N. 00515/2015 REG.PROV.COLL.

N. 10828/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10828 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla sig.ra C V, rappresentata e difesa dall'avv. A S, con domicilio eletto presso la medesima in Roma, Via R. Grazioli Lante, 70;

contro

Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

G S;

per l'annullamento

previa sospensione del’efficacia

del bando di concorso per l'ammissione di n. 6 allievi al corso ordinario di sceneggiatura per il triennio 2014/2016, pubblicato sui siti internet della Fondazione, con scadenza 22 luglio 2013 e prorogato fino al 29 luglio 2013;

dei verbali della Commissione esaminatrice e della graduatoria dei candidati ammessi alla seconda prova selettiva;

di tutti gli atti connessi e presupposti;

nonché con motivi aggiunti, della “Relazione sulla procedura concorsuale e controdeduzioni al ricorso della Sig.ra Vitanza Camilla” depositata dalla Fondazione in data 17.1.2014;

nonché, con secondo atto per motivi aggiunti, della graduatoria finale del concorso (pubblicata sul sito dell’Ente) che ammette i sei vincitori, al termine del corso propedeutico, al corso ordinario triennale di sceneggiatura;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito a notifica in data 13.11.2013 e depositato entro i termini di rito la sig.ra C V ha impugnato il bando di concorso e la graduatoria degli ammessi alla prova selettiva, meglio individuati in epigrafe, adottati dalla Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia, ai fini della selezione annuale finalizzata all’ammissione, per quanto interessa in questa sede, di n. 6 allievi al corso ordinario di sceneggiatura per il triennio 2014 / 2016.

Riferisce la ricorrente che la Fondazione Centro sperimentale di cinematografia è attualmente disciplinata dal D.lgs. 18 novembre 1997 n. 426 (come modificato dal D.Lgs. n. 32 del 22 gennaio 2004) che ha determinato la trasformazione del preesistente Centro sperimentale di cinematografia da Ente pubblico in Fondazione, senza che tale conversione abbia tuttavia modificato, a suo dire, la natura sostanzialmente pubblicistica del predetto Ente, in considerazione dei finanziamenti pubblici erogati allo stesso, del potere di nomina degli amministratori, spettante al Ministero per i beni e le attività culturali, al quale compete altresì la vigilanza sulla Fondazione, dell’assoggettamento della gestione finanziaria dell’Ente al controllo della Corte dei Conti e, infine, della possibilità riconosciuta all’Ente di potersi avvalere del patrocinio dell’Avvocatura erariale.

Narra la ricorrente che la Fondazione bandiva per il triennio 2014/2016 un bando di concorso per l’ammissione ai corsi da essa attivati di giovani cineasti da selezionare e formare nei diversi settori della cinematografia (doc. 1 ric.).

La sig.ra Vitanza presentava via email (come consentito dal bando) istanza di partecipazione allegando i documenti prescritti dal bando per l’ammissione al corso di sceneggiatura, ivi compresi gli elaborati scritti da sottoporre al vaglio della Commissione di valutazione all’uopo nominata, per una prima selezione dei candidati (doc. 3 ric.).

In data 1 ottobre 2013 venivano pubblicati sul sito della Fondazione i risultati della prima selezione da cui risultava che la ricorrente era stata ritenuta “non idonea” e, pertanto, non ammessa alla prova concorsuale.

Subito dopo il legale incaricato dall’odierna ricorrente presentava istanza di accesso agli atti, soltanto in parte riscontrata dall’Ente resistente mediante la trasmissione dei documenti inviati con email in data 11.10.2013 (doc. 2 ric.), tra i quali non vi erano, nonostante espressa richiesta in tale senso, né gli elaborati dei concorrenti ammessi, né i criteri di massima per la valutazione delle prove preselettive, come predisposti dalla Commissione valutatrice.

Successivamente sul sito ufficiale dell’Ente venivano pubblicati i nominativi dei candidati ammessi a frequentare il corso base propedeutico all’ammissione definitiva al corso di sceneggiatura.

