Pubblicato il 07/05/2019

N. 05723/2019 REG.PROV.COLL.

N. 13763/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13763 del 2018, proposto dal signor G D, rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Interno – Dipartimento di Pubblica Sicurezza – in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione cautelare,

a) del Decreto del Capo della Polizia del 15 maggio 2018, vistato dall'Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dell'Interno il 15 giugno 2018 al numero 3849, pubblicato sul portale intranet del personale denominato “Doppiavela” il 09 agosto 2018, nella parte in cui fissa la decorrenza giuridica del ricorrente al termine del corso di formazione, ossia, dal 12 marzo 2018;

b) del provvedimento emesso dal Ministero dell'Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale delle Risorse Umane – Servizio Dirigenti, Direttivi ed Ispettori – 2^ Divisione nr. Prot.333-C/2/9041-C/9°/2688 del 19/07/2018 notificato al ricorrente il 30 luglio 2018, nella parte in cui indica la nomina alla qualifica da “Vice Ispettore della Polizia di Stato a decorrere dal 12 marzo 2018”;

c) di ogni ulteriore atto, connesso, collegato, presupposto, consequenziale a quelli sopra impugnati ed in ogni caso lesivo dell'interesse del ricorrente;

- nonché per l'accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere la decorrenza giuridica della qualifica di “Vice Ispettore della Polizia di Stato” al 01 gennaio 2005 o, in via subordinata a quella ritenuta equa e di giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2019 il Cons. Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Il signor G D riferisce di aver partecipato al concorso interno, per titoli di servizio ed esami, a complessivi 1.400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato (indetto con decreto n. 333-B/12P.

1.13 del 24/09/2013 del Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza - del Ministero dell’Interno), risultandone vincitore e con positiva conclusione del relativo corso di formazione.

Espone che con i provvedimenti indicati in epigrafe è stata fissata la decorrenza giuridica della nomina alla qualifica del medesimo a vice ispettore della P.S. a decorrere dalla data di conclusione del corso di formazione, ossia dal 12 marzo 2018, e si duole di ciò in quanto sarebbe ragionevole invece ritenere la decorrenza della suddetta qualifica dalla vacanza dei posti banditi, così come indicato dall’art. 13 del d.lgs. n.53/2001, espressamente richiamato nelle premesse del bando di concorso in argomento e confermato dal pacifico comportamento tenuto dall’Amministrazione nei confronti di altri concorsi interni, come quello di nomina alla qualifica di “vice sovrintendente della Polizia di Stato”, “vice sovrintendente tecnico della Polizia di Stato (già vice revisore della Polizia di Stato)” e “vice ispettore tecnico della Polizia di Stato (già vice perito della Polizia di Stato)”.

1.1.Il sig. D sostiene quindi che la decorrenza giuridica della nomina alla qualifica di “vice ispettore” al 12 marzo 2018, anziché al 1° gennaio 2005, così come previsto in materia, sarebbe illegittima e avverso i suddetti provvedimenti ha proposto ricorso deducendo un unico articolato motivo di impugnazione:

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, dell’art. 13 del D.Lgs. 53/2001 e dell’art. 27 del D.P.R. 335/82, nonché della lex specialis relativamente al richiamo alle suddette norme;
disparità di trattamento, eccesso di potere per carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati e violazione della normativa in subiecta materia : il diritto ad essere inquadrato giuridicamente dal 1° gennaio 2005 discenderebbe dall’applicazione del c.d. principio di annualità dei concorsi, di cui al d.lgs. n. 197 del 1995, come modificato dal d.lgs. n.53 del 2001, in quanto i posti messi a concorso erano relativi alle vacanze organiche maturate dal 31 dicembre 2001 al 31 dicembre 2004 (decorrenza giuridica al 1.1.2005). E ciò perché il concorso interno in questione sarebbe stato indetto “ ai sensi dell’art. 13 del decreto legislativo 28 febbraio 2001, n.53, ed in deroga a quanto previsto dall’art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335”, norma espressamente richiamata nel bando in esame, e inoltre perché tale principio della retrodatazione sarebbe già stato applicato per la nomina di alcune qualifiche all'interno della Polizia di Stato (quella omogenea ed equipollente degli ex vice periti tecnici oggi, dopo l'ultimo recentissimo riordino delle qualifiche di cui al d.lgs.n. 95/2017 - “Disposizioni in materia di revisione dei ruoli della Polizia -, vice ispettori tecnici della Polizia di Stato). Assume altresì che in passato numerosi bandi di concorsi avrebbero previsto la retrodatazione giuridica a favore dei vincitori dei diversi ruoli della Polizia di Stato, esplicati tramite concorso interno e quindi sarebbe irragionevole tale disparità trattamento.

