TAR Bari, sez. III, sentenza 2021-10-28, n. 202101570

Pubblicato il 28/10/2021

N. 01570/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01617/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1617 del 2015, proposto da Società Costruzioni Immobiliari S.r.l., nella persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall'avv. G D, domiciliato presso lo studio dell'avvocato A C, in Bari, via S. Matarrese nn. 2-13,

contro

Comune di Sant’Agata di Puglia, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’avv. M F I, domiciliato in Bari, corso Vittorio Emanuele II, n. 185 (studio Ingravalle-Nanna);

per l'annullamento

della delibera del Consiglio comunale del Comune di Sant’Agata di Puglia (Fg) n. 19 del 29/09/2015, pubblicata il successivo 02/10/2015, non notifìcata alla ricorrente, nonché degli atti presupposti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sant'Agata di Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2021, il dott. O C e uditi per le parti i difensori, come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Con delibera consiliare del 29/09/2015 n. 19, il Comune di Sant’Agata di Puglia procedeva all’annullamento in autotutela della delibera di C.C. n. 1 del 09/04/2014, avente a oggetto “ Adozione Piano Particolareggiato in zona C/3 del Piano Regolatore Generale ''. Con tale provvedimento in autotutela, il Comune annullava d'ufficio la delibera con la quale il Consiglio comunale aveva adottato il Piano attuativo delle previsioni dello strumento urbanistico generale relativamente alla zona C/3, individuata nello strumento generale quale " zona residenziale di espansione ".

In sede motivazionale, il provvedimento impugnato premetteva " che con nota protocollata n. 8118 del 17/10/2013, i signori Del Vento Andrea, Zanzonico Maria Saveria, Granato Antonio, in qualità di comproprietari di alcuni suoli ricadenti nella zona residenziale di espansione C3... del vigente PRG e, più precisamente, dei terreni riportati nel Catasto Terreni del Comune di Sant'Agata di Puglia, foglio 44, p.lle 409, 410, 391, 26, 27, 28, 30, 24, 25, 336, volendo avviare attività edificatoria in tali aree ed asserendo che la stessa fosse consentita 'con intervento urbanistico preventivo e non diretto', chiedevano la formazione e approvazione dello strumento di iniziativa pubblica della zona C3, 'non essendo riusciti ad attivare la lottizzazione convenzionata di iniziativa privata';
che con la deliberazione n. 26 del 19/02/2014, la Giunta municipale, evidenziando che per rendere possibile l'edificazione della zona omogenea C3 'le Norme Tecniche di Attuazione del PRG prescrivono la redazione del Piano Particolareggiato', affidava all'UTC l'incarico di redigere Piano Particolareggiato per la suddetta zona e, contestualmente, nominava il Responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale, Ing. M B, responsabile del procedimento;
che con determinazione n. 41 del 12/3/2014, veniva affidato incarico professionale di supporto all'UTC per l'elaborazione dei dati e per la redazione degli elaborati, ai sensi della legge reg. n. 56/80 e s.m. e i., finalizzati all'approvazione del piano particolareggiato, alla società Vega s.a.s. ".

Il contenuto del detto provvedimento proseguiva, dando atto che il responsabile dell'Ufficio tecnico comunale aveva espresso parere favorevole all’adozione del Piano attuativo e che, con delibera n. 1 del 9/4/2014, il Consiglio comunale aveva adottato il Piano particolareggiato, ai sensi dell'art. 21 della legge reg. n. 56/1980.

L' iter motivazionale dava poi conto di una richiesta di approvazione definitiva del Piano attuativo inoltrata dalla società ricorrente nel dicembre 2014, cui seguiva, a fronte dell'inerzia nel completamento del procedimento di approvazione dello strumento urbanistico esecutivo da parte dell'Amministrazione comunale, una diffida notificata a firma dell'avv. R P, ai sensi delle disposizioni in tema di omissione di atti di ufficio.

A fronte della diffida inoltrata, in data 28/4/2015, la Giunta comunale conferiva all'avv. M F I l'incarico di procedere alla redazione di un parere pro veritate in ordine alla legittimità dell’instaurata procedura di adozione del Piano particolareggiato relativo alla zona C3 del P.R.G., e in specie, affinché il legale chiarisse l' iter che l'Amministrazione avrebbe dovuto seguire " ai fini della risoluzione della insorgenda controversia tra il Comune di Sant'Agata di Puglia e la Società Costruzioni immobiliari s.r.l. ".

Dell'atto impugnato il detto parere pro veritate costituiva parte integrante e sostanziale, evidenziando che “ la delibera n. 1 del 9/4/2014 è illegittima poiché ha voluto dare una veste diversa a tutto il procedimento assimilandolo ad un piano particolareggiato. Stante l'evidente differenza tra i procedimenti per la lottizzazione d'ufficio e per la adozione del piano particolareggiato tale equiparazione è illegittima, in quanto si pone in evidente violazione dei principi di legalità e tipicità degli atti amministrativi. Non può certamente pretendersi che l'Amministrazione dia corso ad un piano particolareggiato in mancanza dei presupposti, né che addirittura la stessa possa operare una lottizzazione d'ufficio, trattandosi in quest'ultimo caso di una diversa procedura, che al di là dei costi che vi erano connessi, doveva necessariamente essere collegata a valutazioni d'ufficio da parte dell'Amministrazione comunale che non solo non c'erano, ma che l'Amministrazione non aveva alcun interesse ad intraprendere ”.