Avverso quest’ultima graduatoria ed il bando di concorso la Sig.ra Vitanza ha proposto il presente gravame che affida ai seguenti quattro motivi:

1. Violazione del principio dell’anonimato previsto per le prove scritte dall’art. 14 D.P.R. n. 487 del 1994 : che l’anonimato sia stato del tutto disatteso dalla procedura concorsuale, secondo la ricorrente, è indiscusso atteso l’obbligo per ciascun candidato di accompagnare con una dettagliata scheda biografica (comprensiva delle generalità) gli elaborati richiesti dal bando e da inviare alla Fondazione, come primo saggio “preselettivo” ai fini della partecipazione alle successive fasi selettive per l’ammissione al corso triennale di sceneggiatura (elaborati consistenti in un soggetto originale per un lungometraggio, in una sinossi dello stesso soggetto e nella sceneggiatura di un cortometraggio);
il principio dell’anonimato costituisce un fondamentale presidio alla regolarità delle procedure comparativo-selettive, quale è quella in esame, in quanto necessario a garantire l’indipendenza della Commissione dai condizionamenti esterni cui può essere esposta dalla preventiva conoscenza dei candidati da valutare;
la violazione “de quo”, pertanto, ad avviso della ricorrente, vizia l’intera procedura;

2. Violazione del principio della preventiva dichiarazione di incompatibilità da parte dei componenti della commissione giudicatrice (art. 11 DPR n. 487 del 1994): dai verbali della commissione non si evince alcuna dichiarazione dei commissari relativa all’inesistenza di situazioni di incompatibilità e/o conflitto di interessi con i candidati;

3. Violazione del principio della necessaria predisposizione dei criteri di massima la quale ha determinato l’assoluta aleatorietà delle valutazioni, nel contempo non motivate e non raccordabili ad alcun precostituito criterio di giudizio;
anche tale vizio per la ricorrente costituisce “vizio irrimediabile della procedura”;

4. mancata puntuale verbalizzazione delle procedura di valutazione degli elaborati .

In ottemperanza all’ordinanza istruttoria della Sezione n. 11019/2013, la Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia ha prodotto in data 17.1.2014, apposita “Relazione sulla procedura concorsuale e controdeduzioni al ricorso della Sig.ra Vitanza Camilla” (con allegati), che la medesima ricorrente ha ritenuto di impugnare con atto per motivi aggiunti spedito a notifica in data 5.2.2014, dove contesta l’inconferenza e l’infondatezza dei fatti allegati e degli argomenti addotti dall’Ente resistente a confutazione dei motivi del ricorso originario.

Con ordinanza n. 1123 del 2014 in data 10.3.2014 questa Sezione, in accoglimento dell’istanza cautelare proposta, sospendeva l’efficacia degli atti impugnati ed ordinava, nel contempo, l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i partecipanti alla prima selezione, da eseguire “mediante pubblici proclami”.

L’Amministrazione provvedeva ad integrare il contraddittorio mediante pubblicazione degli estremi del ricorso e dei nominativi dei concorrenti “controinterssati” nella Gazzetta Ufficiale n. 87 del 24.7.2014 (estratto depositato a cura della ricorrente in data 5.8.2014).

Successivamente il Consiglio di Stato, Sez. VI, investito dell’appello cautelare proposto dalla Fondazione Centro sperimentale di Cinematografia, con ordinanza n. 2475/2014 dell’11.6.2014 lo accoglieva, disponendo la sospensione dell’esecuzione dell’ordinanza adottata da questo TAR.

Con il secondo atto per motivi aggiunti proposto - inviato a notifica in data 17.6.2014 e depositato in data 7.7.2014, diretto oltre che alla Fondazione intimata, ai n. 7 candidati vincitori, la ricorrente impugna la graduatoria finale del concorso (pubblicata sul sito dell’Ente) che ammette i vincitori, al termine del corso propedeutico, al corso ordinario triennale di sceneggiatura, reiterando le medesime censure introdotte con l’originario ricorso e ritenute meritevoli di accoglimento anche ai fini dell’annullamento della graduatoria finale in quanto ritenuti tali da viziare l’intera procedura e l’esito della medesima.