In via subordinata parte ricorrente rileva che sarebbe ragionevole attribuire la decorrenza giuridica della qualifica del ricorrente al 1.1.2014 (anno successivo alla pubblicazione del bando) in quanto il concorso risulterebbe bandito il 24.9.2013 e il corso formazione sarebbe stato concluso il 12.3.2018, dopo 5 anni. Conclude parte ricorrente per l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensione dell’efficacia degli stessi e autorizzazione di integrazione del contraddittorio, con notifica del ricorso per pubblici proclami.

1.2. Si è costituito in giudizio il Ministero intimato per resistere al ricorso e con successiva memoria si è opposto al gravame eccependo preliminarmente la inammissibilità dello stesso per omessa impugnazione dell’atto presupposto, con riferimento al bando di concorso e al chiaro richiamo nel preambolo dello stesso dei riferimenti normativi (ovverosia “ di bandire, ai sensi dell’art.13 del decreto legislativo 28 febbraio 2001, n.53 ed in deroga a quanto previsto dall’art.27 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n.335, un concorso interno per la copertura di 1400 posti per la qualifica di vice ispettore della Polizia di Stato”) . In ragione di ciò il rapporto di impiego nella qualifica di vice ispettore si sarebbe concretizzato il 12 marzo 2018 (giorno successivo alla conclusione del corso frequentato) e il decreto impugnato non sarebbe frutto di una scelta discrezionale, ma atto dovuto da parte dell’Amministrazione, adottato in conformità ad un vincolante precetto normativo e motivato con l’esplicito richiamo delle leggi, quali presupposti giuridici dell’atto.

Alla Camera di consiglio del 19 dicembre 2018, preso atto della rinuncia alla domanda cautelare da parte del ricorrente in vista del possibile esame congiunto della causa nel merito con altri ricorsi analoghi, come risulta in verbale, è stata disposta la fissazione della causa, per la trattazione del merito, alla pubblica udienza del 2 aprile 2019.

Alla udienza pubblica del 2 aprile 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Viene all’esame del Collegio la controversa vicenda volta all’annullamento degli atti indicati in epigrafe e al riconoscimento al ricorrente della decorrenza giuridica della qualifica di vice ispettore, a seguito del superamento degli esami finali del corso di formazione di cui al concorso interno in questione, a decorrere dal 1°gennaio 2005, primo giorno dell’anno successivo a quello nel quale i posti messi a concorso si sono resi vacanti, e non a decorrere dalla data di conclusione del corso di formazione, ossia dal 12 marzo 2018, come previsto dagli atti impugnati.

1.1.Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, proposta dall’Amministrazione resistente per omessa impugnazione del bando di concorso.

Tale eccezione non può essere condivisa in quanto il bando di concorso non ha disposto specifiche indicazioni riguardo alla decorrenza giuridica dell’inquadramento dei vincitori nella qualifica di vice ispettore, limitandosi soltanto ad indicare nel preambolo che il concorso interno è stato bandito “ ai sensi dell’art. 13 del decreto legislativo 28 febbraio 2001, n.53, ed in deroga a quanto previsto dall’art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335”.

Ed infatti si è trattato di una procedura concorsuale speciale, indetta in sede di prima applicazione dell’art. 13 del d.lgs.n.53 del 2001, e in deroga al meccanismo di copertura dei posti di vice ispettore stabilito, a regime, dall’art. 27 del d.P.R.n.335 del 1982.

Al riguardo si rileva che il richiamato art. 27 prevede che la metà dei posti annualmente disponibili sia coperta mediante concorso pubblico e l’altra metà mediante concorso interno riservato al personale di polizia in possesso di determinati requisiti.

In sede di prima applicazione della materia del riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia di Stato, il d.lgs n.53 del 2001 ha previsto all’art. 13 una diversa ripartizione delle aliquote tra le procedure selettive previste.