Concludeva per la necessità di annullare in autotutela, ai sensi dell'art. 21-nonies della legge 241/1990, la delibera n. 1 del 2014, e con essa " tutti gli atti scaturenti dal prefato atto deliberativo ".

Pertanto, il Consiglio comunale deliberava " di annullare in autotutela per le motivazioni riportate nel parere pro veritate del legale incaricato, formante parte integrale e sostanziale del presente atto, qui allegato, l'atto deliberativo n. 1 del 9/4/2014 del Consiglio comunale ".

La ricorrente società insorge, con il ricorso notificato il 30.11.2015 e depositato il 18.12.2015, per impugnare gli atti indicati in epigrafe. Deduce i seguenti motivi di diritto: eccesso di potere e violazione di legge, in specie sotto il profilo della insufficienza motivazionale, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, sviamento di potere, irragionevolezza, difetto di proporzionalità, incompletezza motivazionale.

Si costituisce il Comune intimato per resistere nel giudizio. Con successiva memoria deduce inammissibilità e infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.

All’udienza del 27 ottobre 2021, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è infondato.

III - Gli artt. 19 e ss. della N.t.a. del P.R.G. di Sant’Agata di Puglia (Fg) stabiliscono che nelle zone C3 gli interventi edilizi siano subordinati a “ intervento urbanistico preventivo ”, cioè alla previa redazione di Piani particolareggiati di iniziativa pubblica o di lottizzazione convenzionata estesa all’intera zona omogenea.

I previsti Piani particolareggiati, al loro volta, in ragione di una specifica ed espressa scelta urbanistica comunale, possono essere redatti solo a condizione che siano stati previamente formulati dei “ Piani poliennali ”. Infatti, come stabilisce l’art. 33 delle N.t.a., “ fatto salvo l’obbligo di dotarsi dei Piani pluriennali di attuazione ” – obbligo peraltro già a suo tempo previsto dall’art. 13 legge n. 10/1977, come modificato dall’art. 20 legge n. 136/1999 – “ l’Amministrazione comunale entro un anno dalla adozione del P.R.G. formula dei programmi poliennali che rappresentano l’indirizzo ed il necessario riferimento dell’iniziativa urbanistica comunale ”.

“ Tali programmi, approvati dal Consiglio comunale ”, per quanto qui di interesse, “ contengono… le aree per le quali il Comune vuole procedere alla redazione di Piani particolareggiati ” ( ex art. 33 N.t.a. citato).

Sulla base di tali elementi della disciplina urbanistica locale, il Comune di Sant’Agata, constatato che non erano stati formulati i presupposti programmi poliennali, ha deciso di non procedere all’approvazione definitiva del P.P. della zona C3 ed, anzi, di annullare in autotutela la delibera consiliare n. 1 del 2014, avente a oggetto “ Adozione Piano Particolareggiato in zona C/3 del Piano Regolatore Generale ''.

La ricorrente assume che tale decisione sia frutto “ di un evidente travisamento normativo, posto che la necessaria predisposizione dei programmi pluriennali non costituiva affatto un autolimitazione alla propria discrezionalità da parte dell’amministrazione, bensì, il semplice recepimento della disposizione di cui all’articolo 13 della legge 10/77, poi riformulata dal disposto di cui all’art. 20 della legge 136/99, in attuazione del quale la legge regionale 20/2001, all’art. 19 ha statuito che l’obbligo di formazione del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale è comunque sospeso sino alla data di entrata in vigore della Legge Regionale di cui all’articolo 20 della Legge 30 Aprile 1999 n. 136 ”.

Sennonché, tale opzione ermeneutica prospettata dalla ricorrente non è condivisibile.

Le N.t.a. comunali dispongono che è “ fatto salvo l’obbligo di dotarsi dei Piani pluriennali di attuazione ”, vale a dire che, a prescindere dalla previsione generale di cui allo “ articolo 13 della legge 10/77, poi riformulato dal disposto di cui all’art. 20 della legge 136/99 ”, nonché dall’art. 36 L.R. n. 56/1980, la predisposizione dei Piani particolareggiati è, comunque, subordinata, in ragione di una scelta operata in autonomia nell’esercizio dei poteri pianificatori comunali, alla formulazione di “ programmi poliennali ” che individuino, all’interno delle zone omogenee specificate dalla strumentazione urbanistica generale, “ le aree ” in relazione alle quali l’Organo comunale competente (il Consiglio comunale) abbia espresso l’indirizzo, cioè “ il necessario riferimento dell’iniziativa urbanistica comunale ” di voler “ procedere alla redazione ” di Piani particolareggiati.