In vista della pubblica udienza per la trattazione di merito l’Avvocatura Generale dello Stato, costituitasi in difesa della Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia, ha depositato memoria difensiva in data 22.9.2014 ex art. 73 c.p.a., ove eccepisce (oltre che l’infondatezza nel merito delle censure articolate), l’improcedibilità del ricorso in quanto, a suo avviso, la ricorrente, che ha inizialmente impugnato la graduatoria degli ammessi alla seconda prova, avrebbe dovuto impugnare (prima della graduatoria finale), con successivi motivi aggiunti, anche la graduatoria dei candidati della seconda selezione, ammessi alla terza selezione e cioè alla frequenza del corso base: avendo omesso tale impugnazione la ricorrente non potrà più mettere in discussione la precedente esclusione dal corso base, che era necessario superare ai fini dell’ammissione al corso ordinario e pertanto, secondo la difesa erariale, vi sarebbe sopravvenuto difetto di interesse a coltivare il presente gravame, ivi compreso il ricorso per motivi aggiunti.

A ciò la ricorrente ha replicato con “memoria in replica” depositata il 6.10.2014.

Alla pubblica udienza del 29.10.2014 la causa, dopo la discussione delle parti, viene introitata in decisione.

DIRITTO

1. Si premette che il Collegio considera sussistente la giurisdizione del G.A. a decidere la presente controversia, considerati i seguenti profili:

a) la natura comparativo-selettiva della procedura in discussione finalizzata alla selezione dei giovani candidati maggiormente meritevoli di frequentare il corso triennale per “sceneggiatore”, nell’ambito degli scopi istituzionali assegnati “ex lege” alla Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia che, a prescindere dalla personalità di diritto privato riconosciuta all’Ente “de quo”(art. 1 D.Lgs. n. 426 del 18.11.1997), assumono evidente rilievo pubblicistico in quanto attinenti allo “sviluppo dell'arte e della tecnica cinematografica ed audiovisiva, attraverso la propria attività didattica finalizzata alla formazione di base di quadri professionali, nonché alla organizzazione di corsi di formazione, di perfezionamento e di aggiornamento, e lo svolgimento di attività di ricerca e sperimentazione” (art. 3, lett. a) D.Lgs. cit);

b) le caratteristiche oggettive e “prevalenti” della Fondazione Centro Sperimentale di Cinematografia che - pur avendo personalità giuridica di diritto privato, assoggettata alle norme del codice civile per quanto non espressamente stabilito dal D.Lgs. n. 426 del 1997 - sembrano mantenere inalterata l’originaria natura pubblicistica dell’Ente, in considerazione delle finalità prefissate e ad esso assegnate dalla Legge (vedi art. 4 cit.), dei finanziamenti pubblici a carico del bilancio dello Stato di cui esso si avvale in via stabile ed ordinaria, della nomina del Presidente e dei componenti del Consiglio di amministrazione ad opera del Ministero per i beni e le attività culturali, dell’assoggettamento dell’Ente al potere ministeriale di vigilanza ed al controllo sulla gestione finanziaria della Corte dei Conti, della regolamentazione pubblicistica dell’ordinamento degli studi e dei corsi gestiti dall’Ente (mediante regolamento governativo da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 2, L. n. 400 del 1998, secondo quanto previsto dall’art. 4 del D.Lgs. n. 426 / 97), del fatto che la Fondazione può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura erariale.

2. Ciò chiarito, va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità sollevata dalla difesa erariale fondata, come riportato nella superiore narrativa in fatto, sulla circostanza di non avere la ricorrente censurato la ulteriore fase endoprocedimentale di selezione, cristallizzatasi nella graduatoria della seconda selezione ai fini dell’ammissione alla terza ed ultima fase selettiva.

La ricorrente, in effetti, ha impugnato, con il ricorso originario, la graduatoria dei candidati ammessi alla seconda prova selettiva (doc. 2 ric.) e, con il secondo ricorso per motivi aggiunti, la graduatoria finale del concorso pubblicata all’esito del corso propedeutico, con la quale sono stati individuati i sette candidati ammessi al corso triennale di sceneggiatura.

Tuttavia, al riguardo, appaiono condivisibili le argomentazioni svolte da parte ricorrente (vedi in part. pag. 5 e 6 della “ memoria in replica” ), secondo cui per costante insegnamento giurisprudenziale, anche ai fini di economia processuale, non richiedono specifica impugnativa gli atti ulteriori del procedimento che non comportino autonomo e diretto pregiudizio alla posizione soggettiva del ricorrente.

L’onere di impugnativa, viceversa, sussiste con riferimento al provvedimento finale e conclusivo (di approvazione della graduatoria finale) che, cristallizzando gli esiti concorsuali finali, se non tempestivamente impugnato, priva di interesse il ricorso originario avverso l’esclusione dalla procedura (nella fase che il bando di concorso definiva “pre-selettiva”).

