pinto Mariangela &
C., Igea Laboratorio di Analisi e Ricerche Cliniche del Dott. C. Scafuri, Laboratorio di Analisi Cliniche Sciavo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;
ASL Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valerio Casilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

della delibera dell’ASL Salerno n. 342 del 13 aprile 2016 e del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania n. 28 del 27 aprile 2016 con cui sono stati revocati i pareri favorevoli alla deroga all’obbligo di raggiungimento della soglia minima di efficienza dei laboratori diagnostici.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania e della ASL Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 12 ottobre 2022 il dott. R V tenutasi da remoto ex art. 87, comma 4 bis, c.p.a. e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il gravame in esame i centri tutti in epigrafe individuati impugnavano la delibera dell’ASL Salerno, n. 342 del 13 aprile 2016, e il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario nella Regione Campania n. 28 del 27 aprile 2016, recanti il ritiro dei pareri favorevoli alla deroga all’obbligo di raggiungimento della soglia minima di efficienza dei laboratori diagnostici e, indi, il diniego della richiesta deroga, deducendo:

I. Violazione artt. 7 e 10 l. 241/90 – violazione del principio del contraddittorio e delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo, stante la illegittima pretermissione delle guarentigie procedimentali, vieppiù pregnanti nel procedimento di riesame volti al ritiro di provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei consociati;

II. Violazione artt. 2, 3 e 21- quinquies , comma 1, l. 241/90 – violazione del giusto procedimento e mancata comparazione degli interessi coinvolti – violazione dell’affidamento e delle legittime aspettative suscitate dal comportamento della P.A. – difetto di motivazione e di istruttoria, stante la inesistenza dei presupposti normativi per procedere alla revoca, peraltro intervenuta a distanza di 17 mesi dagli atti favorevoli, in violazione del principio di tutela dell’affidamento, ciò che avrebbe imposto quanto meno la corresponsione di un indennizzo;

III. Violazione artt. 2, 3 e 21- quinquies , comma 1, l. 241/90 – violazione del giusto procedimento e mancata comparazione degli interessi coinvolti – violazione dell’affidamento e delle legittime aspettative suscitate dal comportamento della P.A. – difetto di motivazione e di istruttoria – violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità – violazione artt. 2 e 4 l.r. 12/08;
anche qualificando gli atti impugnati nei termini di annullamento, sarebbe mancata in ogni caso una adeguata ponderazione dell’interesse pubblico specifico alla rimozione dell’atto primigenio, tenuto conto anche del decorso di un pingue lasso temporale, e del fatto che la ubicazione della struttura nell’ambito di una comunità montana sarebbe stato ex se indice di una situazione di svantaggio, meritevole della agognata revoca, dapprima concessa e di poi “ritirata”.

1.1. Si costituiva formalmente il Commissario ad acta, oltre che la ASL Salerno che, con memoria, instava per la inammissibilità del gravame –per mancata impugnazione dei presupposti decreti commissariali nn. 17/16 e 45/14- nonchè per la reiezione del gravame, comechè infondato.

1.2. La causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 12 ottobre 2022, tenutasi da remoto.

2. Il ricorso –siccome già prospettato in sede interinale, con statuizioni dalle quali non si rinvengono quivi ragioni per deflettere- non è fondato.

2.1. Valga, in limine , rimarcare quanto appresso:

- con decreto 109/13 il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro del settore sanitario della Regione Campania approvava il piano di riassetto della rete dei laboratori privati, aderendo al modello previsto nel documento di indirizzo elaborato dal Ministero della Salute, di cui all’accordo Stato Regioni del 23 marzo 2011;

- il decreto prevedeva che il raggiungimento della soglia minima di efficienza, indicata in un certo numero di prestazioni da rendere su base annuale ( condicio sine qua non per l’accreditamento delle strutture sanitarie a’ sensi dell’art. 8- quater , comma 3, lett. b), del d.lgs. 502/92) poteva ottenersi anche per il tramite della aggregazione di più laboratori;

- in ogni caso, poteva accordarsi una deroga a tale soglia in taluni casi (piccole isole e comunità montane geograficamente isolate e con rete viaria carente), dietro istanza dei centri interessati e pel tramite di apposito provvedimento commissariale previo parere obbligatorio dell’ASL;

- i laboratori ricorrenti, indi, ubicati in comunità montane della provincia di Salerno, instavano per l’ottenimento della ridetta deroga, ottenendo i pareri favorevoli con atti del 2 dicembre 2014 e, ancora, con atto del 9 giugno 2015, sulla scorta del mero dato formale costituito dalla loro ubicazione nell’ambito territoriale di comunità montane;