Pertanto, la circostanza, rappresentata negli atti impugnati, che la previa predisposizione di un programma poliennale fosse condizione necessaria ai fini della successiva predisposizione del P.P. di cui si controverte, non solo non costituisce un travisamento delle N.t.a. ma, rappresenta, al contrario, la corretta applicazione delle stesse che hanno imposto un’ulteriore legittima e cogente autolimitazione all’ampiezza della discrezionalità pianificatoria comunale concessa, in via generale, dal legislatore nazionale e regionale.

Tale scelta discrezionale e autolimitativa trova fondamento nell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000, nonché nell’art. 19 della L.R. n. 20/2001.

Come chiarito, infatti, dalla stessa Regione Puglia, con circolare n. 1/2005, “ Perplessità sono sorte sull’interpretazione da dare all’art. 19 della l.r. 20/2001 che prevede l’obbligo di formazione del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale è comunque sospeso… In particolare, si è dubitato che tale disposizione abbia fatto venir meno il potere dei Comuni pugliesi di dotarsi di un p.p.a.: tale perplessità appare tuttavia infondata, posto che la norma regionale ha fatto venir meno l’obbligo di adozione del p.p.a, ma non ne ha precluso l’adozione da parte di quegli Enti locali che volessero discrezionalmente dotarsi di tale strumento programmatico… Pertanto, permane in Puglia la facoltà di procedere alla adozione del programma pluriennale di attuazione, si tratta un provvedimento discrezionale rimesso alla scelta dei singoli Comuni sulla base della valutazione delle concrete esigenze urbanistiche ed edilizie del proprio territorio in rapporto con le previsioni degli strumenti in vigore ”.

Conseguentemente, non può essere revocata in dubbio la legittimità dell’annullamento della delibera di adozione del Piano particolareggiato, in quanto assunta in mancanza di un Piano poliennale.

IV - Nel caso di specie, la volontà dei privati che hanno sollecitato l’attività del Comune a dar corso alla procedura pianificatoria solo in apparenza sembra quella di procedere all’approvazione dello strumento di iniziativa pubblica previsto dall’art. 18 L.R. n. 56/1980, cioè alla redazione di un Piano particolareggiato. In esito ad un’approfondita lettura degli elaborati di piano (predisposti dalla società Vega, incaricata della redazione tecnica), si è evidenziato che è stato dato corso a un “ Piano Urbanistico Esecutivo ” previsto dalla L.R. n. 20/2001 il quale, però, “ di fatto è un piano di lottizzazione ” del genere previsto dalla L.R. n. 46/1980.

Il Comune ha ritenuto tale circostanza sufficiente a fondare l’annullamento della delibera consiliare n. 1/2014, “ poiché ha voluto dare una veste diversa a tutto il procedimento assimilandolo a un piano particolareggiato ”, salvo poi ad avvedersi che tale via procedimentale non è corretta.

In effetti, l’ambiguità esiste, atteso che negli atti predisposti dalla società Vega, redattrice del Piano, viene utilizzato ora il nomen iuris di P.P., ora quello di PUE, ora quello di P.d.L.;
peraltro, il Comune, prima di procedere all’annullamento del Piano adottato, ha verificato se, in ossequio al principio di conservazione degli atti giuridici, lo stesso avesse i requisiti di sostanza e di forma per poter essere considerato un PUE o un P.d.L. ma l’esito di tale verifica è stato negativo, alla stregua delle seguenti argomentazioni: 1) in costanza di un PRG e in assenza di un PUG non può darsi luogo all’approvazione dello strumento urbanistico esecutivo (PUE), sia esso di iniziativa pubblica che privata, quale previsto dalla L.R. n. 20/2001;
2) l’approvazione dei PUE è condizionata, nel caso in cui, come quello in esame, l’area sia sottoposta a vincoli, alla convocazione di una conferenza di servizi e alla manifestazione del consenso dei proprietari del 51% delle superficie catastale dei suoli in esso considerati;
manifestazione di consenso che, nella specie, non è stata affatto espressa;
3) ai fini dell’approvazione di un Piano di lottizzazione, l’art. 27 L.R. n. 56/1980 stabilisce che “ il Piano di lottizzazione è adottato, unitamente allo schema di convenzione, con delibera del Consiglio comunale e su proposta di tutti i proprietari degli immobili interessati;
compresi in una o più unità minime di intervento ”;
nella specie, lo schema di convenzione non è stato predisposto e il Piano adottato è stato sollecitato da alcuni proprietari di immobili, con l’opposizione di altri;
4) per la lottizzazione d'ufficio si segue il procedimento di formazione e approvazione del Piano particolareggiato, dopo che ai proprietari degli immobili interessati sia stato inutilmente rivolto dal Sindaco l'invito a presentare, entro un termine prefissato e congruo, il Piano di lottizzazione convenzionata;
nella specie, tale invito non è stato mai rivolto dal Comune.

In conclusione, il Piano annullato non ha i caratteri sostanziali del PUE né quelli del P.d.L., risultando altresì difforme allo schema del Piano particolareggiato, sicché tale atipicità riverbera in una non conformità del Piano al paradigma di legge e ne giustifica l’annullamento in autotutela.

VI – Vi sono ulteriori argomentazioni che hanno portato, quale che sia la tipologia dello strumento urbanistico adottato, al suo annullamento in autotutela.

VI.