E’ con riferimento alla non idoneità della ricorrente nella preselezione, dichiarata dalla Commissione con verbale del 30.9.2013 (doc. 2 ric.) che si è avuto il “vulnus” iniziale al legittimo interesse pretensivo della candidata a partecipare alla successiva fase selettiva, mentre gli esiti delle prove intermedie possono avere direttamente penalizzato i candidati che ad esse hanno potuto prendere parte, ma non l’odierna ricorrente che da esse era stata esclusa.

L’interesse e l’onere di ricorrere, pertanto, una volta che è stato ritualmente impugnato l’esito negativo della prova preselettiva, riguardava successivamente soltanto la graduatoria finale che è stata in effetti impugnata con motivi aggiunti, con conseguente piena procedibilità del gravame.

3. Dovendosi procedere all’esame del merito del ricorso, ad avviso del Collegio appare fondato e va accolto per quanto di ragione il terzo motivo di ricorso nel quale si denuncia la violazione del principio della previa predisposizione dei criteri di valutazione degli elaborati e la connessa mancante/carente motivazione del giudizio di non idoneità subito dalla sig.ra Vitanza.

Pur dovendosi tener conto delle oggettive peculiarità della procedura concorsuale oggetto di causa, nella quale si debbono esaminare e valutare elementi non facilmente oggettivabili, quali la creatività, l’originalità di scrittura, l’inventiva, in una parola, il “ talento creativo” dei giovani candidati, ciò non toglie che neanche in una simile selezione la Commissione giudicatrice possa sottrarsi all’applicazione di un principio fondamentale, immanente all’attività amministrativa comunque denominata, quale è quello della motivazione necessaria dei provvedimenti amministrativi, anche ove si sostanzino in giudizi valutativi.

Ciò deriva - non propriamente come sembra ritenere la ricorrente, dall’art. 12 del D.P.R. n. 487 del 1994, il quale, riferendosi ai concorsi pubblici per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, non può trovare diretta applicazione nel caso di specie, dove si tratta dell’ammissione ad un corso superiore di formazione - bensì dal generale e fondamentale principio della necessaria motivazione degli atti amministrativi di cui all’art. 3 della L. n. 241 del 1990, a cui la stessa predeterminazione dei criteri valutativi di cui all’art. 12 cit. può ricondursi.

In effetti, ad eccezione degli “atti normativi e per quelli a contenuto generale” di cui al comma 2 dell’art. 3 cit., “ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi e il personale” deve essere motivato con riferimento ai “presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione” (comma 1, art. 3 cit.) .

Per costante giurisprudenza il principio comporta che anche il giudizio valutativo sugli elaborati svolti dal candidato in una procedura di valutazione comparativa di tipo concorsuale debbano osservare un onere minimo di motivazione che può anche esprimersi attraverso un giudizio estremamente sintetico ovvero soltanto numerico, purché però, in questo secondo caso, siano stati previamente ed in modo idoneo esplicitati dalla Commissione i criteri valutativi da applicare successivamente in sede di valutazione e correzione degli elaborati.

Appare evidente che, nella specie, questo onere motivazionale minimo non sia stato osservato dalla Commissione, essendosi essa limitata ad etichettare come “non idonea” la candidata, senza avere adottato alcun criterio preventivo e senza fornire alcuna motivazione esplicita della propria valutazione negativa. Pare ovvio che il dovere motivazionale non possa dirsi osservato attraverso il richiamo apodittico alla “attenta discussione e valutazione dei materiali presentati (letti ed analizzati dalla Commissione)” contenuto nel “secondo verbale” del 30.9.2013.

Non può nemmeno ritenersi che l’Organo valutativo potesse ritenersi esonerato dall’obbligo di motivazione dei propri giudizi attraverso la classificazione degli elaborati come mera “prova preselettiva”.

La procedura delineata dal bando impugnato, in realtà, non individua se non in termini meramente nominalistici una “prova preselettiva” secondo i comuni canoni, trattandosi in realtà di elaborati scritti da sottoporre al vaglio della Commissione in cui il candidato deve già fornire un primo saggio della sua attitudine di sceneggiatore.

La procedura sembra cioè articolarsi in tre diverse fasi selettive a difficoltà crescente che integrano altrettante prove concorsuali.