In particolare, nella prima applicazione, solo il 35% dei posti disponibili è destinato ad essere coperto per concorso pubblico, mentre il 65% dei posti è riservato al concorso interno per il personale della Polizia in possesso dei prescritti requisiti.

Va rilevato come nessuna delle norme esaminate, sia quella recante la disciplina della procedura di copertura a regime, che quella recante la disciplina di prima applicazione, contiene alcuna prescrizione sulla decorrenza giuridica degli inquadramenti nella qualifica di vice ispettore.

Pertanto la clausola del bando di concorso richiamante la deroga alla procedura ordinaria non può essere ritenuta lesiva, non rinviando ad alcuna norma giuridica sulla decorrenza degli inquadramenti nella qualifica superiore.

Conseguentemente parte ricorrente non era tenuta ad impugnare il bando di concorso, non contenenti clausole lesive, al fine di chiedere l’accertamento del diritto alla pretesa retrodatazione della qualifica e l’eccezione di inammissibilità sollevata sul punto va respinta.

2. Tanto premesso sui profili di rito, nel merito, le censure dedotte sono infondate alla luce delle seguenti considerazioni.

2.1.Parte ricorrente fonda la sua domanda principale sul c.d. principio di annualità dei concorsi applicato alla decorrenza retroattiva della qualifica.

Al riguardo, va rilevato che l’istituto della decorrenza retroattiva della nomina, in quanto costituente una fictio iuris, non va considerata di stretta interpretazione e, quindi, non può estendersi alle ipotesi per le quali non sia espressamente prevista;
si tratta infatti di una espressione di una scelta discrezionale del legislatore che per tale ragione richiede una positiva previsione di legge (cfr. in tal senso, Cons.Stato, sez. IV, 30 gennaio 1998, n.142;
idem, 15 febbraio 2011, n. 1870;
Tar Lazio, Roma, sez. I, 14 marzo 2008, n.2364). Ed infatti è stato più volte precisato che la decorrenza dei provvedimenti di nomina o di inquadramento nel pubblico impiego si verifica solo alla data di adozione del relativo provvedimento, tenuto conto della necessaria previsione di legge per le ipotesi di retroattività (cfr.Tar Campania, Napoli, sez. III, 13 agosto 2013, n. 4114). Detto principio non risultando da una specifica norma, come implicitamente ammette anche parte ricorrente, non può trovare applicazione nel caso in esame.

In proposito va rilevato che sebbene l’art.25 ter del d.P.R. n.337 del 1982 (modificato dal d.lgs. n.197/1995 e dall’art. 6, comma 1°, lett. d) del d.lgs. n.53/2001) riconosce ai vincitori del concorso interno (con superamento degli esami finali del corso) per la nomina a vice periti tecnici (vice ispettore tecnico) la retrodatazione dell’anzianità giuridica al 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono resi vacanti i posti da essi ricoperti, tuttavia si tratta di norma non applicabile al ricorrente, il quale non appartiene al ruolo del personale tecnico-scientifico della Polizia di Stato, il cui ordinamento è retto dal d.P.R. n.337 del 1982 con disciplina non identica riguardo alla decorrenza della nomina.

Il ricorrente infatti appartiene al ruolo del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia, con ordinamento disciplinato dal d.P.R. n. 335 del 1982.

In particolare nessuna norma del d.P.R. n. 335 del 1982 prevede la retrodatazione dell’anzianità giuridica per i vincitori del concorso interno alla qualifica di vice ispettore.

Ad avviso del ricorrente, l’art.25 ter del d.P.R. n. 337 del 1982 sarebbe ad esso applicabile in forza del combinato disposto con la tabella 3 di cui all’art. 9, comma 2, del d.lgs. n.197 del 1995 (con quest’ultima disposizione è stata sostituita la tabella B allegata al d.P.R. n.337 del 1982 con la tabella 3 allegata al d.lgs. n. 197 del 1995).

Rileva il Collegio che la predetta tabella contiene una equiparazione tra le qualifiche del personale che espleta funzioni di polizia e quelle del personale che espleta funzioni tecnico-scientifiche o tecniche, ma con tale equiparazione si intende collocare sullo stesso piano, nell’ambito dell’ordinamento del personale della Polizia di Stato, i dipendenti che svolgono funzioni diverse, senza però che ciò implichi la sovrapposizione e la identità dei percorsi di carriera.