- frattanto, con decreto commissariale n. 45/14, si differiva il termine per la emanazione del parere della ASL sulle ridetta istanze (fino al 20.7.14), nel contempo puntualizzandosi che in caso di struttura insistente sul territorio di una comunità montana, il parere avrebbe dovuto essere corredato da una relazione motivata attestante la “ possibile compromissione dell’equità di accesso ai servizi sanitari per la coesistenza delle condizioni di zona ‘geograficamente isolata’ e di ‘rete viaria carente’, tenuto conto del numero di laboratori ricadenti nel contesto di riferimento ”;

- con decreto commissariale dell’8 marzo 2016, n. 17 -tenuto conto della mancata implementazione del regime delle cd. “aggregazioni”- si disponeva, tra l’altro, che le AASSLL che si erano già espresse favorevolmente sulle istanze di deroga avrebbero dovuto predisporre e trasmettere “ nota di formale conferma e/o aggiornamento ”;

- con delibera n. 342/2016, indi, la ASL Salerno “revocava” i precedenti pareri favorevoli, reputando la carenza di evidenze documentali attestanti la sussistenza dei presupposti legittimanti la invocata deroga, all’uopo non essendo “ sufficiente la semplice attestazione di operare in un Comune ricadente in ambito di comunità montana ”, vieppiù precisandosi che i laboratori ricorrenti “ operano vicino a comuni serviti da tracciati autostradali con relativi svincoli, nonché prossimi a presidi ospedalieri con annessi laboratori di analisi aperti anche al pubblico ”.

2.2. Fatta questa doverosa premessa, può ora procedersi allo scrutinio delle doglianze che assistono il gravame, al fine di inferirne la infondatezza, al di là e a prescindere dalla preliminare exceptio di inammissibilità formulata dalla ASL.

2.3. Il primo mezzo è inammissibile, prima ancora che infondato.

2.3.1. E, invero, siccome reiteratamente affermato da questo TAR in sede di scrutinio di analoghe doglianze (solo da ultimo TAR Campania, VI, 21 ottobre 2021, n. 6618) non è stato rappresentato nel gravame alcun plausibile argomento la cui “introduzione” nel procedimento - rectius , la cui omessa valutazione da parte della ASL ovvero del commissario- sarebbe stata in grado di diversamente orientare il processo decisionale della Amministrazione.

2.3.2. Non è, in altre parole, indicata la rilevanza che in concreto ha assunto la mancata acquisizione di osservazioni da parte dei ricorrenti e, dunque, la valenza incidente della mancata interlocuzione procedimentale sul contenuto sostanziale dei fatti fondanti i gravati provvedimenti.

2.3.3. Ne discende la inammissibilità per genericità della censura, ove si abbia riguardo al di per sé risolutivo rilievo che non risulta allegato un concreto pregiudizio al diritto di difesa e di partecipazione procedimentale, mancando parte ricorrente di indicare in qual modo e in che misura il lamentato vizio abbia in concreto precluso la introduzione di deduzioni in grado di sostanzialmente incidere sulle determinazioni della Amministrazione sanitaria, ovvero abbia potuto in qualche modo ledere il diritto di essi ricorrenti all’ottenimento di una decisione “equa”.

2.3.4. In ogni caso, le censure afferenti alla asserita violazione delle prerogative di partecipazione procedimentale sono prive di fondamento atteso che, siccome in appresso si puntualizzerà in sede di negativo scrutinio dei motivi “afferenti al merito”, il contenuto dispositivo degli impugnati provvedimenti non avrebbe potuto essere diverso.

2.3.5. La certazione giudiziale della legittimità della azione quivi censurata rende irrilevante la (asserita) omissione procedimentale, attesa la inidoneità di un qualsiasi apporto collaborativo a determinare una differente conclusione della vicenda (TAR Lombardia, I 26 settembre 2018, n. 2145).

2.3.6. La ricaduta patologica di tale lamentata violazione “formale e/o procedimentale” è quindi sterilizzata dall’applicazione dell’art. 21- octies , comma 2, della legge 241/90, norma che ben si attaglia anche alla fattispecie che ne occupa.

2.3.7. In ogni caso, anche in ossequio al principio del contrarius actus , il mancato intervento nel procedimento dei laboratori interessati ha contraddistinto l’atto di ritiro siccome, e all’istesso modo, accaduto in occasione della adozione delle primigenie determinazioni favorevoli.

2.4. Anche il secondo e il terzo mezzo -suscettibili di congiunto scrutinio- non sono fondati e, anzi, per taluni versi non superano la stessa soglia di ammissibilità.