Non sembra infine convincente neanche l’ulteriore argomento portato dall’Amministrazione e relativo al carattere creativo delle prove in discorso che sarebbero “per definizione” sottratte ad un giudizio oggettivo e “scientifico”, trattandosi di valutare l’estro creativo ed il talento artistico del candidato: anche con riferimento a tali oggetti di valutazione si deve ammettere il potere/dovere della Commissione di rendere intellegibile e comprensibile, attraverso un giudizio sufficientemente motivato, l’iter argomentativo e critico che essa ha seguito nella valutazione, con particolare riferimento ai profili di inadeguatezza o insufficienza che avrebbe ravvisato nelle prove prodotte.

Sebbene il giudizio su simili espressioni sia inevitabilmente connotato da irriducibili elementi di soggettività legati alla personalità culturale del singolo commissario, è comunque necessario (alla luce dei rammentati principi) che essi vengano fatti emergere e resi pubblici, anche allo scopo di dimostrare, nel rispetto del fondamentale principio di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97, comma 1, Cost.;
art. 1, comma 1, L. n. 241 del 1990) che sia stata impiegato un metro omogeneo di valutazione, attraverso l’estensione a tutti i candidati dei medesimi parametri e criteri valutativi e del medesimo grado di “severità”.

Per queste ragioni si ritiene fondato il motivo di ricorso sub 3) ed illegittimo il giudizio valutativo (immotivato) espresso dalla Commissione sugli elaborati allegati dalla sig.ra Vitanza, in conformità alle previsioni del bando concorsuale.

L’illegittimità del giudizio di non idoneità, il quale concerne la singola prova “preselettiva” dell’odierna ricorrente ma non vizia la procedura concorsuale nella sua interezza, determina l’annullamento del singolo giudizio valutativo formulato nei confronti della ricorrente, con salvezza dei diritti degli altri partecipanti alla procedura.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione e gli elaborati dell’interessata debbano essere riesaminati e rivalutati da parte di apposita Commissione in diversa composizione, da nominare “ad hoc”, la quale dovrà attenersi ai principi, sopra affermati, di necessaria predeterminazione dei criteri valutativi e doverosa motivazione del giudizio e quindi emettere un nuovo motivato giudizio sulla qualità degli elaborati della sig.ra Vitanza entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.

4. Non possono ritenersi fondati i restanti motivi di ricorso per le ragioni che seguono:

- quanto ai motivi sub 2 e sub 4 sopra menzionati, si ritiene che essi abbiano una rilevanza meramente formale e parte ricorrente non dimostra se e in che modo essi abbiano potuto influire sul giudizio di non idoneità riportato;

- quanto al motivo sub 1 (violazione del principio dell’anonimato) il Collegio non ritiene che possa trovare pedissequa applicazione nella fattispecie l’art. 14 del D.P.R. n. 487 del 1994, il quale contempla gli specifici adempimenti formali che debbono essere posti in essere a garanzia dell’anonimato degli elaborati scritti concorsuali;
appare infatti condivisibile quanto affermato dalla difesa erariale laddove sottolinea che la disposizione presuppone prove concorsuali che si siano svolte contestualmente tra i candidati, all’interno dei locali adibiti alle prove medesime, condizione che non può evidentemente riferirsi agli elaborati prescritti dal bando nel caso di specie, con riferimento alla c.d. fase “preselettiva”, i quali dovevano essere svolti privatamente dai singoli candidati per essere poi inviati alla Fondazione;
in secondo luogo, osserva il Collegio che il carattere assolutamente personale ed “artistico” delle prove rende le stesse oggettivamente ed inevitabilmente riconoscibili (almeno potenzialmente), anche a prescindere dalla comunicazione delle generalità, il che impone di considerare la peculiarità dell’oggetto della valutazione che appare incompatibile con il principio dell’anonimato concorsuale.

5. Conclusivamente, per le ragioni che precedono, il ricorso merita accoglimento limitatamente al terzo motivo di impugnazione (difetto dei criteri valutativi e di motivazione). Deve pertanto annullarsi il giudizio valutativo espresso dalla Commissione del concorso in oggetto, ai fini del riesame, ai sensi e per gli effetti di quanto esposto nella superiore motivazione (al paragrafo 3).

Le spese di giudizio vengono liquidate come da dispositivo.