Diversamente opinando non troverebbe giustificazione la distinzione tra i ruoli delle diverse categorie di personale di polizia che è regolamentata da ordinamenti distinti - di polizia e tecnico scientifico- dai richiamati d.P.R.n. 335 e n.337 del 1982.

Da tale espressa previsione di diversi sviluppi di carriera del personale che espleta funzioni di polizia e funzioni tecnico-scientifiche, ciascuna con una specifica disciplina, non è possibile applicare, per analogia, al personale che progredisce in carriera nell’ambito di un ordinamento le regole di inquadramento e di anzianità proprie dell’altro ordinamento.

Del resto nel caso controverso non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento tra situazioni uguali.

Si è già osservato che la carriera dei vice ispettori tecnici segue un percorso diverso e, nell’ambito di essa, la norma che prevede la retrodatazione dell’anzianità giuridica si colloca in un assetto ordinamentale del tutto distinto da quello del personale che svolge funzioni di polizia in senso stretto.

Il beneficio riconosciuto ai vice ispettori tecnici, per quanto opinabile, rientra nella discrezionalità del legislatore che ha voluto riconoscere ad essi un trattamento di favore al momento del conseguimento della qualifica. Ed invece il mancato riconoscimento ai vice ispettori di polizia dello stesso beneficio, seppure discutibile sul piano della politica legislativa, non può essere ritenuto manifestamente ingiusto e irragionevole, essendo collocati i vice ispettori di polizia in un ruolo del tutto distinto da quello del personale tecnico, per cui i benefici riconosciuti ai vice ispettori tecnici non incidono negativamente sulla posizione giuridica dei vice ispettori di polizia (tenuto conto, tra l’altro, dell’impatto diverso della progressione di carriera del rilevante numero di vice ispettori rispetto a quello più esiguo di vice ispettori tecnici).

Ne deriva la infondatezza della domanda proposta dal ricorrente in via principale.

2.2. In via subordinata, parte ricorrente chiede la retrodatazione dell’inquadramento almeno a decorrere dal 1° gennaio 2014, anno successivo alla pubblicazione del bando di concorso avvenuta in data 24.9.2013 in cui è stato indetto il concorso interno in questione, che si è concluso con il corso di formazione il 12.3.2018 o comunque a quella decorrenza giuridica ritenuta equa e di giustizia.

La domanda è sorretta dalla considerazione che tale inquadramento retroattivo a detta data sarebbe giustificato per non frustrare le legittime aspettative di avanzamento del personale interno della Polizia di Stato e non far gravare sugli stessi l’eccessivo protrarsi delle prove di concorso, tanto che la previsione legislativa del c.d. principio di annualità disposta ragionevolmente - e solo per i partecipanti a concorsi interni – costituirebbe una fictio iuris, collegando gli effetti giuridici della nomina, non alla data in cui si sono esaurite le prove concorsuali ma, piuttosto, ad un momento precedente.

A giudizio del Collegio valgono le precedenti considerazioni e va ribadito che il c.d. principio della annualità, introdotto dall’art. 1, comma 2, del d.lgs.n.95 del 2017, che ha modificato l’art 27 del d.P.R.n.335 del 1982, recante l’ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia, consiste nel principio della copertura annuale di tutti i posti resisi disponibili nell’anno precedente. Ed infatti la norma stabilisce che i concorsi, sia pubblici che interni, siano espletati con cadenza annuale e non prevede, invece, alcuna retrodatazione dell’inquadramento dei vincitori dei vari concorsi espletati a cadenza annuale.

Pertanto, in mancanza di una specifica norma che consenta l’inquadramento nella qualifica di vice ispettore con efficacia retroattiva, si deve ritenere che tutti i vincitori di concorso siano inquadrati a decorrere dal primo giorno di conseguimento della qualifica, giorno coincidente, per i vincitori del concorso interno, con il primo giorno successivo all’esame finale prescritto per il superamento del corso di formazione.

Per tali ragioni anche la domanda proposta in subordine è infondata.

3.Il ricorso, in conclusione, in quanto infondato, deve essere respinto unitamente alla connessa domanda di accertamento.

Le spese processuali, in ragione della particolarità del caso e della complessità delle questioni, devono essere interamente compensate tra le parti.