2.4.1. E, invero, il riesame e il ritiro dei pareri favorevoli alla deroga alla soglia minima di efficienza nei confronti dei laboratori ricorrenti, costituisce il frutto della applicazione dei criteri di valutazione della istanza, siccome foggiata nei decreti commissariali nn. 45/14 e 17/16, sulla scorta dei quali doveva essere positivamente ed adeguatamente comprovata la sussistenza delle condiciones di:

- zona “geograficamente isolata” ;

- connotata altresì da “rete viaria carente”, tenendo altresì conto del numero di laboratori ricadenti nel contesto di riferimento.

2.4.2. In altre parole, le determinazioni quivi gravate –nella misura in cui rivengono dalla valutazione in concreto della esistenza delle ridette condizioni, al di là ed a prescindere dal mero dato formale della collocazione della struttura nel territorio di una comunità montana- costituiscono applicazione necessitata dei dettami e dei criteri espressamente e preventivamente foggiati nei citati decreti commissariali nn. 45/14 e 17/16.

2.4.3. La mancata impugnazione di tali decreti, neanche in questa sede e quali atti irremissibilmente presupposti alle impugnate determinazioni, rende financo inammissibili le doglianze dei laboratori ricorrenti, nella parte in cui tentano di accreditare giustappunto la tesi -apertamente contraddetta già dal semplice tenore letterale dei due decreti commissariali de quibus - per cui sarebbe il mero dato formale della collocazione della struttura nell’ambito di una comunità montana a legittimare l’ottenimento della agognata deroga.

2.4.4. In ogni caso, fermo il di per sé dirimente profilo suesposto –puntualmente eccepito, peraltro, dalla resistente ASL- affatto ragionevole e conforme ai generali e preventivi dettami commissariali si appalesa il dispiegarsi dei munera istruttori e consultivi demandati alla ASL, la cui determinazione di revoca si presenta congruamente motivata per relationem , pel tramite del richiamo alle emergenze istruttorie e alle risultanze delle verifiche svolte dalla commissione all’uopo designata;
significativa, all’uopo, è la relazione allegata del 5 aprile 2016, ove è puntualmente e partitamente rimarcata in relazione ai singoli laboratori:

i) la loro prossimità ovvero la loro ubicazione in comuni che sono sedi di presidi ospedalieri con annessi laboratori di analisi aperti anche al pubblico;

ii) la loro ubicazione in comuni serviti anche da tracciati autostradali con relativi svincoli;
trattasi giustappunto di evidenze istruttorie che valgono a comprovare la inesistenza di quelle specifiche condiciones di disagio geografico ovvero di deficit infrastrutturale, che solo valgono a giustificare la invocata deroga quantitativa.

2.4.5. Il congruo e ragionevole apparato istruttorio e motivazionale che sorregge le gravate determinazioni, con la acclarata insussistenza di oggettive e concrete circostanze menomanti l’equità di accesso ai servizi sanitari da parte della collettività locale, vale ex se a fondare l’interesse pubblico al ritiro degli anzidetti pareri favorevoli;
trattasi, per vero, giustappunto del superiore e pregnante interesse pubblico funzionale al perseguimento dei generali obiettivi di riorganizzazione e razionalizzazione prefissati col “ Piano di riassetto della rete laboratoristica territoriale privata ”, e sotteso altresì alla esigenza di garantire, tramite economie di scala ed ottimizzazione nell’uso delle risorse, adeguati ed efficienti livelli di assistenza.

2.4.6. Di nessun affidamento meritevole di tutela, poi, può discorrersi nella fattispecie che ne occupa, stante:

- la tempestività dell’atto di ritiro, anche volendo applicare i limiti temporali contemplati dall’art. 21- nonies l. 241/90 per l’esercizio del potere di annullamento, essendo intervenuta la deliberazione della ASL prima della scadenza del termine di diciotto mesi;

- la chiarezza dei presupposti legittimanti la deroga –non mai riducibili alla mera collocazione del laboratorio in una comunità montana- siccome inequivocabilmente foggiati nei decreti commissariali nn. 45/14 e 17/16, tali da escludere qualsivoglia forma di legittimo affidamento in capo ai laboratori ricorrenti.

2.5. Le suesposte considerazioni valgono, altresì, a deprivare di fondamento anche la richiesta, pure formulata dai ricorrenti, volta al riconoscimento di un indennizzo, anche perché l’atto impugnato più che una revoca integra gli estremi di un atto di annullamento, ai sensi dell’art. 21 nonies l. 241/1990, come, peraltro, la stessa parte ricorrente sembra ritenere (III motivo di ricorso, da pag. 14).

3. Le peculiari connotazioni della controversia inducono a compensare tra le parti le spese di lite.